Статья 201. Решение арбитражного суда по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лицКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

1. Решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 настоящего Кодекса.

2. Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

3. В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

4. В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должны содержаться:

1. наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение; название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения;

2. название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение;

3. указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью (или в части) и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью (или в части).

5. В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться:

1. наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) и отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях;

2. название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения;

3. указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

6. В резолютивной части решения арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующими органом или лицом об исполнении решения суда.

7. Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.

8. Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

9. Копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный срок со дня его принятия заявителю, в государственный орган, в орган местного самоуправления, в иные органы, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам.

Основой для применения правил, позволяющих восстановить нарушенное имущественное положение коррупционным правонарушением, может являться институт недействительности сделок, которые можно классифицировать следующим образом:

Недействительные сделки подразделяются на ничтожные и оспоримые. В соответствии со ст. 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). К оспоримым относятся сделки, заключенные лицом с превышением полномочий на совершение сделки или с пороком воли стороны в сделке. При этом на истца возлагается обязанность представить доказательства, подтверждающие факт наличия состава недействительной сделки в соответствии с предусмотренными законом основаниями.

Требование о признании оспоримой сделки недействительной в соответствии с п. 2 ст. 166 ГК РФ может быть заявлено только указанными в ГК РФ лицами, имеющими право оспорить эту сделку. Иск же о применении последствий недействительности сделки вправе предъявить любое заинтересованное лицо. Кроме того, суд по собственной инициативе может применить данные последствия.

К разряду ничтожных относятся сделки с пороком субъектного состава, а также совершенные с существенным нарушением требуемой формы либо содержания. Такими являются сделки, совершенные недееспособным человеком, несовершеннолетним подростком в возрасте до 14 лет или без соблюдения требуемой законом формы, а также сделки, не соответствующие требованиям закона или иных правовых актов, совершенные с целью, противной основам правопорядка и нравственности, мнимые и притворные сделки. Необходимо отметить, что сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, будет считаться ничтожной, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения (ст. 168 ГК РФ). При оценке сделки с точки зрения ее ничтожности и оспоримости полезно вспомнить дореволюционных классиков русской цивилистики. Н. Растеряев писал: «В науке существует два вида недействительности сделок: ничтожность и оспариваемость. В основание различия этих двух родов недействительных сделок положены следующие принципы: если сделка нарушает нормы, охраняющие права лиц и запрещающие известные действия в интересе общественном или государственном, т.е. нарушает права публичные, то нарушение этих норм поражает сделку ничтожностью; если же сделки нарушают нормы, охраняющие интересы частного лица, т.е. право частное, признать сделку недействительной можно лишь по требованию потерпевшей стороны. В первом случае мы будем иметь сделку ничтожную, т.е. такую недействительность, которая обнаруживается сама собой по предписанию закона и помимо жалобы заинтересованного лица; во втором — сделку оспариваемую, т.е. такую недействительность, которая не вытекает сама по себе в силу веления закона, а только вследствие жалобы лиц, несущих незаконный или несправедливый ущерб от сделки; инициатива суда тут не имеет места.»

Сделка, ничтожная сама по себе, должна быть признана ничтожной каждым заинтересованным в ней лицом; сделка же оспариваемая — недействительна только по желанию потерпевшего, причем недействительность эта не всегда бывает безусловная».

Как представляется, в силу большой общественной опасности коррупционных правонарушений основаниями для признания сделок недействительными чаще всего могут быть основания, которые указаны в ст. ст. 168, 169, 170, а именно: сделки, не соответствующие закону или иным правовым актам, сделки, совершенные с целью, противной основам правопорядка и нравственности, а также мнимые и притворные сделки. В своей совокупности указанные сделки ряд авторов характеризует как антисоциальные. Именно по субъективной стороне антисоциальные сделки отграничиваются от сделок, противоречащих закону (ст. 168 ГК РФ). Поскольку основы правопорядка закрепляются в нормативных актах, нарушить их, не преступая закон, невозможно. Однако ст. 168 ГК РФ устанавливает, что ничтожны любые противозаконные сделки, независимо от субъективной стороны, т.е. наличия или отсутствия умысла у лиц, их совершивших. Поэтому и цель законодателя иная — не покарать участников такой сделки, а лишь вернуть все в первоначальное положение, аннулировать последствия сделки.

Механизм правового регулирования ничтожных сделок, их последствий в большей степени отвечает особенностям коррупционных правоотношений. В данной сделке, как правило, нет лиц, заинтересованных в ее раскрытии, поэтому общее правило — о том, что любое лицо может заявить иск о признании ничтожной сделки недействительной, — представляется единственной гражданско-процессуальной возможностью оспорить последствия данной сделки. Также важно учесть, что срок исковой давности по таким сделкам — три года: это позволяет сохранить право на удовлетворение иска при длящихся правоотношениях, при наличии какой-либо зависимости лица и т.д. Конвенция Совета Европы «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» также содержит сроки исковой давности по требованиям о возмещении ущерба, причиненного коррупционными действиями. Этот срок должен составлять не менее трех лет с того дня, когда лицу, которому причинен ущерб, стало известно (или должно было стать известно) о возникновении ущерба или совершении акта коррупции. Иск не может быть предъявлен по истечении не менее десяти лет с момента совершения коррупционного действия.

Последствие совершения запрещенной законодательством гражданско-правовой сделки — возврат сторон в первоначальное положение (п. 2 ст. 167 ГК РФ).

Указанные аспекты во многом могли бы сузить сферу применения указанного основания, однако в силу отсутствия в антикоррупционном законодательстве какого-либо специального механизма, чтобы признать гражданско-правовых сделки, совершенные в рамках коррупционного правонарушения, недействительными, данное основание вполне может быть использовано для применения конфискационно-восстановительных мер в сделках, которые нарушают публичные интересы — прежде всего правила проведения торгов при размещении государственных и муниципальных заказов, если нет прямого нарушения законодательства.

Иногда к признакам антисоциальной сделки относится ее повышенная общественная опасность. Вместе с тем из анализа судебной практики видно, что бульшая часть антисоциальных сделок являются мнимыми, ибо совершены с целью уклонения от уплаты налогов, ибо договоры купли-продажи, комиссии, аренды, возмездного оказания услуг фактически не исполнялись. Хотя само по себе содержание указанных сделок вполне соответствовало требованиям законодательства.

Именно установленные в Гражданском кодексе правовые последствия недействительности ничтожных сделок создают полноценный механизм возврата того, что получено по коррупционному правонарушению. Закон классифицирует последствия недействительности сделок в зависимости от степени общественной опасности допущенных нарушений: при нарушении основ правопорядка или нравственности — конфискация предмета сделки; при иных нарушениях — двусторонняя реституция. Поэтому конфискация не может применяться наряду с реституцией, ибо такова логика института недействительности сделок. Данная санкция хотя и не является компенсационно-восстановительной, но непосредственно связана с классическим гражданско-правовым институтом недействительности сделок. Эта фактическая связь обусловливает необходимость такой законодательной формы, которая позволяет в совокупности применять нормы о недействительности антисоциальных сделок и о специфических последствиях их недействительности, а не разрывать их в процессе практического применения. Оптимальной формой для решения этой задачи является объединение рассматриваемых норм в одной статье Гражданского кодекса.

Думается, что данное предложение, уточняющее внутреннюю структуру норм о недействительности сделок, позволит во многом устранить противоречия в применении оснований недействительности ничтожных сделок и в целом упорядочить применение последствий недействительности сделок, в том числе и гражданско-правовых последствий коррупционных правонарушений.

Согласно законодательству государств — участников СНГ акты, принятые в результате правонарушений, связанных с коррупцией, могут быть аннулированы соответствующими государственными органами либо судом на основании обращения соответствующих государственных органов или других лиц (ст. 13 Закона Азербайджанской Республики «О борьбе с коррупцией» от 13.01.2001 № 508-ПГ).

Решения, принятые в результате совершения правонарушений, создающих условия для коррупции, или коррупционных правонарушений, могут быть отменены государственным органом, иной организацией или должностным лицом, уполномоченными на их принятие, либо вышестоящим государственным органом, иной вышестоящей организацией, вышестоящим должностным лицом или судом по иску государственных органов, иных организаций или граждан Республики Беларусь.

Физическое или юридическое лицо, чьи права и охраняемые законом интересы ущемлены в результате принятия таких решений, вправе обжаловать их в судебном порядке (ст. 25 Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» от 20 июля 2006 года № 165-3).

Сделки, заключенные с совершением коррупционных правонарушений, суд признает недействительными в установленном законом порядке. Совершенные в результате коррупционных правонарушений акты, действия могут быть аннулированы органом или должностным лицом, уполномоченным на принятие или отмену соответствующих актов, или судом по иску заинтересованных физических или юридических лиц, или прокурора (ст. 19 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 02 июля 1998 № 267-1).

Акты, принятые в результате правонарушений, связанных с коррупцией, признаются недействительными органом либо должностным лицом, уполномоченным на принятие соответствующих актов по своей инициативе или по протесту прокурора, либо судом по иску прокурора или заинтересованных физических и юридических лиц (ст. 16 Закона Республики Таджикистан «О борьбе с коррупцией» от 25 июля 2055 года № 100).

Принятые вследствие коррупционных действий неправомерные нормативно-правовые акты и решения подлежат отмене органом или должностным лицом, уполномоченными на принятие или отмену соответствующих актов и решений, или признаются незаконными в судебном порядке (ст. 14 Закона Украины «О борьбе с коррупцией» от 05 октября 1995 года № 356/95-ВР).

Способ имплементации нормы в национальное законодательство с учетом особенностей нормативно-правового регулирования соответствующего вопроса в законах разных государств — участников СНГ: систематизация действующих и новых норм о противодействии коррупции на основании настоящего закона.