Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29.01.2026 № АПЛ25-390

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 06.11.2025 № АКПИ25-796, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзацев седьмого, восьмого пункта 7.2 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Зинченко И.Н.,

при секретаре И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М. о признании частично недействующими абзацев седьмого, восьмого пункта 7.2 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45,

по апелляционной жалобе М. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2025 г. по делу № АКПИ25-796, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения М., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ № 45 от 30 января 2013 г., которым утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее — Инструкция).

Нормативный правовой акт опубликован в журнале «Законность», № 4, 2013 г.

Пунктом 7.2 Инструкции предусмотрено, что при решении вопроса о необходимости организации приема руководителями Генеральной прокуратуры Российской Федерации работник отдела по приему граждан управления по рассмотрению обращений и документационному обеспечению (далее — Приемная) при наличии оснований запрашивает в структурных подразделениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации надзорные (наблюдательные) производства, которые незамедлительно представляются в Приемную Генеральной прокуратуры Российской Федерации (абзац седьмой).

По результатам изучения надзорных (наблюдательных) производств прокурор Приемной составляет заключение о наличии оснований для организации личного приема, которое утверждается в установленном порядке начальником управления по рассмотрению обращений и приему граждан и передается для доклада соответственно заместителям Генерального прокурора Российской Федерации по направлениям деятельности либо Генеральному прокурору Российской Федерации (лицу, его замещающему) (абзац восьмой).

М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев седьмого, восьмого пункта 7.2 Инструкции в той мере, в какой они в части слов «необходимости», «при наличии оснований» (абзац седьмой), «наличии оснований для» (абзац восьмой) допускают отказ в организации личного приема граждан Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями при соблюдении гражданами условий, установленных абзацами вторым и третьим пункта 7.2 Инструкции.

В обоснование заявленного требования административный истец ссылался на то, что оспариваемые положения Инструкции, ставящие организацию личного приема граждан Генеральным прокурором Российской Федерации (его заместителями) в зависимость от решения работников Приемной о наличии оснований и необходимости организации приема, не определяя при этом условия и критерии, по которым принимается такое решение, не соответствуют статьям 2, 15, 18, 19, 33, 45, 46, 48 Конституции Российской Федерации, статьям 3, 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), статьям 1, 13 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Закон о порядке рассмотрения обращений граждан), нарушают его права и законные интересы как адвоката при осуществлении им адвокатской деятельности, поскольку произвольно ограничивают права граждан на личный прием руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации, тем самым препятствуя реализации обязанностей адвоката по оказанию квалифицированной юридической помощи доверителю, защите его прав, свобод и законных интересов.

Административный ответчик Генеральная прокуратура Российской Федерации возражала против удовлетворения административного иска, указав, что Инструкция издана Генеральным прокурором Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий в целях реализации требований федерального законодательства, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2025 г. в удовлетворении административного искового заявления М. отказано.

Не согласившись с таким решением, М. в апелляционной жалобе просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам административного дела, судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для данного дела, не дана оценка его доводам, нарушены и неправильно применены и истолкованы нормы материального права, нарушены нормы процессуального права.

По мнению административного истца в апелляционной жалобе, вывод суда о том, что Закон о порядке рассмотрения обращений граждан не регулирует порядок личного приема граждан руководителями государственных органов, включая руководство Генеральной прокуратуры Российской Федерации, противоречит статье 13 названного закона, которой урегулирован такой порядок и гражданину предоставлено право на личный прием руководителем государственного органа, возможность отказа гражданину в личном приеме руководителем государственного органа данной нормой не предусмотрена. Считает, что Генеральный прокурор Российской Федерации не вправе в нарушение требований Конституции Российской Федерации и Закона о порядке рассмотрения обращений граждан устанавливать порядок приема граждан, исключающий предоставление гражданину возможности личного приема руководителем государственного органа.

Генеральная прокуратура Российской Федерации в возражениях на апелляционную жалобу с ее доводами не согласилась, считает, что решение суда является законным, обоснованным, а содержащиеся в нем выводы суда первой инстанции основаны на правильно примененных нормах материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При разрешении данного административного дела суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что такое основание для признания недействующими абзацев седьмого, восьмого пункта 7.2 Инструкции в оспариваемой части отсутствует.

В соответствии со статьей 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (пункт 1).

Реализуя возложенные названной нормой закона полномочия, в целях установления в органах прокуратуры Российской Федерации единого порядка рассмотрения обращений и организации приема граждан, Генеральный прокурор Российской Федерации утвердил Инструкцию.

С учетом изложенного правильным является вывод суда первой инстанции о том, что Инструкция утверждена надлежащим должностным лицом в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий с соблюдением установленных действующим законодательством процедур.

Принимая во внимание, что полномочия Генерального прокурора Российской Федерации по изданию Инструкции, а также соблюдение порядка ее принятия ранее уже являлись предметом проверки Верховного Суда Российской Федерации, суд первой инстанции правильно сослался в обжалуемом решении на вступившие в законную силу и подтверждающие правомерность данных обстоятельств решения Верховного Суда Российской Федерации от 20 августа 2013 г. № АКПИ13-705, от 21 сентября 2015 г. № АКПИ15-766 (АПЛ15-532), от 21 января 2016 г. № АКПИ15-1353, от 13 апреля 2017 г. № АКПИ17-87 (АПЛ17-310), от 10 февраля 2020 г. № АКПИ19-961 (АПЛ20-92), которые размещены на общедоступном официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации, в информационно-правовых системах «Гарант», «КонсультантПлюс» для всеобщего сведения.

Проведя анализ оспариваемых предписаний нормативного правового акта на соответствие требованиям действующего законодательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что они не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и прав и законных интересов административного истца не нарушают, так как не изменяют порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, закрепленный федеральным законодательством, не устанавливают отличное от действующего законодательства правовое регулирование и не препятствуют гражданам в осуществлении их права на личный прием.

Суд обоснованно признал ошибочными, как основанные на неверном толковании норм материального права, доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Инструкции порядку, установленному Законом о порядке рассмотрения обращений граждан, и об ограничении ими прав граждан на личный прием руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Закон о порядке рассмотрения обращений граждан, образующий законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, определяет права и обязанности участников соответствующих отношений, как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан (статья 1).

Указанным законом закреплено, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению (часть 1 статьи 9). Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение (пункт 1 части 1 статьи 10). Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан (часть 1 статьи 13).

Установленный данным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (часть 2 статьи 1 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан).

Согласно части 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации определяются федеральным законом.

Таким законом, определяющим правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации является Закон о прокуратуре. Названным законом предусмотрено, что прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (пункт 1 статьи 4).

Статьей 10 этого закона установлено, что в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (часть 1). Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (часть 2).

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

Из содержания Инструкции следует, что она разработана в соответствии со статьей 10 Закона о прокуратуре, Законом о порядке рассмотрения обращений граждан и устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации.

Следовательно, оспариваемая в части Инструкция принята в развитие приведенных норм действующего законодательства и регулирует правоотношения, связанные с рассмотрением обращений и приемом граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, относящиеся к вопросам организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, регулирование которых в силу статьи 17 Закона о прокуратуре, как было указано выше, отнесено к полномочиям Генерального прокурора Российской Федерации.

Таким образом, правомерным является вывод суда о том, что Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с имеющейся компетенцией вправе был определить в Инструкции порядок организации личного приема граждан в органах прокуратуры.

Какого-либо федерального закона или другого нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, по-иному регулирующих порядок организации личного приема граждан руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации, с которыми могли бы вступить в противоречие оспариваемые положения, не имеется.

Разрешая данное дело, суд первой инстанции верно исходил из того, что положения абзацев седьмого и восьмого пункта 7.2 Инструкции определяют основания, по которым с учетом заключения работников Приемной разрешается вопрос о необходимости организации приема Генеральным прокурором Российской Федерации (лицом, его замещающим), заместителями Генерального прокурора Российской Федерации, и не содержат каких-либо ограничений, препятствующих реализации прав граждан на личный прием руководителями Генеральной прокуратуры Российской Федерации при наличии на то оснований.

Установленное Инструкцией в оспариваемой части правовое регулирование не входит в противоречие со статьей 13 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан, предусматривающей право гражданина на личный прием руководителями государственных органов, поскольку ее положения, как и другие положения этого закона, не предусматривают обязанности руководителей государственных органов, в том числе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, по обеспечению безусловной организации гражданину личного приема лишь по факту волеизъявления самого гражданина, без соблюдения установленных действующим законодательством требований.

В связи с этим утверждения в апелляционной жалобе о том, что положения абзацев седьмого и восьмого пункта 7.2 Инструкции нарушают право гражданина на личный прием, закрепленное статьей 13 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан и статьей 33 Конституции Российской Федерации, являются несостоятельными. Оспариваемые предписания Инструкции не содержат норм, препятствующих гражданам в реализации их прав на личный прием в соответствии с требованиями действующего законодательства, и допускающих возможность произвольного отказа гражданину в таком приеме руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Установленное в них правовое регулирование согласуется с приведенными выше нормами федеральных законов, не изменяет установленный в них порядок рассмотрения граждан Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах.

Установив, что Инструкция в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Доводы в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции при разрешении данного дела не осуществил надлежащей проверки оспариваемых положений на соответствие указанному в административном иске законодательству Российской Федерации, неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для данного дела, неверно применил и истолковал нормы материального права, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, ошибочны и противоречат содержанию обжалуемого решения.

В соответствии со статьей 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяющей обязанности суда при разрешении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме (часть 7).

При рассмотрении административного дела судом выполнены требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В обжалуемом решении правильно приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению, выводы суда, изложенные в нем, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. Доводы административного истца, имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении, которое соответствует требованиям статей 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Указания в апелляционной жалобе на незаконность и необоснованность изложенных в решении выводов суда направлены на их переоценку, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права и не свидетельствуют о незаконности обжалуемого решения суда.

Обжалованное решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу М. — без удовлетворения.

---