Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 04.06.2020 № АПЛ20-92

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 10.02.2020 № АКПИ19-961, которым было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании частично недействующим пункта 6.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Ш.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. о признании частично недействующим пункта 6.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45,

по апелляционной жалобе К. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2020 г. по делу № АКПИ19-961, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения К., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее также — Инструкция).

Нормативный правовой акт опубликован в журнале «Законность», № 4, 2013 г.

Пунктом 6.5 Инструкции предусмотрено, что при отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован. В нем дается оценка всем доводам обращения, а отказ в его удовлетворении должен быть обоснован. Кроме того, в ответе заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Главной военной прокуратуре решение об отказе в удовлетворении первичных обращений принимает и дает ответ заявителям начальник отдела, а повторных обращений — начальник управления, главного управления, заместитель Главного военного прокурора, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан принимает начальник управления (отдела), старший помощник прокурора, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований — заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. Они же подписывают ответы заявителям.

В нижестоящих прокуратурах решение об отказе в удовлетворении обращений принимает и дает ответы заявителям заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. После принятия решения руководителем данной прокуратуры повторные обращения подлежат направлению для рассмотрения в вышестоящую прокуратуру.

Ответы на обращения и жалобы на решения, принятые начальниками главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Главной военной прокуратуры, направляются за подписью заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, в Главной военной прокуратуре — за подписью заместителя Генерального прокурора Российской Федерации — Главного военного прокурора или по его поручению — заместителя Главного военного прокурора. В прокуратурах субъектов Российской Федерации аналогичные ответы направляются за подписью заместителей прокуроров, если не установлено иное.

К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 6.5 Инструкции в части предоставления права заместителю прокурора субъекта Российской Федерации рассматривать повторные обращения. В обоснование заявленного требования указал, что оспариваемая им норма не соответствует статье 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ), так как предусматривает иное правовое регулирование порядка рассмотрения обращений, по сравнению с тем, как оно определено в названной статье закона, ограничивает возможность обращения в Генеральную прокуратуру Российской Федерации после отказа в удовлетворении повторного обращения заместителем прокурора субъекта Российской Федерации и нарушает его право, гарантированное статьей 33 Конституции Российской Федерации. Считает, что статья 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1) не предоставляет право Генеральной прокуратуре Российской Федерации вводить подзаконным актом иное регулирование.

Нарушение своего права усматривает в том, что после получения четырех ответов на его обращения (жалобы) в прокуратуру Ярославской области, на нарушение Правительством Ярославской области порядка рассмотрения его обращения, поступившего из Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, он направил жалобу в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, но получил уведомление о направлении его жалобы в прокуратуру Ярославской области со ссылкой на пункты 3.2, 3.4 и 3.16 оспариваемой Инструкции.

В суде первой инстанции представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации возражала против удовлетворения административного искового заявления, полагая, что оспариваемый пункт 6.5 Инструкции соответствует действующему законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления К. отказано.

Не соглашаясь с указанным решением суда, в апелляционной жалобе административный истец просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Считает несостоятельной ссылку суда первой инстанции на статью 54 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1, так как на основании части 6 статьи 8 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ и части 5 статьи 10 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1, по его мнению, при обжаловании гражданином отказа нижестоящей прокуратуры в принятии мер прокурорского реагирования вышестоящая прокуратура не вправе направлять жалобу в эту нижестоящую прокуратуру. После получения ответа прокурора, гражданин вправе обжаловать его ответ в вышестоящую прокуратуру.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Генеральная прокуратура Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая, что предусмотренных законом оснований для отмены решения суда первой инстанции по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований к отмене решения суда.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая К. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что по настоящему административному делу такое основание отсутствует.

Законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления образует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений, как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан (статья 1) и устанавливает, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным федеральным законом и иными федеральными законами (статья 3).

Согласно части 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации определяются федеральным законом.

Таким законом, определяющим правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации, является Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1, в силу пункта 1 статьи 17 которого Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Генеральный прокурор Российской Федерации утвердил Инструкцию, устанавливающую единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации (пункт 1.1).

В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (пункт 1 статьи 4). Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией (пункты 1, 4, 5 части 1 статьи 10).

В силу статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (пункт 1). Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (пункт 2). Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (пункт 3).

Оспариваемой в части Инструкцией установлено, что первичным обращением является обращение по вопросу, ранее не рассматривавшемуся в данном органе прокуратуры, либо поступившее от лиц, ранее не обращавшихся в прокуратуру по уже рассматривавшемуся вопросу; повторным обращением считается обращение, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, в котором обжалуется решение, принятое по предыдущему обращению, поступившему в данную прокуратуру, или указывается на недостатки, допущенные при рассмотрении и разрешении предыдущего обращения, либо сообщается о несвоевременном рассмотрении предыдущего обращения, если со времени его поступления истек установленный законодательством срок рассмотрения (пункт 1.9). Обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки доводов с установлением контроля либо без контроля, с одновременным уведомлением об этом заявителя. Обращения, рассмотрение которых относится к компетенции нескольких подразделений, направляются в нижестоящую прокуратуру подразделением, указанным среди исполнителей первым (ответственный исполнитель), с поручением о проверке доводов в полном объеме, если обращение может быть разрешено нижестоящей прокуратурой. В случае если часть доводов не может быть проверена в нижестоящей прокуратуре, копия обращения для рассмотрения в этой части направляется в соответствующее подразделение аппарата (пункт 3.2). Обращения считаются разрешенными только в том случае, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты в соответствии с действующим законодательством необходимые меры и даны исчерпывающие ответы заявителям (пункт 6.1).

Из содержания оспариваемого административным истцом пункта 6.5 Инструкции следует, что в нем регламентирован порядок рассмотрения обращений в органах прокуратуры Российской Федерации, в соответствии с которым при отказе в удовлетворении обращения дается оценка всем изложенным доводам, ответ заявителю должен быть мотивирован, порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если такое предусмотрено законом, разъяснены. Решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан в прокуратурах субъектов Российской Федерации принимает начальник управления (отдела), старший помощник прокурора, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований — заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Инструкция издана Генеральным прокурором Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ и Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1, в целях установления в системе прокуратуры Российской Федерации единого порядка рассмотрения обращений. Оспариваемые административным истцом положения 6.5 Инструкции согласуются с приведенными выше нормами федеральных законов, способствуют своевременному разрешению поставленных заявителями вопросов и в необходимых случаях эффективному принятию мер по устранению выявленных нарушений исходя из компетенции соответствующих прокуроров, поименованных в статье 54 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1, и не создают отличное от установленного Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ правовое регулирование, как ошибочно указывает административный истец в апелляционной жалобе.

Определяя единый порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, в том числе в случаях, если по ним не принимали решения руководители нижестоящих прокуратур, оспариваемые положения Инструкции описывают последовательность принятия решения соответствующими прокурорами при отказе в удовлетворении первичного обращения и связанного с ним повторного обращения заявителя, и не содержат каких-либо ограничений, препятствующих обращению граждан в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Утверждения административного истца в апелляционной жалобе о несоответствии оспариваемого в части пункта 6.5 Инструкции части 6 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, содержащей запрет на отправление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, и части 5 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1, запрещающей пересылку жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются, основаны на неправильном толковании административным истцом этого пункта Инструкции и не опровергают выводов суда о его законности.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе, введенное оспариваемым нормативным правовым актом регулирование не нарушает прав и законных интересов административного истца, так как не предоставляет должностным лицам органов прокуратуры полномочий, ограничивающих или лишающих граждан прав на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение их обращений в органах прокуратуры, в том числе на получение ответа на обращение именно от того должностного лица или органа прокуратуры, к компетенции которого отнесено решение поставленных в обращении вопросов. Инструкция, включая ее пункт 6.5, не содержит норм, препятствующих направлению жалоб граждан в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, не изменяет порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, предусмотренный федеральным законодательством, и не устанавливает отличное от федерального закона правовое регулирование.

Ссылки административного истца в апелляционной жалобе на принятые органами прокуратуры по его обращениям решения и их действия, не могут служить поводом для признания оспариваемых нормативных положений недействующими и отмены решения суда первой инстанции.

Установив, что Инструкция в оспариваемой части соответствует федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении соответствующего административного искового заявления.

Довод административного истца в апелляционной жалобе о получении им копии письменных возражений административного ответчика на поданный им административный иск после его рассмотрения судом, не влияет на законность вынесенного судебного решения, так как правовые позиции, изложенные в отзыве, не содержат каких-либо доводов, по которым отсутствовало мнение административного истца. В апелляционной жалобе не указано, каким образом несвоевременное получение возражений повлияло на выводы суда, изложенные в решении.

Судом принято решение в соответствии с нормами материального права, регулирующими рассматриваемые правоотношения, при правильном их применении и толковании. Выводы суда о законности оспариваемых нормативных положений подробно мотивированы. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К. — без удовлетворения.

---