Письмо ФАС России от 19.06.2017 № ИА/41019/17

«О формировании расходов на второй и последующие долгосрочные периоды регулирования»

В связи с обращениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, в целях формирования единого системного подхода в вопросах установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии, исключения возможности необоснованного роста тарифов, обеспечения реального роста эффективности работы электросетевых организаций и повышения производительности труда персонала таких организаций, ФАС России сообщает следующее.

В соответствии с положениями «Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» (далее Основы ценообразования), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178, расчет необходимой валовой выручки на услуги по передаче электроэнергии осуществляется на долгосрочный период регулирования (далее — ДПР) на основе долгосрочных параметров регулирования, к которым относятся, в том числе, базовый уровень операционных, подконтрольных расходов (далее — ОПР) в зависимости от метода регулирования.

Основы ценообразования определяют, в том числе, общие положения и требования, которые должны быть исполнены органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (далее — органы регулирования) при установлении тарифов вне зависимости от метода регулирования.

Особенности установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии в отношении каждого метода регулирования установлены соответствующими методическими указаниями:

Методические указания по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки (далее — Методика № 98-э), утвержденные приказом ФСТ России от 17.02.2012 № 98-э;

Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала (далее — Методика № 228-э), утвержденные приказом ФСТ России от 30.03.2012 № 228-э;

Методические указания по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов (далее — Методика № 421-э), утвержденные приказом ФСТ России от 18.03.2015 № 421-э.

Все без исключения методы установления тарифов на ДПР не предусматривают для электросетевых организаций возможности превышения фактических ОПР над величиной ОПР, установленной на соответствующий год ДПР в соответствии с законодательством. При этом законодательством, действующим в области ценообразования, регламентированы действия органов регулирования, направленные на сохранение экономии указанных расходов, которая непосредственно обусловлена реальным и объективным повышением эффективности работы организаций, которое нашло свое выражение в превышении темпов повышения эффективности (снижения) расходов по отношению к показателям, предусмотренным при установлении тарифов.

Следует также учитывать, что:

в соответствии с пунктом 8 Методики № 421-э фактическое значение ОПР определяется исходя из величины ОПР, принятой органом регулирования в соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования;

в соответствии с пунктом 11 Методики № 98-э и пунктом 14 Методики № 228-э, содержащими аналогичные положения, уровень ОПР на первый (базовый) год долгосрочного периода регулирования (базовый уровень ОПР) устанавливается регулирующими органами методом экономически обоснованных расходов и при установлении базового уровня ОПР учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.

В соответствии с вышеизложенным ФАС России разъясняет органам регулирования порядок определения ОПР на второй и последующие ДПР:

Вне зависимости от методов регулирования, который применялся в предшествующем ДПР и который будет применен на следующий ДПР, органы регулирования при установлении базового уровня ОПР на первый год нового ДПР обязаны провести анализ обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в текущем ДПР, и принять меры, предусмотренные пунктом 7 Основ ценообразования, а также при наличии результатов контрольных мероприятий, соответствующим образом учесть эти результаты.

Пунктом 7 Основ ценообразования предусмотрено, что к экономически необоснованным расходам организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, относятся в том числе выявленные на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, в предыдущем периоде регулирования, не связанные с осуществлением регулируемой деятельности этих организаций и покрытые за счет поступлений от регулируемой деятельности. В этой связи и с учетом того, что законодательством, действующим в области ценообразования в электроэнергетике, не предусмотрена возможность превышения фактической величины ОПР над величиной ОПР, определенной органом регулирования в соответствии с законодательством на соответствующий год в текущем ДПР, указанное превышение следует относить к расходам, не связанным с осуществлением регулируемой деятельности. Расходы в размере указанного превышения подлежат исключению из тарифов.

Действующая система долгосрочного тарифного регулирования на основе долгосрочных параметров направлена на стимулирование эффективности расходов сетевых организаций. Вышеуказанные методические указания предусматривают соответствующие показатели по снижению расходов, которого регулируемая организация обязана достигнуть в каждый год ДПР.

В целом, анализ деятельности регулируемых организаций (вне зависимости от метода регулирования) показывает, что у организаций существует значительный потенциал оптимизации численности, повышения производительности труда и сокращения непроизводительных затрат рабочего времени. Зачастую повышение ступени оплаты труда работников не подтверждается увеличением эффективности и производительности труда. При ежегодном невыполнении производственных показателей и ухудшении финансового состояния на предприятиях производятся все максимально возможные стимулирующие выплаты. Имеют место случаи, когда выполнение производственных показателей сетевыми организациями достигается путем необоснованного формирования объемов оказанных услуг, которые в последующем разрешаются в судебном порядке, как правило, не в пользу сетевых организаций. Зачастую это не учитывается органами регулирования.

При разработке методологии долгосрочного тарифного регулирования государство исходило из необходимости создания таких условий деятельности регулируемых организаций, которые будут объективно способствовать снижению издержек и реальному повышению эффективности деятельности этих регулируемых организаций при обеспечении надлежащего качества и надежности.

Необоснованное неисполнение организациями показателей, установленных в соответствии с законодательством, приводящее к превышению фактических ОПР над плановой величиной ОПР, определенной органами регулирования, не может служить основанием для того, чтобы уровень ОПР, определенный на последний год текущего ДПР, не учитывался при определении ОПР на первый год следующего ДПР. Такие действия органов регулирования, очевидно, приводят к нарушению законных прав и интересов потребителей. В этой связи, вне зависимости от достижения (или недостижения) регулируемой организацией установленных в соответствии с законодательством показателей по повышению эффективности (снижению) расходов, органам регулирования следует считать максимально возможной экономически обоснованной величину ОПР на первый год нового ДПР, определенную исходя из величины ОПР, установленной на последний год текущего ДПР, с учетом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (индекс потребительских цен) на соответствующий год.

С учетом положений Основ ценообразования, устанавливающих приоритетность способов определения экономически обоснованной величины расходов, в которых одно из первых мест занимает определение экономически обоснованной величины расходов на основании расходов (цен), установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов, органам регулирования следует обратить особое внимание на статьи расходов, которые в соответствии с законодательством формируются исходя из таких договоров. С учетом вышеуказанного анализа обоснованности расходов текущего ДПР и анализа расходов (цен), определенных в договорах, заключенных по результатам торгов в текущем ДПР, экономически обоснованная величина ОПР на первый год нового ДПР может быть снижена по отношению к вышеуказанной максимальной величине.

Органам регулирования необходимо также учитывать, что при надлежащем исполнении сетевыми организациями ремонтных программ в течение текущего ДПР не может произойти существенного увеличения объемов ремонтных работ в первый год нового ДПР. Все подобные случаи, когда ненадлежащее исполнение ремонтных программ с переносом сроков исполнения ремонтов на следующий ДПР повлекло экономию по отношению к величине расходов, предусмотренных на эти цели в тарифах в текущем ДПР, подлежат самому тщательному расследованию с привлечением уполномоченных органов и участием специалистов соответствующего органа регулирования. Информация о таких случаях и результатах проведенных расследований должна быть предоставлена в ФАС России.

При этом формирование обоснованных затрат следует оценивать исходя из применения компаниями методов закупок, позволяющих осуществить приобретение товаров, работ и услуг по наиболее низкой цене, то есть путем проведения открытых торгов по аукционному принципу. Применяя этот метод, необходимо включать в качестве обоснованной цены приобретения стоимость, которая не может быть выше рыночной цены, сложившейся в соответствующем регионе на данный вид товаров, работ, услуг. Если это закупка товара, торгуемого на бирже (например, нефтепродукты), то в качестве обоснованной может быть взята цена биржи с учетом доставки товара до покупателя. Все, что компания уплатила сверх данной цены, не может быть признано экономически обоснованными расходами и включено в тариф.

Особое внимание следует уделить ситуациям закупки у единственного источника и/или закупки у лиц, являющихся аффилированными, по отношению к приобретателю услуг. Стоимость таких услуг также должна быть не выше рыночной стоимости аналогичных услуг.

О всех случаях выявленных признаках нарушений законодательства о закупках (Федеральный закон Российской Федерации от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») необходимо незамедлительно сообщать в УФАС по соответствующему региону.

В связи с тем, что в ходе проведения совещаний по формированию балансовых показателей на 2018 год было установлено, что в целом ряде субъектов Российской Федерации имеют место разногласия по объемам оказанных услуг между сетевым организациями и гарантирующими поставщиками, которые, как показывает предварительный анализ итогов урегулирования в судебном порядке этих разногласий за 2014 и 2015 годы, разрешаются в значительном количестве случаев не в пользу сетевых организаций, органам регулирования при проведении вышеуказанного анализа обоснованности расходов за текущий ДПР следует учитывать, что положения пункта 7 Основ ценообразования не предусматривают возможности для органов регулирования учитывать при установлении тарифов доход, недополученный при осуществлении регулируемой деятельности по зависящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам. К доходам, недополученным при осуществлении регулируемой деятельности по зависящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, безусловно относятся доходы, недополученные в результате сверхнормативных потерь электрической энергии. Зачастую это не учитывается органами регулирования.

Дополнительно ФАС России информирует, что Распоряжением Правительства РФ от 10.04.2014 № 570-р «Об утверждении перечней показателей оценки эффективности деятельности и методик определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года)» одним из показателей определено содействие развитию конкуренции на основе Стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации (далее — Стандарт), утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 05.09.2015 № 1738-р.

Результаты всей вышеуказанной работы, проведенной в субъекте Российской Федерации, непосредственно направлены на установление экономически обоснованных тарифов, на развитие конкуренции и обеспечение условий для благоприятного инвестиционного климата на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, которые являются основными целями реализации положений Стандарта.

---