Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 03.12.2019 № АПЛ19-430

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 15.08.2019 № АКПИ19-481, которым было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим абзаца первого пункта 6 Правил организации деятельности мобильной медицинской бригады, являющихся приложением № 8 к Положению об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 № 543н>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Горчаковой Е.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Центр восстановительной медицины и реабилитации „Пигмалион“ о признании недействующим абзаца первого пункта 6 Правил организации деятельности мобильной медицинской бригады, являющихся приложением № 8 к Положению об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденному приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 15 мая 2012 г. № 543н,»

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Центр восстановительной медицины и реабилитации „Пигмалион“ на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 августа 2019 г. по делу № АКПИ19-481, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.»

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административного истца К., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства здравоохранения Российской Федерации А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии с частью 5 статьи 32 (в редакции, действовавшей до 1 января 2019 г.) Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 323-ФЗ) приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее также — Минздравсоцразвития России) от 15 мая 2012 г. № 543н (далее — Приказ) утверждено Положение об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению (далее также — Положение). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 27 июня 2012 г., № 24726, опубликован 24 декабря 2012 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 52.

Положение устанавливает правила организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению на территории Российской Федерации (пункт 1).

В приложении № 8 к Положению содержатся Правила организации деятельности мобильной медицинской бригады (далее — Правила).

Пункт 2 Правил определяет, что мобильная медицинская бригада организуется в структуре медицинской организации (ее структурного подразделения), оказывающей первичную медико-санитарную помощь, для проведения профилактического медицинского осмотра, диспансеризации и оказания первичной медико-санитарной помощи населению, в том числе жителям населенных пунктов с преимущественным проживанием лиц старше трудоспособного возраста либо расположенных на значительном удалении от медицинской организации и (или) имеющих плохую транспортную доступность с учетом климато-географических условий.

Пунктом 6 Правил в редакции приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России) от 27 марта 2019 г. № 164н (далее также — Приказ № 164н) предусмотрено, что мобильная медицинская бригада в целях выполнения функций, указанных в пункте 2 Правил, обеспечивается комплексами передвижными медицинскими (абзац первый). Оснащение мобильных медицинских бригад осуществляется в соответствии со стандартом оснащения мобильной медицинской бригады согласно приложению № 24 к Положению (абзац второй).

Общество с ограниченной ответственностью «Центр восстановительной медицины и реабилитации „Пигмалион“ (далее также — Общество), осуществляющее медицинскую деятельность на основании лицензии, в том числе по оказанию первичной (доврачебной, врачебной и специализированной) медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца первого пункта 6 Правил, полагая его противоречащим Федеральному закону № 323-ФЗ, поскольку этот закон не содержит такого условия, как оказание выездной медицинской помощи исключительно на специальных транспортных средствах, и не устанавливает запрет на оказание таких медицинских услуг с использованием других транспортных средств, если это не влияет на их качество. Введенная приказом Минздрава России 27 марта 2019 г. № 164н редакция пункта 6 Правил в части указания на необходимость обеспечении медицинских бригад комплексами передвижными медицинскими в целях выполнения функций, названных в пункте 2 Правил, необоснованно ограничивает возможность свободы осуществления административным истцом предпринимательской деятельности при оказании выездной медицинской помощи в ситуациях, когда использование передвижного медицинского комплекса не требуется и никак не влияет на право граждан получать качественные медицинские услуги. Внесенные в пункт 6 Правил изменения устанавливают дополнительное условие для оказания выездной медицинской помощи: ранее было достаточно приобрести автомобиль и необходимое оборудование (расходные материалы, лекарственные средства), в настоящее время условием для выезда является наличие специального транспортного средства — комплекса медицинского на шасси транспортных средств. В связи с тем, что приобретение названного комплекса для Общества является финансово затруднительным, оно лишено возможности оказывать первичную медико-санитарную помощь мобильной медицинской бригадой.»

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 августа 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Общества отказано.

В апелляционной жалобе административный истец не согласен с вынесенным решением суда первой инстанции, полагая его необоснованным и незаконным, допускающим возможность для правотворческого органа произвольного изменения действующего правового регулирования. Просит его отменить, принять по делу новое решение, которым удовлетворить административное исковое заявление. Общество указывает: административный ответчик не представил доказательства необходимости введения оспоренного регулирования, содержащего повышенные (по сравнению с предыдущей редакцией пункта 6 Правил) требования к транспорту мобильных медицинских бригад; проект оспариваемого нормативного правового положения в нарушение требований постановления Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее — постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318) не проходил оценку регулирующего воздействия.

В дополнении к апелляционной жалобе Общество ходатайствует о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке соответствия Конституции Российской Федерации пункта 1 части 1 статьи 37 Федерального закона № 323-ФЗ и приостановлении производства по данному административному делу до получения ответа на запрос.

Представитель Минюста России представил письменный отзыв на апелляционную жалобу Общества, в котором поддержал решение суда первой инстанции и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия представителя названного министерства.

Представитель Минюста России в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

В силу статьи 37 (пункт 1 части 1) Федерального закона № 323-ФЗ медицинская помощь, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации, организуется и оказывается в соответствии с положением об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, которое утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, включая вопросы организации медицинской помощи, а также принятия на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации положений об организации оказания медицинской помощи по видам, условиям и формам оказания такой помощи, на день издания оспариваемого в части Положения являлось Минздравсоцразвития России (пункты 1, 5.2.8 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321 (утратило силу 10 июля 2012 г.).

Во исполнение предоставленных полномочий, а также с соблюдением установленного порядка введения в действие и опубликования Минздравсоцразвития России утвердило Положение.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации требований федерального закона; порядок государственной регистрации, его официального опубликования и вступления в силу был соблюден.

Компетенция Минздравсоцразвития России на принятие Положения была также проверена и подтверждена вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2019 г. № АКПИ18-1292.

19 июня 2012 г. постановлением Правительства Российской Федерации № 608 утверждено Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, включая вопросы организации медицинской помощи, наделенным полномочиями по принятию во исполнение и на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации положения об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи (пункты 1, 5, подпункт 5.2.15 пункта 5.2).

Минздрав России Приказом № 164н «О внесении изменений в Положение об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденное Приказом, внес изменения в Положение.»

Довод апелляционной жалобы о том, что Приказ № 164н принят с нарушением требований законодательства, в том числе постановления Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318, поскольку его проект не проходил оценку регулирующего воздействия, и поэтому является незаконным, несостоятелен.

Приказ № 164н прошел правовую и антикоррупционную экспертизу в Минюсте России, зарегистрирован 22 апреля 2019 г., регистрационный номер 54470, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 23 апреля 2019 г.

Названный приказ, изданный Минздравом России в целях совершенствования организации оказания первичной медико-санитарной помощи, повышения ее доступности и качества и регулирующий отношения в сфере охраны здоровья граждан, не подлежал оценке регулирующего воздействия, как не подпадающий под требования пункта 3(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, определяющего в зависимости от сферы регулируемых правоотношений категории проектов нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия.

В силу взаимосвязанных положений пунктов 2 и 3 части 3 статьи 32 и части 6 статьи 33 Федерального закона № 323-ФЗ первичная медико-санитарная помощь оказывается в амбулаторных условиях (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), в том числе на дому при вызове медицинского работника и в условиях дневного стационара (в условиях, предусматривающих медицинское наблюдение и лечение в дневное время, но не требующих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения).

Как следует из оспариваемой нормы, мобильная медицинская бригада в целях выполнения функций, указанных в пункте 2 Правил (для проведения профилактического медицинского осмотра, диспансеризации и оказания первичной медико-санитарной помощи населению, в том числе жителям населенных пунктов с преимущественным проживанием лиц старше трудоспособного возраста либо расположенных на значительном удалении от медицинской организации и (или) имеющих плохую транспортную доступность с учетом климато-географических условий), обеспечивается комплексами передвижными медицинскими.

При этом абзацем вторым пункта 6 Правил (административный истец его не оспаривает), установлено, что оснащение мобильных медицинских бригад осуществляется в соответствии со стандартом оснащения мобильной медицинской бригады согласно приложению № 24 к Положению (далее — Стандарт оснащения).

Стандарт оснащения, который также не оспаривается административным истцом, содержит корреспондирующие пункту 6 Правил положения о необходимости оснащения мобильной медицинской бригады комплексами передвижными медицинскими.

Комплексы передвижные медицинские Номенклатурной классификацией медицинских изделий по видам, утвержденной приказом Минздрава России от 6 июня 2012 г. № 4н, отнесены к медицинским изделиям (подгруппа 2.8).

В силу части 1 статьи 38 Федерального закона № 323-ФЗ медицинскими изделиями являются любые инструменты, аппараты, приборы, оборудование, материалы и прочие изделия, применяемые в медицинских целях отдельно или в сочетании между собой, а также вместе с другими принадлежностями, необходимыми для применения указанных изделий по назначению, включая специальное программное обеспечение, и предназначенные производителем для профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации заболеваний, мониторинга состояния организма человека, проведения медицинских исследований, восстановления, замещения, изменения анатомической структуры или физиологических функций организма, предотвращения или прерывания беременности, функциональное назначение которых не реализуется путем фармакологического, иммунологического, генетического или метаболического воздействия на организм человека.

Номенклатурная классификация медицинских изделий утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на основании части 2 статьи 38 Федерального закона № 323-ФЗ.

На территории Российской Федерации разрешается обращение медицинских изделий, зарегистрированных в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти (часть 4 статьи 38 Федерального закона № 323-ФЗ).

Согласно пункту 3 Правил государственной регистрации медицинских изделий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1416, такая регистрация осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения (далее — Росздравнадзор).

Пункт 5 названных выше правил устанавливает, что государственная регистрация медицинских изделий проводится на основании результатов технических испытаний, токсикологических исследований, клинических испытаний, представляющих собой формы оценки соответствия медицинских изделий с учетом классификации в зависимости от потенциального риска их применения, и экспертизы качества, эффективности и безопасности медицинских изделий с учетом классификации в зависимости от потенциального риска их применения.

Как следует из письма Росздравнадзора от 17 июня 2019 г. № 01-28660/19, имеющегося в материалах дела (л.д. 131 — 133), отнесение комплекса передвижного медицинского к медицинским изделиям происходит в рамках проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности изделия в подведомственных Росздравнадзору учреждениях с учетом положений части 1 статьи 38 Федерального закона № 323-ФЗ, по результатам проведенных необходимых испытаний и исследований в аккредитованных Росаккредитацией испытательных организациях. В комплексе передвижном медицинском, расположенном на шасси транспортного средства, медицинская помощь оказывается с применением различных медицинских изделий, зарегистрированных в установленном порядке, комплектация которыми комплекса передвижного медицинского зависит от его назначения. При этом комплекс передвижной медицинский не только обеспечивает техническое оснащение для оказания первичной медико-санитарной помощи, но и формирует условия для ее оказания (система кондиционирования, система отопления, система вентиляции, система освещения, система снабжения медицинскими газами, система водоснабжения, радиационная защита, система электроснабжения, система креплений и (если требуется) амортизации медицинских изделий при эксплуатационном транспортировании, мебель медицинская, подъемники для пациентов, телемедицинские системы и т.д.). Информация о зарегистрированных медицинских изделиях размещена в Государственном реестре медицинских изделий и организаций (индивидуальных предпринимателей), осуществляющих производство и изготовление медицинских изделий, опубликованном на официальном сайте Росздравнадзора (www.roszdravnadzor.ru).

Названные выше положения правомерно были учтены судом первой инстанции.

Согласно пункту 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, Верховный Суд Российской Федерации правильно исходил из того, что оспариваемое положение направлено на обеспечение основных принципов охраны здоровья, таких как приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи, ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья, а также доступность и качество медицинской помощи (пункты 2, 5 и 6 статьи 4 Федерального закона № 323-ФЗ); оснащение комплексом передвижным медицинским обусловлено необходимостью реализации функций мобильной медицинской бригады, установленных пунктом 2 Правил, в связи с чем обеспечивает соблюдение требований части 2 статьи 2, пункта 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также пункта 3 и подпункта «а» пункта 4 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. № 291.

Ссылки в апелляционной жалобе на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о том, что нормативно-правовое регулирование должно осуществляться с учетом требования о необходимости поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающего сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, не имеют непосредственное отношение к рассматриваемому делу и не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось соответствие оспоренного положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как правильно установил суд первой инстанции, правовое регулирование, содержащееся в абзаце первом пункта 6 Правил, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и, следовательно, не нарушает права и законные интересы административного истца. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы в отношении оспариваемого нормативного правового акта, который устанавливал бы иные требования к организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению и обеспечения транспортом мобильных медицинских бригад, не имеется.

Не ссылается на такое обстоятельство и административный истец.

То обстоятельство, что оспариваемый абзац Положения изменил ранее действующее правовое регулирование в отношении требований к обеспечению транспортом мобильных медицинских бригад и ввел повышенные требования, указав на необходимость обеспечения медицинских бригад комплексами передвижными медицинскими в целях выполнения ими функций, указанных в пункте 2 Правил, не является основанием для удовлетворения административного иска и не свидетельствует о нарушении равенства прав, как ошибочно полагает административный истец.

Оспоренное правовое регулирование осуществлено компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации требований статьи 37 Федерального закона № 323-ФЗ.

Ходатайство административного истца в дополнении к апелляционной жалобе о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации для проверки пункта 1 части 1 статьи 37 Федерального закона № 323-ФЗ на соответствие Конституции Российской Федерации удовлетворению не подлежит, поскольку закон связывает возможность обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с обнаружением неопределенности в вопросе о соответствии закона или иного нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, тогда как какая-либо неопределенность в вопросе применения норм права, на которые указывает административный истец в данном конкретном деле, отсутствует (статья 125 Конституции Российской Федерации, статья 84 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», часть 3 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Указывая на произвольность и необоснованность введения оспоренного регулирования абзаца первого пункта 6 Правил, Общество, по сути, просит внести в нормативный правовой акт соответствующие дополнения (изменения) в предлагаемой им редакции. В силу действующего законодательства разрешение таких вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь приведенной выше нормой, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что обжалуемое решение необоснованно, несостоятельно. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Центр восстановительной медицины и реабилитации „Пигмалион“ — без удовлетворения.»

---