Решение Верховного Суда РФ от 10.02.2020 № АКПИ19-961

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании частично недействующим пункта 6.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре Т.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. о признании частично недействующим пункта 6.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45,

30 января 2013 г. Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ № 45 (далее — Приказ), которым утверждена и введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее — Инструкция). Нормативный правовой акт опубликован в журнале «Законность», 2013 г., № 4.

Согласно пункту 6.5 Инструкции при отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован. В нем дается оценка всем доводам обращения, а отказ в его удовлетворении должен быть обоснован. Кроме того, в ответе заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Главной военной прокуратуре решение об отказе в удовлетворении первичных обращений принимает и дает ответ заявителям начальник отдела, а повторных обращений — начальник управления, главного управления, заместитель Главного военного прокурора, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан принимает начальник управления (отдела), старший помощник прокурора, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований — заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. Они же подписывают ответы заявителям.

В нижестоящих прокуратурах решение об отказе в удовлетворении обращений принимает и дает ответы заявителям заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. После принятия решения руководителем данной прокуратуры повторные обращения подлежат направлению для рассмотрения в вышестоящую прокуратуру.

Ответы на обращения и жалобы на решения, принятые начальниками главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Главной военной прокуратуры, направляются за подписью заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, в Главной военной прокуратуре — за подписью заместителя Генерального прокурора Российской Федерации — Главного военного прокурора или по его поручению — заместителя Главного военного прокурора. В прокуратурах субъектов Российской Федерации аналогичные ответы направляются за подписью заместителей прокуроров, если не установлено иное.

К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 6.5 Инструкции в части предоставления права заместителю прокурора субъекта Российской Федерации рассматривать повторные обращения. По мнению административного истца, оспариваемая норма предусматривает иное правовое регулирование порядка рассмотрения обращений по сравнению с тем, как он определен в статье 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и ограничивает возможность обращения в Генеральную прокуратуру Российской Федерации после отказа в удовлетворении повторного обращения заместителем прокурора субъекта Российской Федерации. Кроме того, статья 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» не предоставляет право Генеральной прокуратуре Российской Федерации вводить подзаконным актом иное регулирование. В обоснование своего требования административный истец указывает, что он неоднократно обращался с жалобами в прокуратуру Ярославской области на нарушение Правительством Ярославской области порядка рассмотрения его обращения, поступившего из Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, а также в связи с получаемыми ответами названной прокуратуры. После получения четырех ответов он направил жалобу в Генеральную прокуратуру, но получил уведомление о направлении его жалобы в прокуратуру Ярославской области со ссылкой на пункты 3.2, 3.4 и 3.16 Инструкции.

К. считает, что оспариваемая норма нарушает его право, установленное действующим законодательством и гарантированное статьей 33 Конституции Российской Федерации.

Генеральная прокуратура Российской Федерации в письменных возражениях указала, что оспариваемый пункт Инструкции соответствует действующему законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

В судебное заседание, о котором извещен надлежащим образом, административный истец К. не явился.

Представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации М. возражала против удовлетворения административного иска.

Обсудив доводы административного истца К., выслушав возражения представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации М., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Реализуя полномочия в установленной сфере деятельности, Генеральный прокурор Российской Федерации утвердил Инструкцию. Порядок принятия нормативного правового акта и полномочия данного федерального органа по его изданию являлись предметом проверки Верховного Суда Российской Федерации, о чем имеются вступившие в законную силу решения от 21 сентября 2015 г. № АКПИ15-766, от 21 января 2016 г. № АКПИ15-1353, от 13 апреля 2017 г. № АКПИ17-87.

Вопреки доводам административного истца Инструкция в оспариваемой части не содержит предписаний, противоречащих действующему законодательству.

В силу статьи 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, регулируются Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Частью 1 статьи 3 приведенного федерального закона установлено, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным федеральным законом и иными федеральными законами.

Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации закреплены в статье 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (пункт 1).

Инструкция, согласно ее пункту 1.1, устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации.

Частью 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлено, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией (пункты 1, 4, 5).

Обязанность органов прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешать заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов, предусмотрена Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (статья 10).

В соответствии с пунктом 1.9 Инструкции первичным обращением является обращение по вопросу, ранее не рассматривавшемуся в данном органе прокуратуры, либо поступившее от лиц, ранее не обращавшихся в прокуратуру по уже рассматривавшемуся вопросу; повторным обращением считается обращение, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, в котором обжалуется решение, принятое по предыдущему обращению, поступившему в данную прокуратуру, или указывается на недостатки, допущенные при рассмотрении и разрешении предыдущего обращения, либо сообщается о несвоевременном рассмотрении предыдущего обращения, если со времени его поступления истек установленный законодательством срок рассмотрения.

Пункт 3.1 Инструкции закрепляет требование об обязательном рассмотрении обращений, поступивших в органы прокуратуры Российской Федерации, и определяет перечень решений, которые могут быть приняты по результатам их предварительного рассмотрения. Порядок направления обращений руководителям нижестоящих прокуратур для проверки доводов в том случае, если они ранее не принимали решений по этим обращениям, установлен в пункте 3.2 Инструкции. Пункт 4.14 определяет, какие решения могут быть приняты по итогам рассмотрения обращения. Обращения считаются разрешенными только в том случае, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты в соответствии с действующим законодательством необходимые меры и даны исчерпывающие ответы заявителям (пункт 6.1).

По пункту 6.5 Инструкции при отказе в удовлетворении обращения дается оценка всем изложенным в нем доводам, заявителю направляется мотивированный ответ, одновременно разъясняются порядок обжалования принятого решения и право обращения в суд, если такое предусмотрено законом (абзац первый).

В прокуратурах субъектов Российской Федерации решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан принимает начальник управления (отдела), старший помощник прокурора, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований — заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. Они же подписывают ответы заявителям.

Согласно части 3 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Закрепленный в оспариваемом пункте Инструкции порядок рассмотрения обращений в системной связи с другими положениями этой инструкции соответствует названным выше требованиям федерального закона и способствует своевременному разрешению поставленных заявителями вопросов и в необходимых случаях эффективному принятию мер по устранению выявленных нарушений исходя из компетенции соответствующих прокуроров, поименованных в статье 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Инструкция, включая оспариваемый пункт, не содержит норм, препятствующих направлению жалоб гражданами в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, а лишь устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений, в том числе в случаях, если по ним не принимали решения руководители нижестоящих прокуратур.

Как следует из содержания абзаца третьего оспариваемого пункта Инструкции, находящегося в разделе «Направление ответов на обращения и запросы», его правила описывают последовательность принятия решения соответствующими прокурорами при отказе в удовлетворении первичного обращения и связанного с ним повторного обращения заявителя.

Вопреки доводам административного истца этот пункт не устанавливает предписаний о рассмотрении заместителем прокурора субъекта Российской Федерации одних и тех же повторных обращений.

Определяя право указанного прокурора как уполномоченного лица, подписывающего ответы на обращения, пункт 6.5 Инструкции не только не вводит каких-либо ограничений на обращение заявителя в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, но и в абзаце втором предусматривает уполномоченных лиц Генеральной прокуратуры Российской Федерации для принятия решений и ответов по первичным и повторным обращениям.

Оспариваемый в части пункт Инструкции не изменяет порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, предусмотренный федеральным законом, и не устанавливает отличное от федерального закона правовое регулирование.

При изложенных обстоятельствах оспариваемое нормативное положение следует признать соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушающим прав административного истца в упоминаемых им аспектах, а указанные в административном исковом заявлении ответы прокуратуры субъекта Российской Федерации, с которыми административный истец выражает несогласие, могут быть обжалованы в суд в общем порядке.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления К. о признании частично недействующим пункта 6.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---