Решение Верховного Суда РФ от 21.02.2019 № АКПИ18-1292

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца третьего подпункта 1 пункта 7 Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 № 543н, и пункта 2 приложения 8 к данному Положению>

от 21 февраля 2019 г. № АКПИ18-1292

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре К.Н.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Центр восстановительной медицины и реабилитации „Пигмалион“ о признании недействующими абзаца третьего подпункта 1 пункта 7 Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 15 мая 2012 г. № 543н, и пункта 2 приложения № 8 к данному положению,»

приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее — Минздравсоцразвития России) от 15 мая 2012 г. № 543н (далее — Приказ) утверждено Положение об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению (далее — Положение). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 июня 2012 г., № 24726, опубликован 24 декабря 2012 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 52.

Положение устанавливает правила организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению на территории Российской Федерации (пункт 1).

Согласно пункту 7 Положения первичная медико-санитарная помощь оказывается: 1) амбулаторно, в том числе: в медицинской организации, оказывающей первичную медико-санитарную помощь, или ее подразделении, по месту жительства (пребывания) пациента — при острых заболеваниях, обострениях хронических заболеваний в случае вызова медицинского работника или при посещении им пациента с целью наблюдения за его состоянием, течением заболевания и своевременного назначения (коррекции) необходимого обследования и (или) лечения (активное посещение), при патронаже отдельных групп населения при выявлении или угрозе возникновения эпидемии инфекционного заболевания, больных инфекционным заболеванием, контактных с ними лиц и лиц, подозрительных на инфекционное заболевание, в том числе путем подворных (поквартирных) обходов, осмотров работников и учащихся (абзац второй); по месту выезда мобильной медицинской бригады, в том числе для оказания медицинской помощи жителям населенных пунктов с преимущественным проживанием лиц старше трудоспособного возраста либо расположенных на значительном удалении от медицинской организации и (или) имеющих плохую транспортную доступность с учетом климато-географических условий (абзац третий); 2) в условиях дневного стационара, в том числе стационара на дому.

В приложении № 8 к Положению содержатся Правила организации деятельности мобильной медицинской бригады (далее — Правила), пунктом 2 которых установлено, что мобильная медицинская бригада организуется в структуре медицинской организации (ее структурного подразделения), оказывающей первичную медико-санитарную помощь, для оказания первичной медико-санитарной помощи населению, в том числе жителям населенных пунктов с преимущественным проживанием лиц старше трудоспособного возраста либо расположенных на значительном удалении от медицинской организации и (или) имеющих плохую транспортную доступность с учетом климато-географических условий.

Общество с ограниченной ответственностью «Центр восстановительной медицины и реабилитации „Пигмалион“ (далее — Общество), осуществляющее медицинскую деятельность на основании лицензии в том числе по оказанию первичной (доврачебной, врачебной и специализированной) медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца третьего подпункта первого пункта 7 Положения и пункта 2 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы противоречат статьям 32 и 33 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ „Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации“ (далее — Федеральный закон № 323-ФЗ), нарушают право административного истца на осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку возлагают на него не предусмотренную законом обязанность осуществлять первичную медико-санитарную помощь по месту выезда мобильной медицинской бригады исключительно жителям населенных пунктов с преимущественным проживанием лиц старше трудоспособного возраста либо расположенных на значительном удалении от медицинской организации и (или) имеющих плохую транспортную доступность с учетом климато-географических условий, и не позволяют оказывать такую помощь по месту выезда мобильной бригады в иных местах, например, в помещениях других медицинских учреждений, фельдшерско-акушерских пунктах и т.д.»

В судебном заседании представители Общества К.Д. и адвокат П., Генеральный директор Общества М.А. поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменных возражениях на административный иск указали, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, оспариваемые положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.

В судебном заседании представитель Минздрава России А. и представитель Минюста России М.Р. просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав объяснения сторон, проверив соответствие нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Правовые основы регулирования отношений, возникающих в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, определены Федеральным законом № 323-ФЗ, в соответствии с которым медицинская помощь, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации, организуется и оказывается в соответствии с положением об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, которое утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (пункт 1 части 1 статьи 37).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, включая вопросы организации медицинской помощи, согласно пункту 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321 (утратило силу 10 июля 2012 г.), являлось Минздравсоцразвития России, наделенное полномочиями по принятию на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации положения об организации оказания медицинской помощи по видам, условиям и формам оказания такой помощи (пункт 5.2.8).

Во исполнение предоставленных полномочий, а также с соблюдением установленного порядка введения в действие и опубликования Минздравсоцразвития России утвердило Положение.

19 июня 2012 г. постановлением Правительства Российской Федерации № 608 утверждено Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, включая вопросы организации медицинской помощи, наделенным полномочиями по принятию во исполнение и на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации положения об организации оказания медицинской помощи по видам, условиям и формам оказания такой помощи (пункты 1, 5, подпункт 5.2.15).

Под медицинской помощью согласно статье 2 Федерального закона № 323-ФЗ понимается комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг (пункт 3).

Статья 32 названного федерального закона определяет, что медицинская помощь оказывается медицинскими организациями, и классифицирует ее по видам (первичная медико-санитарная помощь; специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь; скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь; паллиативная медицинская помощь) (часть 2), условиям оказания (вне медицинской организации (по месту вызова бригады скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, а также в транспортном средстве при медицинской эвакуации); амбулаторно (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), в том числе на дому при вызове медицинского работника; в дневном стационаре (в условиях, предусматривающих медицинское наблюдение и лечение в дневное время, но не требующих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения); стационарно (в условиях, обеспечивающих круглосуточное медицинское наблюдение и лечение) (часть 3) и форме оказания (экстренная; неотложная; плановая (часть 4).

По смыслу статьи 33 Федерального закона № 323-ФЗ, первичная медико-санитарная помощь оказывается в соответствии с установленными порядками оказания отдельных видов (по профилям) медицинской помощи и стандартами медицинской помощи и включает следующие виды: первичная доврачебная медико-санитарная помощь, которая оказывается фельдшерами, акушерами и другими медицинскими работниками со средним медицинским образованием; первичная врачебная медико-санитарная помощь, которая оказывается врачами-терапевтами, врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами, врачами-педиатрами участковыми и врачами общей практики (семейными врачами); первичная специализированная медико-санитарная помощь, которая оказывается врачами-специалистами, включая врачей-специалистов медицинских организаций, оказывающих специализированную, в том числе высокотехнологичную, медицинскую помощь (части 3 - 5).

В силу взаимосвязанных положений пунктов 2 и 3 части 3 статьи 32 и части 6 статьи 33 указанного федерального закона первичная медико-санитарная помощь оказывается в амбулаторных условиях (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), в том числе на дому при вызове медицинского работника и в условиях дневного стационара (в условиях, предусматривающих медицинское наблюдение и лечение в дневное время, но не требующих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения).

Федеральным законом не предусмотрено оказание первичной медико-санитарной помощи вне медицинской организации или в иных медицинских организациях.

Установление случаев и порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помощи медицинскими работниками медицинских организаций вне таких медицинских организаций, а также в иных медицинских организациях законодатель предоставил органам государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья (пункт 16 части 1 статьи 16).

Условия оказания первичной медико-санитарной помощи, предусмотренные подпунктами 1 и 2 пункта 7 Положения, соответствуют части 6 статьи 33 Федерального закона № 323-ФЗ.

Положение пункта 2 Правил о том, что мобильная медицинская бригада организуется в структуре медицинской организации (ее структурного подразделения), оказывающей первичную медико-санитарную помощь, для оказания первичной медико-санитарной помощи населению, полностью согласуется с требованиями статей 32, 33 данного федерального закона об оказании медицинской помощи медицинскими организациями и указывает на то, что деятельность мобильной медицинской бригады осуществляется в пределах лицензированной деятельности медицинской организации, в структуре которой она создана.

Вопреки доводам административного истца оспариваемые нормы не устанавливают ограничение на оказание первичной медико-санитарной помощи по месту выезда мобильной медицинской бригады исключительно жителям населенных пунктов с преимущественным проживанием лиц старше трудоспособного возраста либо расположенных на значительном удалении от медицинской организации и (или) имеющих плохую транспортную доступность с учетом климато-географических условий, что следует из буквального их содержания, в котором использовано устойчивое словосочетание «в том числе», выделяющее поименованные категории жителей населенных пунктов, входящих в понятие «население».

С учетом изложенного абзац третий подпункта 1 пункта 7 Положения и пункт 2 Правил не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, какие-либо права, свободы и законные интересы административного истца не нарушают и не возлагают на него какие-либо обязанности, не предусмотренные федеральным законодательством.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Центр восстановительной медицины и реабилитации „Пигмалион“ о признании недействующими абзаца третьего подпункта 1 пункта 7 Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 15 мая 2012 г. № 543н, и пункта 2 приложения № 8 к данному положению отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---