Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.03.2021 № АПЛ21-27

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 24.11.2020 № АКПИ20-650, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими абзацев 8, 14 и 18 письма ФАС России от 19.06.2017 № ИА/41019/17>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Рыженкова А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Оборонэнерго» о признании недействующими абзацев восьмого, четырнадцатого и восемнадцатого письма Федеральной антимонопольной службы от 19 июня 2017 г. № ИА/41019/17 «О формировании расходов на второй и последующие долгосрочные периоды регулирования»

по апелляционной жалобе акционерного общества «Оборонэнерго» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2020 г. по делу № АКПИ20-650, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя акционерного общества «Оборонэнерго» М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Федеральной антимонопольной службы П., Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

19 июня 2017 г. Федеральная антимонопольная служба (далее — ФАС России) в связи с обращениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в целях формирования единого системного подхода в вопросах установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии, исключения возможности необоснованного роста тарифов, обеспечения реального роста эффективности работы электросетевых организаций и повышения производительности труда персонала таких организаций, письмом от 19 июня 2017 г. № ИА/41019/17 (далее — Письмо) разъяснила отдельные вопросы применения Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 (далее — Основы ценообразования).

Во втором абзаце Письма приведено положение Основ ценообразования, согласно которому расчет необходимой валовой выручки на услуги по передаче электроэнергии осуществляется на долгосрочный период регулирования (далее — ДПР) на основе долгосрочных параметров регулирования, к которым относятся в том числе базовый уровень операционных, подконтрольных расходов (далее — ОПР) в зависимости от метода регулирования.

Основы ценообразования определяют в том числе общие положения и требования, которые должны быть исполнены органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (далее — органы регулирования) при установлении тарифов вне зависимости от метода регулирования (абзац третий Письма).

Особенности установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии в отношении каждого метода регулирования установлены соответствующими методическими указаниями (абзац четвертый Письма), которые перечислены в последующих абзацах:

Методические указания по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам (далее — ФСТ России) от 17 февраля 2012 г. № 98-э (далее — Методика № 98-э) (абзац пятый);

Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденные приказом ФСТ России от 30 марта 2012 г. № 228-э (далее — Методика № 228-э) (абзац шестой);

Методические указания по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утвержденные приказом ФСТ России от 18 марта 2015 г. № 421-э (далее — Методика № 421-э) (абзац седьмой).

Абзац восьмой Письма содержит вывод ФАС России о том, что все без исключения методы установления тарифов на ДПР не предусматривают для электросетевых организаций возможности превышения фактических ОПР над величиной ОПР, установленной на соответствующий год ДПР в соответствии с законодательством. При этом законодательством, действующим в области ценообразования, регламентированы действия органов регулирования, направленные на сохранение экономии указанных расходов, которая непосредственно обусловлена реальным и объективным повышением эффективности работы организаций, которое нашло свое выражение в превышении темпов повышения эффективности (снижения) расходов по отношению к показателям, предусмотренным при установлении тарифов.

Абзацы девятый - одиннадцатый Письма рекомендуют учитывать предписания пункта 8 Методики № 421-э, в соответствии с которым фактическое значение ОПР определяется исходя из величины ОПР, принятой органом регулирования в соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования, пункта 11 Методики № 98-э и пункта 14 Методики № 228-э, содержащие аналогичные положения, согласно которым уровень ОПР на первый (базовый) год долгосрочного периода регулирования (базовый уровень ОПР) устанавливается регулирующими органами методом экономически обоснованных расходов и при установлении базового уровня ОПР учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.

В соответствии с вышеизложенным ФАС России в Письме разъясняет органам регулирования порядок определения ОПР на второй и последующие ДПР (абзац двенадцатый).

Вне зависимости от методов регулирования, который применялся в предшествующем ДПР и который будет применен на следующий ДПР, органы регулирования при установлении базового уровня ОПР на первый год нового ДПР обязаны провести анализ обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в текущем ДПР, и принять меры, предусмотренные пунктом 7 Основ ценообразования, а также при наличии результатов контрольных мероприятий, соответствующим образом учесть эти результаты (абзац тринадцатый Письма).

Пунктом 7 Основ ценообразования предусмотрено, что к экономически необоснованным расходам организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, относятся в том числе выявленные на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, в предыдущем периоде регулирования, не связанные с осуществлением регулируемой деятельности этих организаций и покрытые за счет поступлений от регулируемой деятельности. В связи с этим и с учетом того, что законодательством, действующим в области ценообразования в электроэнергетике, не предусмотрена возможность превышения фактической величины ОПР над величиной ОПР, определенной органом регулирования в соответствии с законодательством на соответствующий год в текущем ДПР, указанное превышение следует относить к расходам, не связанным с осуществлением регулируемой деятельности. Расходы в размере указанного превышения подлежат исключению из тарифов (абзац четырнадцатый Письма).

Далее ФАС России указала, что действующая система долгосрочного тарифного регулирования на основе долгосрочных параметров направлена на стимулирование эффективности расходов сетевых организаций. Вышеуказанные методические указания предусматривают соответствующие показатели по снижению расходов, которого регулируемая организация обязана достигнуть в каждый год ДПР. В целом анализ деятельности регулируемых организаций (вне зависимости от метода регулирования) показывает, что у организаций существует значительный потенциал оптимизации численности, повышения производительности труда и сокращения непроизводительных затрат рабочего времени. Зачастую повышение ступени оплаты труда работников не подтверждается увеличением эффективности и производительности труда. При ежегодном невыполнении производственных показателей и ухудшении финансового состояния на предприятиях производятся все максимально возможные стимулирующие выплаты. Имеют место случаи, когда выполнение производственных показателей сетевыми организациями достигается путем необоснованного формирования объемов оказанных услуг, которые в последующем разрешаются в судебном порядке, как правило, не в пользу сетевых организаций. Зачастую это не учитывается органами регулирования. При разработке методологии долгосрочного тарифного регулирования государство исходило из необходимости создания таких условий деятельности регулируемых организаций, которые будут объективно способствовать снижению издержек и реальному повышению эффективности деятельности этих регулируемых организаций при обеспечении надлежащего качества и надежности (абзацы пятнадцатый - семнадцатый).

ФАС России в восемнадцатом абзаце Письма пришла к выводу, что необоснованное неисполнение организациями показателей, установленных в соответствии с законодательством, приводящее к превышению фактических ОПР над плановой величиной ОПР, определенной органами регулирования, не может служить основанием для того, чтобы уровень ОПР, определенный на последний год текущего ДПР, не учитывался при определении ОПР на первый год следующего ДПР. Такие действия органов регулирования, очевидно, как следует далее из Письма, приводят к нарушению законных прав и интересов потребителей. В связи с этим вне зависимости от достижения (или недостижения) регулируемой организацией установленных в соответствии с законодательством показателей по повышению эффективности (снижению) расходов органам регулирования следует считать максимально возможной экономически обоснованной величину ОПР на первый год нового ДПР, определенную исходя из величины ОПР, установленной на последний год текущего ДПР, с учетом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (индекс потребительских цен) на соответствующий год.

Акционерное общество «Оборонэнерго» (далее — АО «Оборонэнерго», Общество), являющееся сетевой организацией, оказывающей услуги по передаче электрической энергии в 71 субъекте Российской Федерации, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими положений абзацев восьмого, четырнадцатого и восемнадцатого в части, содержащей разъяснения о невозможности превышения фактических ОПР над величиной ОПР, установленной на соответствующий год ДПР, и о необходимости исключения из тарифов данного превышения. В обоснование своей правовой позиции Общество ссылалось на то, что Письмо в оспариваемой части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений и противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе пункту 2 статьи 23 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Федеральный закон № 35-ФЗ), закрепляющему необходимость соблюдения при государственном регулировании цен (тарифов) принципа учета результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов); пункту 7 Основ ценообразования, наделяющему орган регулирования полномочиями исключать (включать) экономически необоснованные (обоснованные) расходы, полученные в предыдущем периоде регулирования, в течение следующих периодов регулирования; пункту 38 Основ ценообразования и пункту 10 Методики № 98-э, в их взаимосвязи предусматривающих производство регулирующими органами ежегодной корректировки необходимой валовой выручки, при которой учитываются результаты деятельности регулируемой организации и которая может осуществляться по решению регулирующего органа с учетом отклонения фактических значений параметров расчета тарифов по итогам истекшего периода текущего года долгосрочного периода регулирования, за который известны фактические значения параметров расчета тарифов, от планировавшихся значений параметров расчета тарифов, а также изменение плановых показателей на следующие периоды. Из административного искового заявления также следует, что приведенные положения нормативных правовых актов допускают изменение расходов, утвержденных регулирующим органом, по результатам анализа деятельности организации за предыдущие периоды регулирования, а расходы (доход), не учтенные в текущем ДПР, подлежат учету в следующем ДПР. При этом указанные выше нормы не предусматривают исключение из тарифов превышения фактических ОПР, понесенных сетевой организацией, над установленной величиной ОПР, а наоборот, устанавливают порядок и методы корректировки неучтенных расходов (доходов). Исключение в текущем ДПР всех неучтенных расходов (доходов) приведет к невозможности их учета при корректировке необходимой валовой выручки в следующем ДПР, что противоречит пункту 4 Основ ценообразования и принципам, указанным в пункте 2 статьи 23 Федерального закона № 35-ФЗ, и нарушает права административного истца на установление экономически обоснованных тарифов, необходимых ему для осуществления регулируемой деятельности в течение ДПР на определенной территории.

ФАС России, привлеченная судом к участию в деле в качестве административного ответчика, административный иск не признала, указав, что Письмо издано в пределах предоставленных полномочий, не является нормативным правовым актом, а содержащиеся в нем разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства, полностью ему соответствуют и не влекут изменение правового регулирования соответствующих отношений.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), участвующее в административном деле в качестве заинтересованного лица, в отзыве на административный иск указало, что абзацы восьмой и четырнадцатый Письма соответствуют нормативным правовым актам большей юридической силы, а абзац восемнадцатый Письма в оспариваемой части не соответствует абзацу одиннадцатому пункта 7 Основ ценообразования, согласно которому распределение исключаемых экономически необоснованных расходов организаций, не учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов) на предыдущий период регулирования, в котором они понесены, осуществляется при расчете необходимой валовой выручки соответствующего годового периода регулирования с учетом параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит об отмене решения суда первой инстанции и принятии по административному делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на то, что суд первой инстанции неверно применил нормы материального права. На основании пунктов 7 (абзацы восьмой - одиннадцатый), 38 Основ ценообразования, пункта 10 Методики № 98-э, пункта 2 статьи 23 Федерального закона № 35-ФЗ АО «Оборонэнерго» полагает, что в периоде регулирования расходы сетевой организации могут не только уменьшаться, но и увеличиваться по независящим от организации причинам, в связи с этим на основании приведенных правовых норм возможна корректировка указанных расходов не только в сторону уменьшения, но и в сторону увеличения, поэтому неправомерен вывод ФАС России в абзаце восьмом Письма о невозможности в соответствии с законодательством превышения фактических ОПР над величиной ОПР, установленной на соответствующий год ДПР; вывод ФАС России в абзаце четырнадцатом Письма о том, что превышение фактической величины ОПР над плановой величиной ОПР, определенной органами регулирования на соответствующий год в текущем ДПР, следует относить к расходам, не связанным с осуществлением регулируемой деятельности, а расходы в размере указанного превышения подлежат исключению из тарифа, сделан без учета того, что не любое превышение ОПР над установленной регулирующим органом является необоснованным; положение абзаца восемнадцатого Письма, в соответствии с которым вне зависимости от достижения (недостижения) регулируемой организацией установленных в соответствии с законодательством показателей по повышению эффективности (снижению) расходов органам регулирования следует считать максимально возможной экономически обоснованной величину ОПР на первый год нового ДПР, определенную исходя из величины ОПР, установленной на последний год текущего ДПР с учетом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (индекс потребительских цен) на соответствующий год, не учитывает того, что на практике регулирующие органы, применяя в работе указания, данные в абзацах восьмом и четырнадцатом Правил, в целях соответствующей корректировки исключат все расходы, превышающие величину, определенную органом регулирования. Это приведет к установлению некорректной величины расходов последнего года регулирования, в результате чего будут нарушены права Общества на установление экономически обоснованных тарифов, необходимых ему для осуществления регулируемой деятельности в течение ДПР на определенной территории.

ФАС России в письменных возражениях на апелляционную жалобу АО «Оборонэнерго» полагает, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно, а правовые основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу АО «Оборонэнерго» поддержал свою правовую позицию по данному административному делу, изложенную в письме от 23 ноября 2020 г., просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя названного министерства.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представитель Минюста России не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Согласно статье 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также — акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений (пункт 2 части 5).

Приведенные законоположения при рассмотрении настоящего административного дела судом первой инстанции применены правильно.

Согласно пункту 1, подпункту 5.4 пункта 5, подпункту 6.3 пункта 6 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331) ФАС России, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим помимо прочего функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) субъектов естественных монополий, в том числе в электроэнергетике, правомочна обобщать и анализировать практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции службы.

Реализуя предоставленные полномочия, по результатам анализа правоприменительной практики в сфере государственного регулирования тарифов на передачу электрической энергии, предупреждения необоснованного роста тарифов и обеспечения эффективности работы электросетевых организаций в ответ на обращения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов ФАС России в форме Письма разъяснила отнесенные к ее компетенции вопросы применения Основ ценообразования при формировании расходов на второй и последующие долгосрочные периоды регулирования.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции верно исходил из того, что изложенные в оспариваемой части Письма разъяснения не изменяют и не дополняют действующих положений законодательства, а воспроизведенные в нем конкретные нормы права и сопутствующая им интерпретация не выходят за рамки адекватного истолкования, соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений и не устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила.

Федеральный закон № 35-ФЗ регламентирует правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии (статья 1).

Названный закон предусматривает, что государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации. При этом регулируемые цены (тарифы), надбавки могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка определения таких цен (тарифов) и надбавок (пункт 1 статьи 23).

Согласно пункту 2 приведенной статьи при государственном регулировании цен (тарифов) должны соблюдаться следующие основные принципы: определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов); обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии; учет результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов).

Исходя из содержания понятия, раскрытого в пункте 2 Основ ценообразования, ДПР — это период сроком не менее 5 лет (не менее 3 лет при установлении впервые долгосрочных цен (тарифов), их предельных уровней), на который рассчитываются долгосрочные параметры регулирования (параметры расчета долгосрочных цен (тарифов), устанавливаемые на долгосрочный период регулирования). Операционные расходы — это расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, за исключением амортизации основных средств, расходов на обслуживание заемных средств, расходов, связанных с арендой имущества, используемого для осуществления регулируемой деятельности, и расходов по оплате услуг, оказываемых организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, а также налогов и сборов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Подконтрольные расходы — это расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, за исключением расходов на финансирование капитальных вложений, расходов на амортизацию основных средств и нематериальных активов, расходов на возврат и обслуживание заемных средств, в том числе направленных на финансирование капитальных вложений, расходов, связанных с арендой имущества, используемого для осуществления регулируемой деятельности, лизинговых платежей, расходов на оплату услуг (продукции), оказываемых организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, а также налогов и сборов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, расходов на оплату нормативных потерь в сетях. Определяя понятие и признаки экономии подконтрольных (операционных) расходов, приведенная норма указывает на то, что такая экономия должна быть выражена в снижении уровня фактических подконтрольных (операционных) расходов по сравнению с уровнем плановых расходов предыдущего года, за вычетом величины, характеризующей изменение уровня расходов, предусмотренного индексом эффективности подконтрольных (операционных) расходов.

Согласно пунктам 33, 38 Основ ценообразования тарифы на услуги по передаче электрической энергии определяются регулирующими органами в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми ФАС России, на основании долгосрочных параметров регулирования. На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.

Учитывая положения приведенных выше правовых норм, ФАС России изложила в Письме соответствующие разъяснения.

Довод АО «Оборонэнерго», повторенный в апелляционной жалобе, о несоответствии действующему законодательству вывода ФАС России в абзаце восьмом Письма о невозможности при рассматриваемых правоотношениях превышения фактических ОПР над величиной ОПР, установленной на соответствующий год ДПР, судом первой инстанции проверялся и правильно был признан несостоятельным, так как Основы ценообразования и методические указания, устанавливающие особенности по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии в отношении каждого метода регулирования (поименованы в Письме), не содержат норм, предусматривающих, в частности, для электросетевых организаций, осуществляющих регулируемый вид деятельности, возможность неисполнения установленного уровня эффективности расходов и превышения фактических ОПР над величиной ОПР, установленной на соответствующий год ДПР в соответствии с законодательством.

Так, например, в силу пунктов 10, 11 Методики № 98-э в течение ДПР регулирующими органами ежегодно производится корректировка необходимой валовой выручки, устанавливаемой на очередной расчетный период регулирования. Возможности превышения подконтрольных расходов сверх скорректированной величины названная методика не предусматривает. При этом согласно пункту 6 этой же методики к долгосрочным параметрам относится в том числе индекс эффективности подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующими органами.

Таким образом, разъяснения ФАС России в абзаце восьмом Письма полностью соответствуют положениям пункта 2 статьи 23 Федерального закона № 35-ФЗ, пункта 38 Основ ценообразования и пунктов 10, 11 Методики № 98-э, а ссылки Общества на названные нормы в качестве обоснования заявленного требования основаны на неверном их толковании.

В целях соблюдения указанных в пункте 2 статьи 23 Федерального закона № 35-ФЗ принципов государственного регулирования цен (тарифов) в пункте 7 Основ ценообразования, расположенным в разделе III «Принципы и методы расчета цен (тарифов)», закреплено, что при при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность. К экономически необоснованным расходам организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, относятся в том числе выявленные на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, в предыдущем периоде регулирования, не связанные с осуществлением регулируемой деятельности этих организаций и покрытые за счет поступлений от регулируемой деятельности.

С учетом приведенных положений законодательства ФАС России в абзаце тринадцатом Письма обращает внимание регулирующего органа на то, что вне зависимости от метода регулирования, который применялся в предшествующем ДПР и который будет применен на следующий ДПР, органы регулирования при установлении базового уровня ОПР на первый год нового ДПР обязаны провести анализ обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в текущем ДПР, и принять меры, предусмотренные пунктом 7 Основ ценообразования, а также при наличии результатов контрольных мероприятий соответствующим образом учесть эти результаты.

Первое предложение оспоренного абзаца четырнадцатого Письма воспроизводит правило пункта 7 Основ ценообразования (абзацы первый и второй), а второе предложение — содержит вывод абзаца восьмого Письма, который правомерно признан судом соответствующим нормативным правовым актам большей юридической силы по изложенным выше основаниям.

Таким образом, разъяснение ФАС России, данное в абзаце четырнадцатом Письма о том, что превышение фактической величины ОПР над величиной ОПР, определенной органом регулирования в соответствии с законодательством на соответствующий год в текущем ДПР, следует относить к расходам, не связанным с осуществлением регулируемой деятельности, а расходы в размере указанного превышения подлежат исключению из тарифов, соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Довод административного истца о том, что абзац восемнадцатый Письма следует трактовать таким образом, что величина ОПР на первый год нового ДПР определяется исключительно умножением ОПР, установленной на последний год текущего ДПР, и индекса потребительских цен на соответствующий год, судом первой инстанции проверялся и правильно был признан несостоятельным, как не следующий из содержания названного разъяснения ФАС России.

Сформулированные в восемнадцатом абзаце Письма разъяснения соответствуют приведенным выше положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в частности Основам ценообразования (пункты 7, 38) и Методики № 98-э (пункты 10, 11), регулирующим рассматриваемые правоотношения.

Довод апелляционной жалобы о том, что практика применения оспариваемых разъяснений Письма приведет к тому, что в целях соответствующей корректировки регулирующие органы все расходы, превышающие величину, определенную органом регулирования, исключат, что приведет к установлению некорректной величины расходов последнего года регулирования, в результате чего будут нарушены права Общества на установление экономически обоснованных тарифов, необходимых ему для осуществления регулируемой деятельности в течение ДПР на определенной территории, не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого (в части) Письма, так как такое суждение не следует непосредственно из его содержания.

Основы ценообразования и поименованные выше методические указания предусматривают, вопреки утверждениям АО «Оборонэнерго», возможность корректировки понесенных фактических расходов.

Сформулированное в абзаце четырнадцатом Письма разъяснение о порядке формирования тарифа, с которым не согласен административный истец, касается фактически понесенных расходов регулируемой организации, которые были определены органом регулирования как экономически необоснованные. В отношении экономически обоснованных расходов в абзаце тринадцатом Письма даны соответствующие разъяснения, согласно которым органы регулирования при установлении базового уровня ОПР на первый год нового ДПР обязаны провести анализ обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в текущем ДПР, и принять меры, предусмотренные пунктом 7 Основ ценообразования, а также при наличии результатов контрольных мероприятий, соответствующим образом учесть эти результаты.

Статья 23 Федерального закона № 35-ФЗ возлагает на регулирующие органы при установлении цен (тарифов) обязанности по обеспечению требования о соблюдении экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, а также соблюдению основных принципов государственного регулирования цен (тарифов), в частности по определению экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен. Выбор и применение методов государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляются в порядке, установленном Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В целях соблюдения основных принципов государственного регулирования цен (тарифов) и принятия взвешенного решения регулирующий орган при проведении анализа финансово-хозяйственной деятельности не только оценивает экономическую обоснованность фактически понесенных расходов, но также проводит анализ соответствия фактически понесенных расходов плановым параметрам, утвержденным регулирующим органом на соответствующий период регулирования.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции о законности Письма в оспариваемой части, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

В случае несогласия с тарифным решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, к чему по существу сводятся доводы апелляционной жалобы, АО «Оборонэнерго» не лишено возможности его оспорить в судебном порядке.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Оборонэнерго» — без удовлетворения.

---