Статья 4. Организационные основы противодействия терроризмуПостановление № 39-28 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

Глава II. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ

1. Глава государства или правительство государства:

а) определяют основные направления государственной политики в области противодействия терроризму;

б) определяют перечень и компетенцию органов исполнительной власти в области противодействия терроризму, в том числе органов, осуществляющих борьбу с терроризмом;

в) принимают решение в установленном законодательством государства порядке об использовании за пределами территории государства вооруженных сил и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против государства либо граждан государства или лиц без гражданства, постоянно проживающих в государстве;

г) организуют разработку и осуществление мер по предупреждению терроризма и минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма;

д) организуют обеспечение деятельности органов исполнительной власти, органов исполнительной власти административно-территориальных образований государства и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами.

2. Органы государственной власти, органы государственной власти административно-территориальных образований государства и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

3. Государственные органы, осуществляющие противодействие терроризму, решают стоящие перед ними задачи как самостоятельно, так и во взаимодействии между собой и с другими государственными органами.

Формы взаимодействия между государственными органами, осуществляющими противодействие терроризму, определяются законодательством государства.

Взаимодействие государственных органов, осуществляющих противодействие терроризму, с соответствующими органами иностранных государств строится на основе двусторонних и многосторонних международных договоров, в том числе межведомственного характера.

4. В целях обеспечения координации деятельности государственных органов, осуществляющих противодействие терроризму, в соответствии с решениями государственных органов власти могут создаваться антитеррористические комиссии на общегосударственном, межведомственном и административно-территориальном (областном, местном) уровнях в составе представителей общегосударственных, областных и местных органов власти и иных организаций и должностных лиц. Для реализации решений указанных комиссий могут издаваться акты (совместные акты) указанных органов, представители которых входят в состав соответствующих комиссий.

5. Общегосударственная антитеррористическая комиссия решает следующие основные задачи:

а) вырабатывает предложения высшим органам государственной власти государства по формированию государственной политики в области противодействия терроризму, а также по совершенствованию законодательства государства в этой области;

б) координирует деятельность по противодействию терроризму органов исполнительной власти, а также организует их взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов государства, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;

в) разрабатывает меры по противодействию терроризму, устранению его причин и способствующих ему условий, в том числе меры по информационно-пропагандистскому обеспечению противодействия терроризму, обеспечению защищенности объектов потенциальных террористических посягательств;

г) участвует в международном сотрудничестве в области противодействия терроризму, в том числе в подготовке проектов международных договоров государства в этой области;

д) осуществляет сбор и анализ информации о состоянии и тенденциях терроризма на территории государства;

е) утверждает разрабатываемые соответствующими органами государственной власти положения о порядке организации и деятельности антитеррористических подразделений;

ж) подготавливает предложения по обеспечению социальной защиты физических лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и (или) привлекаемых к этой деятельности, а также по социальной реабилитации физических лиц, пострадавших от актов терроризма;

з) иные задачи, предусмотренные законодательством государства.

Решения общегосударственной антитеррористической комиссии обязательны для исполнения.

В соответствии с положениями Устава ООН, Глобальной контртеррористической стратегии ООН, конституционного законодательства государств — участников СНГ, другими нормативными правовыми актами законодатель в рамках модельного закона «О противодействии терроризму» определил организационные положения по созданию в странах Содружества системы мер по противодействию терроризму. При этом законодатель исходил из того, что общегосударственная система мер по противодействию терроризму включает в себя комплекс организационно-управленческих, правовых, специальных и иных мер, направленных на выявление, предупреждение, пресечение террористической деятельности, а также ликвидацию последствий совершенных террористических актов. Законодатель принял во внимание сложившуюся практику создания системы мер по противодействию терроризму, принятых в государствах — участниках СНГ в конце 1990-х годов и частично усовершенствованных в начале XXI века.

Прежде всего, законодатель определил функции руководящих органов исполнительной власти в лице президента и правительства. При этом модель функциональных задач не зависит от формы государственной власти (президентское правление, парламентская республика с назначением главы правительства, смешанная система обустройства (государственного управления) — парламентско-президентское правление). В любом случае, за выработку концептуальных положений внешней и внутренней политики в сфере противодействия терроризму, согласно указанным нормам Модельного закона, отвечает высшее должностное лицо государства. При этом законодатель «подразумевает», что непосредственные концептуальные положения во внутренней и внешней политики в указанной области, отдельные положения могут генерироваться и разрабатываться соответствующими структурными подразделениями аппарата высшего должностного лица, включая различные «советы» и «комиссии», а также по его поручениям — органами исполнительной власти с привлечением соответствующих структур законодательной власти, научно-исследовательских центров и т.д. Для выработки политических решений в сфере противодействия терроризму высшее должностное лицо может также использовать институты гражданского общества, различные частные институты, работающие в сфере обеспечения безопасности, образования, культуры и т.д.

В то же время, как показывает практика, окончательное закрепление концептуальных позиций и конкретных политических мер в сфере противодействия терроризму осуществляется высшим должностным лицом путем принятия соответствующих решений, а также подписанием нормативных правовых документов.

В зависимости от структуры органов исполнительной власти, их функциональных задач, закрепленных в национальном законодательстве, глава государства/правительства определяет перечень и компетенцию органов исполнительной власти в области противодействия терроризму. При этом в перечень органов исполнительной власти, отвечающих за противодействие терроризму, как правило, входят не только органы, занимающиеся правоохранительной деятельностью и разведкой, но и ведомства, отвечающие за противодействие терроризму в сфере идеологии, а также обеспечивающие антитеррористическую защищенность различных объектов экономики, транспорта, связи, вооруженных сил и т.д. В число компетентных органов также могут входить ведомства, отвечающие за ликвидацию последствий террористических актов.

Следует отметить, что структура органов исполнительной власти в различных государствах — участниках СНГ различна, как по составу и непосредственной структуре ведомств, так и по их функциональным задачам. Более того, в ряде государств отдельные хозяйствующие субъекты по своей сути являются органами исполнительной власти, как аккумулируя в себе функции управления отраслью и выработки политики в ней, так и ведя непосредственно хозяйственную деятельность. К таким субъектам относятся, прежде всего, государственные корпорации, ранее являвшиеся министерствами.

При определении компетентных органов исполнительной власти, отвечающих за противодействие терроризму, глава государства исходит не только из основных функциональных задач ведомства, но и из количества личного персонала/состава, его подготовки. В некоторых случаях по ряду направлений по противодействию терроризму главой государства определяется несколько компетентных органов исполнительной власти. Вместе с этим в рамках централизации управления, как правило, выделяется головной компетентный орган. Следует отметить, что в отдельных случаях головным компетентным органом, отвечающим за выработку решений по отдельным направлениям противодействию терроризму, главой государства может быть определена структура, функционирующая непосредственно при аппарате/администрации главы государства, которая по конституции формально может и не является органом исполнительной власти. К таким структурам могут относиться аппараты/секретариаты советов безопасности, советов национальной безопасности и т.д.

Следует подчеркнуть, что в рамках противодействия терроризму компетентные органы можно условно разделить на органы, ведущие оперативно-разыскную деятельность в полном объеме, компетентные органы, осуществляющие частично оперативно-разыскную деятельность (т.е. «факультативно»), и компетентные органы, не проводящие оперативно-разыскные мероприятия, но участвующие в противодействии терроризму.

Высшее должностное лицо государства, согласно конституциям всех стран Содружества является гарантом конституционных прав граждан своей страны, в том числе в сфере обеспечения их безопасности, в том числе от террористических посягательств. В связи с этим высшее должностное лицо принимает решение о применении силы с использованием подразделений вооруженных сил и подразделений специального назначения для обеспечения конституционных прав граждан своей страны или лиц без гражданства (постоянно проживающих на территории государства), находящихся за рубежом, в отношении которых осуществляется террористическая деятельность. Данное положение относится и к объектам государства, находящимся за рубежом.

В этом случае законодатель исходил из положений ряда зарубежных стран, которые активно используют возможность применения силы за рубежом против террористов.

Следует отметить, что законодатель не прописывает механизм выработки решения для принятия данных мер, отсылая к национальному законодательству. Данное обстоятельство связано с тем, что в ряде государств — участников СНГ в конституциях отсутствует норма по применению вооруженных сил за рубежом и соответствующий механизм практически не прописан.

Следует отметить, что в указанной норме Модельного закона имеются отдельные правовые пробелы, связанные с международным гуманитарным правом, определением соотношения между террористическим актом и обеспечением безопасности личности и государства на территории другого государства. Кроме того, законодатель не определил адекватность применения силы за рубежом для предотвращения террористического акта, что создает определенные лакуны в соотношении защиты от терроризма и агрессии.

В то же время следует отметить, что проблема применения силы за рубежом в рамках противодействия терроризму будет оставаться актуальной, требующей дополнительного научного исследования, особенно для условий проведения контртеррористических операций в приграничных районах, преследования террористов на границе, а также при проведении контртеррористических операций на территории объектов, имеющих определенный правовой статус, в частности на территории посольств и консульств, международных организаций.

В рамках государственного управления глава государства/правительства через соответствующие механизмы организует разработку общегосударственных и специальных мер по предупреждению терроризма и (или) ликвидации его проявлений. К предупредительным мерам прежде всего могут относиться меры социально-экономического характера, которые предупреждают социальные конфликты и, соответственно, возникновение террористических проявлений со стороны отдельных групп населения.

Глава государства, опираясь на институты гражданского общества, организует работу по формированию идеологии ненасилия, толерантного отношения между различными политическими и религиозными объединениями. Основной целью формирования государственной идеологии в сфере противодействия терроризму является создание в обществе мировоззрения, основанного на уважении любого гражданина государства к правам человека и их соблюдению, прежде всего права на жизнь, несмотря на разность политических и религиозных взглядов. При этом глава государства через имеющиеся возможности организует работу институтов гражданского общества, оказывает им правовое содействие с целью их развития в направлении противодействия терроризму.

Особое внимание глава государства уделяет работе средств массовой информации, в том числе электронных, таких как телевидение и Интернет. Главой государства организуется работа соответствующих структур, в том числе опирающихся на институты гражданского общества, которая предупреждает распространение через различные средства массовой информации идеологии насилия, какими бы она не прикрывалась социальными или политическими лозунгами.

В рамках предупреждения террористической деятельности главой государства осуществляются мероприятия по созданию правового поля, которое должно формировать в обществе неприятие насильственных проявлений, и прежде всего, с использованием террористических форм и методов.

Одной из важнейших функций главы государства/правительства является ликвидация последствий террористических актов. В этом контексте как верховный главнокомандующий он может использовать все имеющиеся силы и средства для ликвидации последствий террористических актов, включая силы и средства, предназначенные для действий государства в условиях войны или чрезвычайных ситуаций. В то же время в данном посыле законодателя имеются определенные пробелы, которые должны решаться на уровне национального законодательства с учетом построения системы обеспечения безопасности государства, порядка использования мобилизационных и специальных ресурсов. В государствах — участниках СНГ существуют различные подходы по данному направлению, в том числе по использованию людских мобилизационных ресурсов, системы управления. В отдельных странах Содружества использование мобилизационных ресурсов при возникновении террористических проявлений не предусматривается.

Важнейшей функцией главы государства/правительства в рамках ликвидации последствий террористических проявлений является работа с населением, которая строится на работе со средствами массовой информации, силами гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций и должна быть нацелена на снижение кумулятивного политического воздействия на население от террористического акта. Организация мероприятий по разъяснению причин случившегося, объяснение населению порядка применения специальных мер также может являться одной из задач главы государства/правительства при возникновении крупного террористического акта.

Глава государства/правительства, исходя из своих функциональных задач как гарант конституции, через существующие государственные институты организует обеспечение людскими, материально-техническими, информационными и иными ресурсами деятельности органов исполнительной власти административно-территориальных образований государства и муниципальных образований для противодействия терроризму. При этом законодатель не стал определять порядок, по которому государство — участник СНГ может строить систему обеспечения. Данный порядок прописывается в национальном законодательстве в зависимости от территориального деления, состояния экономики, вооруженных сил и правоохранительных органов. В то же время, в рамках своих полномочий, глава государства/правительства совместно с органами законодательной и исполнительной власти определяет порядок бюджетного финансирования административно-территориальных образований на обеспечение антитеррористической безопасности. Как правило, административно-территориальные образования в рамках государственного-территориального управления определяют порядок финансирования муниципальных образований на нужды обеспечения антитеррористической безопасности. При этом выделение бюджетных средств на антитеррористические мероприятия на различных уровнях осуществляется как в рамках отдельных статей бюджета, таких как «обеспечение безопасности», «обеспечение правопорядка», так и в рамках целевых программ, которые напрямую не связаны с противодействием терроризму или обеспечением безопасности. Например, такими программами могут являться программы по энергообеспечению или строительству транспортных коммуникаций в регионе, включая аэропорты, обеспечению технической безопасности гидросооружений, созданию систем водоочистки и обеспечению ядерной, химической, биологической безопасности отдельных объектов и т.д.

Важнейшим элементом в обеспечении ресурсами территориальных и муниципальных образований является получение внебюджетных средств. В данном контексте важна роль главы государства/правительства, который через имеющиеся институты, в том числе институты гражданского общества, различные фонды, благотворительные, неправительственные организации может привлекать значительные средства и ресурсы для выполнения антитеррористических мероприятий.

Законодатель в рамках модельного правового акта прописал норму о том, что органы государственной власти, органы государственной власти административно-территориальных образований государства и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. При этом учитывалось, что в большинстве государств — участников СНГ в системе мер по противодействию терроризму предусмотрено задействование всех органов исполнительной и законодательной власти, в том числе находящихся в административно-территориальных и муниципальных образованиях. Законодатель исходит из того, что система централизованного управления в сфере противодействия терроризму предусматривает разделение функциональных задач как органов центрального государственного управления, так и органов исполнительной и законодательной власти административно-территориальных образований и органов местного самоуправления. При этом полномочия органов власти, их компетенция, порядок взаимодействия и координации по противодействию терроризму должны быть закреплены соответствующими нормативными правовыми актами.

Законодатель, опираясь на национальное законодательство стран Содружества, определяет, что органы исполнительной власти, исходя из своей компетенции, могут осуществлять антитеррористические мероприятия самостоятельно. Это в большей степени относится к органам, ведущим оперативно-разыскную и разведывательную деятельность, где вопросы конспирации предполагают более обособленную работу. Вместе с тем, через соответствующие механизмы осуществляется взаимодействие между субъектами, ведущими оперативно-разыскную и разведывательную деятельность. Одной из таких форм является организация и проведение контртеррористических операций, а также совместных антитеррористических учений.

Органы власти проводят согласованные мероприятия по противодействию терроризму в рамках существующих совместных приказов, инструкций, программ, планов, в том числе закрепленных соответствующими нормативными правовыми актами, утвержденных высшими органами государственного управления, а также определяемых национальным законодательством.

Взаимодействие органов исполнительной власти с соответствующими органами иностранных государств строится на основе международных правовых актов, в рамках Глобальной контртеррористической стратегии ООН, других международных правовых актов, двусторонних соглашений. При этом весь комплекс совместных международных антитеррористических мероприятий должен проводиться без ущерба суверенитету государств, их национальной безопасности.

В части 4 статьи 4 Модельного закона законодатель прописал, что в целях обеспечения координации деятельности государственных органов, осуществляющих противодействие терроризму, в соответствии с решениями государственных органов власти могут создаваться антитеррористические комиссии на общегосударственном, межведомственном и административно-территориальном (областном, местном) уровнях в составе представителей общегосударственных, областных и местных органов власти и иных организаций и должностных лиц. Для реализации решений указанных комиссий могут издаваться акты (совместные акты) указанных органов, представители которых входят в состав соответствующих комиссий.

Прописывая данное положение в статье 4 Модельного закона, законодатель исходил из имеющейся практики антитеррористической деятельности государств — участников СНГ до 2006 года. При этом следует отметить, что данное положение предполагает создание надведомственных структур, которые могут создаваться в виде комиссий, комитетов, советов и даже совещаний, функции которых должны быть закреплены законодательно. При этом законодательно также должны быть закреплены функциональные задачи рабочих органов аппаратов указанных структур и их полномочия, в том числе по изданию соответствующих актов. Так, в частности, до 2006 года решения Федеральной антитеррористической комиссии Российской Федерации утверждались Председателем Правительства Российской Федерации.

Важная роль при формировании указанных структур отводится их руководителям, которые должны обладать соответствующими полномочиями, в том числе по изданию нормативных документов, обязательных для всех участников антитеррористической деятельности. В ряде стран Содружества данные структуры возглавляют главы государств/правительств.

В части 5 статьи 4 Модельного закона закреплены задачи общегосударственной антитеррористической комиссии. Данное положение законодатель привел в качестве типового образца функциональных задач надведомственной структуры в сфере противодействия терроризму. При этом данные задачи могут меняться в зависимости от складывающейся политической обстановки, функциональных задач других надведомственных структур.