Статья 1Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов

54. Указание реквизитов законодательного акта при внесении в него изменений

55. Наименование законопроектов, вносящих изменения в законодательные акты

Внести в Федеральный закон от ... N ... «О .....» (Собрание законодательства Российской Федерации, ..., N ..., ст. ...) следующие изменения:

1. статью 1 изложить в следующей редакции:

«Статья 1. .........»

........ .»;

2. часть 1 статьи 2 дополнить предложением следующего содержания: «...»;

3. в части 2 статьи 5 слова «...» исключить.

КОММЕНТАРИЙ

В наименовании законопроекта слово «изменение» в соответствующем числе поглощает понятия «дополнение», «новая редакция», «замена слов, цифр или предложений», поскольку в конечном счете изменяется текст законодательного акта.

Если изменяется (в любом виде) несколько структурных единиц законодательного акта или вносится несколько любых изменений в одну структурную единицу законодательного акта, в наименовании и абзаце первом законопроекта слово «изменение» употребляется во множественном числе.

Многие из принимаемых федеральных законов о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации сопровождаются признанием утратившими силу отдельных положений законодательных актов или отдельных законодательных актов Российской Федерации без отражения их в наименовании данных федеральных законов. Такая утрата силы отдельных положений законодательных актов или отдельных законодательных актов Российской Федерации вытекает из требований пункта 89 настоящих Методических рекомендаций. Статьи, содержащие положения о признании утратившими силу законодательных актов Российской Федерации (отдельных структурных единиц законодательных актов Российской Федерации) для приведения законодательства в соответствие с внесенными другими статьями данного законодательного акта изменениями, не имеют собственного предмета регулирования, не носят самостоятельного характера. Иными словами, в наименованиях принятых Государственной Думой федеральных законов не используются слова «о признании утратившими силу» в тех случаях, когда утратившими силу признаются положения тех же самых федеральных законов или федеральных законов, которыми были внесены изменения в федеральные законы, уже упомянутые в наименовании.

В качестве примера можно привести федеральные законы от 15 февраля 2006 года № 24-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 8, ст. 852), от 31 декабря 2005 года № 200-ФЗ „О внесении изменений в статью 18 Федерального закона „О лицензировании отдельных видов деятельности“ (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 1, ст. 11). Также не упоминаются в наименовании федерального закона статьи об отмене федерального закона или об исключении структурных единиц, еще не вступивших в силу, если такие статьи появляются в законодательном акте по указанным выше причинам. Например, Федеральный закон от 19 декабря 2005 года № 159-ФЗ „О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации“ (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 52, ст. 5572).»

При внесении изменений в одну или две (не более) статьи законодательного акта наименование законопроекта целесообразно конкретизировать.

Примеры:

в статьи 5 и 10 Закона Российской Федерации «О милиции»

или

и статью 14 Федерального закона «О .....»

Изменения всегда вносятся только в основной законодательный акт. Вносить изменения в основной законодательный акт путем внесения изменений в изменяющий его законодательный акт недопустимо.

КОММЕНТАРИЙ

Одной из наиболее сложных проблем, с которой постоянно приходится сталкиваться, является внесение изменений в ненадлежащий законодательный акт (в частности, не в основной законодательный акт, а в законодательный акт, его изменяющий), что создает трудности при применении законодательства.

Например, был принят Федеральный закон от 5 февраля 1997 года № 26-ФЗ «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год». В следующем году был принят Федеральный закон от 8 января 1998 года № 9-ФЗ «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» (вступил в силу с 1 января 1998 года), которым (статья 2) были внесены изменения в Федеральный закон от 5 февраля 1997 года № 26-ФЗ. В 1999 году был принят Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 59-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год“ (вступил в силу с 6 апреля 1999 года), который внес изменения в статью 2 закона № 9-ФЗ. В результате формально Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 59-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 8 января 1998 года № 9-ФЗ, но фактически изменения касались Федерального закона от 5 февраля 1997 года № 26-ФЗ. Иными словами, изменения в один федеральный закон вносились путем внесения изменений в другой федеральный закон.»

Другой пример касается Федерального закона от 5 августа 2000 года № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» (вступил в силу с 1 января 2001 года), в котором содержится несколько статей с изменениями в отдельные законодательные акты и в который Федеральным законом от 24 марта 2001 года № 33-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах“ (вступил в силу 27 апреля 2001 года) опять же были внесены изменения, то есть изменения в изменения. Непосредственно в Федеральный закон от 10 января 1996 года № 6-ФЗ „О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации“ изменения внесены не были.»

Еще один пример часто встречающейся ошибки. Федеральным законом от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (вступил в силу с 3 декабря 2002 года) помимо прочего было внесено изменение в статью 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой были исключены слова «в том числе дочерние предприятия». При подготовке очередных изменений в Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ (после 14 декабря 2002 года) законодатель принял решение восстановить исключенные в 2002 году из Гражданского кодекса Российской Федерации слова, исключив исключение. Такое решение некорректно, так как никогда не приведет к необходимому для законодателя результату. В данном случае восстановить исключенные ранее слова можно только одним способом: вновь дополнить ими ту же самую структурную единицу части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, то есть внести изменение не в изменяющий, а в основной законодательный акт.

В связи с внесением изменений в ненадлежащий законодательный акт возникает масса вопросов у правоприменителя, а также у субъектов права законодательной инициативы как относительно точности текста основного законодательного акта, так и относительно корректности оформления перечня источников официального опубликования при дальнейшем внесении изменений в основной законодательный акт.

Содержание статей о внесении изменений в иные законодательные акты не остается в том законодательном акте, которым они приняты. Со дня вступления в силу данного законодательного акта это содержание, так сказать, уходит в основной законодательный акт, изменяя, дополняя, излагая в новой редакции его структурные единицы. Поэтому после вступления в силу статей о внесении изменений в иные законодательные акты какая-либо их правка является формально бессмысленной. Такие изменения останутся в изменяющем законодательном акте и никогда не попадут в основной законодательный акт, поскольку один и тот же нормативный правовой акт не может вступать в силу несколько раз.

Однако в настоящее время широко распространенной является практика внесения изменений в основной законодательный акт путем внесения изменений в изменяющий его акт, но до дня вступления в силу изменяющего акта.

Правило настоящего пункта должно соблюдаться всегда, независимо от того, вступили или не вступили в силу те или иные изменения. Если изменения еще не вступили в силу, то их следует исключить, а новое (нужное) изменение внести напрямую в основной законодательный акт.

Иногда законодательный акт «О внесении изменений в ...» содержит не только статьи о внесении изменений в иные законодательные акты, но и статьи, которые устанавливают порядок применения положений измененных законодательных актов. Так, например, Федеральный закон от 9 апреля 2007 года № 43-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации“ помимо статьи, вносящей изменения, имеет статью 2 следующего содержания:»

«Финансирование расходов, предусмотренных абзацем четвертым пункта 1 статьи 11 и подпунктами 1 и 2 пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ „О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации“ (в редакции настоящего Федерального закона), осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии со статьей 6 указанного Федерального закона.».

Содержание этой статьи останется в Федеральном законе от 9 апреля 2007 года № 43-ФЗ и со дня его вступления в силу не перейдет в другой законодательный акт. Поэтому при необходимости изменения положений, содержащихся в такой статье, можно вносить изменения в нее как до, так и после вступления в силу Федерального закона № 43-ФЗ.

Возможно изменить дату вступления в силу законодательного акта до ее наступления. Например, в рассматриваемом Федеральном законе имеется статья 3 следующего содержания:

«Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2008 года.».

До наступления этой даты возможна ее корректировка, но она должна быть произведена до 1 января 2008 года, и дата должна быть более поздней, например, «...с 1 марта 2008 года».

Внесение в основной законодательный акт правовых норм временного характера не допускается.

При необходимости установить временное (отличающееся от общеустановленного) правовое регулирование по определенным вопросам принимается самостоятельный законодательный акт.

КОММЕНТАРИЙ

Одной из проблем российского законодательства является наличие большого количества правовых норм временного характера, включенных в тексты постоянно действующих законодательных актов, что создает трудности при необходимости их последующего изменения.

Если законодательный акт дополнен новой структурной единицей на определенный срок, то по истечении указанного срока данная структурная единица прекращает свое действие.

При изложении на определенный срок правовой нормы в новой редакции следует учитывать, что после истечения указанного срока не будет действовать ни новая, ни старая редакция этой нормы.

Однако ситуаций, когда нормы временного характера включаются в текст постоянно действующего законодательного акта, следует избегать.

При включении правовых норм временного характера в постоянно действующие законодательные акты нарушается целостная структура законодательных актов. Для того чтобы правовая норма постоянно действующего законодательного акта потеряла свое значение, ее необходимо в установленном порядке признать утратившей силу.

При необходимости урегулировать какие-то правоотношения на определенное время следует принимать отдельный федеральный закон, носящий временный характер, а не включать временные положения в постоянно действующий законодательный акт.

При внесении изменений в законодательные акты соответствующий текст заключается в кавычки.

Вносимые в законодательный акт изменения должны излагаться последовательно (постатейно) с указанием конкретной структурной единицы, в которую вносятся изменения.

При внесении изменений в кодексы, состоящие из нескольких частей, принятых различными законодательными актами, в обязательном порядке указывается часть кодекса, в которую вносятся изменения.

Пример:

Внести в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 49, ст. 4552) следующие изменения:

КОММЕНТАРИЙ

В наименованиях законопроектов о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации также следует указывать, в какую именно часть этих кодексов вносятся изменения.

Примеры:

в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации

или

Российской Федерации

Обращаем внимание на следующее: поскольку части этих кодексов принимались различными законами и в разные годы, внесение изменений в части кодексов необходимо оформлять отдельными статьями (см. также комментарий к пункту 24 настоящих Методических рекомендаций).

При дополнении законодательного акта статьей, главой, разделом, находящимися на стыке соответственно глав, разделов, частей, указывается точное месторасположение дополняемых статьи, главы, раздела со ссылкой на соответствующие главу, раздел, часть законодательного акта.

Примеры (в главе 1 имеется 14 статей):

Главу 1 Федерального закона от ... N ... «О .....» (Собрание законодательства Российской Федерации, ..., N ..., ст. ...; ..., N ..., ст. ...) дополнить статьей 14.1 следующего содержания:

или

Главу 2 Федерального закона от ... N ... «О .....» (Собрание законодательства Российской Федерации, ..., N ..., ст. ...; ..., N ..., ст. ...) дополнить статьей 14.1 следующего содержания:

КОММЕНТАРИЙ

Поясним это правило. Глава 1 федерального закона заканчивается статьей 14, и, следовательно, глава 2 начинается статьей 15. В любом случае номер новой статьи, помещенной между статьями 14 и 15, будет 14.1. Но законодателю необходимо указать, какую именно из глав он дополняет статьей 14.1 — главу 1 или главу 2 данного федерального закона. Формулировка «дополнить статьей 14.1 следующего содержания» недостаточно точна и может привести к двойному толкованию: кто-то сочтет, что статьей 14.1 дополняется глава 1, кто-то — что глава 2.

Внесение изменений в обобщенной форме в законодательный акт (в том числе замена слов и словосочетаний с использованием формулировки «по тексту») не допускается.

По общему правилу каждое изменение должно быть оформлено отдельно с указанием конкретной структурной единицы законодательного акта, которая изменяется.

Исключение может составлять только внесение изменений в обобщенной форме в одну статью законодательного акта или ее структурную единицу. Если в эту статью или ее структурную единицу никакие другие изменения не вносятся, а заменяемые слово или слова везде употреблены в одном и том же числе и падеже, то такое изменение должно быть оформлено следующим образом:

Примеры:

В статье 10 Федерального закона от ... N ... «О .....» (Собрание законодательства Российской Федерации, ..., N ..., ст. ...) слова «...» заменить словами «...».

или

Статью 10 Федерального закона от ... N ... «О .....» (Собрание законодательства Российской Федерации, ..., N ..., ст. ...) после слов «...» дополнить словами «...».

КОММЕНТАРИЙ

При внесении изменений следует избегать таких формулировок, как «по тексту Федерального закона слова »... (называется смысловой ряд)» заменить словами «... (называется смысловой ряд)». Часто в текстах законодательных актов используется несколько вариантов смысловых рядов. В некоторых случаях произвести требуемую замену невозможно, поскольку заменяемые слова в названном сочетании в тексте отсутствуют.

Так, в Закон Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации», который позднее был признан утратившим силу, Федеральным законом от 14 января 1997 года № 19-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „О государственных пенсиях в РСФСР“ были внесены следующие изменения: по тексту слова „предприятие (организация)“, „предприятие, учреждение, организация“, „предприятие“, „(предприятие, организация)“ заменялись словом „организация“. Предложенный вариант замены неосуществим, например, для следующего ряда слов: „Предприятие (организация, гражданин)“, так как он начинается с прописной буквы и, кроме того, его лексический состав не позволяет осуществить замену.»

Независимо от того, сколько раз в структурной единице статьи встречается слово, которое предлагается заменить, следует писать: «в части 4 слово „граждане“ заменить словом »...», употребляя термин «слово» в единственном числе.

Объединение в один пункт внесения одного и того же изменения в несколько статей законодательного акта недопустимо, и это обязательное требование, поскольку при объединении в один пункт внесения одного и того же изменения в несколько статей (если внесение других изменений в эти статьи не производится и если не вносятся изменения в статьи, расположенные между ними) происходит следующее.

При признании утратившей силу структурной единицы законодательного акта необходимо признать утратившими силу изменения, внесенные в эту структурную единицу. В случае, когда замена слов (цифр) в нескольких следующих подряд статьях была произведена в обобщенной форме, возникают сложности с формулировкой признания утратившей силу какой-либо из этих статей. Например, пунктом 3 статьи 13 Федерального закона от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» было внесено изменение в статьи 51, 56 и 65:

«Статья 13»

Внести в Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 9, ст. 328...) следующие изменения:

1. ..........;

2. ..........;

3. в части первой статьи 51, части первой статьи 56 и статье 65 слова «Министерства юстиции Российской Федерации» заменить словами «Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ».».

Признание утратившими силу статьи 56 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 и соответственно изменений, внесенных в нее, потребует усложненной формулировки:

«Признать утратившими силу:»

1. статью 56 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 9, ст. 328);

2. пункт 3 статьи 13 Федерального закона от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые...» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 27, ст. 2711) в части внесения изменений в часть первую статьи 56 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».».

Если бы было соблюдено правило настоящего пункта, то утрату силы статьи 56 можно было бы произвести более корректно.

«Статья 13»

Внести в Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 9, ст. 328...) следующие изменения:

1. ..........;

2. ..........;

3. в части первой статьи 51 слова «Министерства юстиции Российской Федерации» заменить словами «Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»;

4. в части первой статьи 56 слова «Министерства юстиции Российской Федерации» заменить словами «Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»;

5. в статье 65 слова «Министерства юстиции Российской Федерации» заменить словами «Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ».».

Признание утратившими силу статьи 56 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 и соответственно изменения, внесенного в нее, было бы оформлено следующим образом:

«Признать утратившими силу:»

1. статью 56 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 9, ст. 328);

2. пункт 4 статьи 13 Федерального закона от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые ...» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 27, ст. 2711).».

Если в статье законодательного акта необходимо произвести замену слова или слов в нескольких случаях и заменяемое слово или слова употреблены в разных числах и падежах либо в одном и том же числе, но в разных падежах, а другие изменения в эту статью или ее структурную единицу не вносятся, то применяется следующая формулировка:

Примеры:

В статье 10 Федерального закона от ... N ... «О ...» (Собрание законодательства Российской Федерации, ..., N ..., ст. ...) слова «(слова указываются в именительном падеже единственного числа)» в соответствующих числе и падеже заменить словами «(слова указываются в именительном падеже единственного числа)» в соответствующих числе и падеже.

или

В статье 10 Федерального закона от ... N ... «О ...» (Собрание законодательства Российской Федерации, ..., N ..., ст. ...) слова «(слова указываются в именительном падеже единственного или множественного числа)» в соответствующем падеже заменить словами «(слова указываются в именительном падеже единственного или множественного числа)» в соответствующем падеже.

КОММЕНТАРИЙ

Особого внимания требует замена слов, употребляющихся в тексте законодательного акта как в единственном, так и во множественном числе. Отсутствие оговорки о необходимости замены конкретных слов, употребляемых не только в единственном, но и во множественном числе, привело, например, к тому, что в Федеральном законе от 8 декабря 1995 года № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» в соответствии с Федеральным законом от 18 февраля 1999 года № 34-ФЗ были заменены слова «пай» и «паевой взнос», а замену этих же слов, употребляющихся в тексте во множественном числе, осуществить было невозможно.

При внесении изменения в законодательный акт сначала указывается, какая структурная единица изменяется, потом указывается характер изменений. Внесение изменений в законодательный акт следует оформлять начиная с наименьшей структурной единицы.

Примеры:

часть 1 статьи 7 дополнить предложением следующего содержания: «...»

или

в подпункте «в» пункта 2 части 1 статьи 7 слова «...» заменить словами «...»

При внесении дополнений в статью, часть статьи, пункт, подпункт, абзац указываются слова, после которых это дополнение должно находиться.

Пример:

статью 1 после слов «...» дополнить словами «...»

В случае, если дополняется словами структурная единица статьи законодательного акта и это дополнение должно находиться в конце данной структурной единицы, применяется следующая формулировка:

Пример:

пункт 1 статьи 1 дополнить словами «...»

При этом знак препинания, употребленный в конце дополняемой структурной единицы, сохраняется без указания на него после внесенного дополнения.

Внесение нескольких изменений в различные структурные единицы статьи законодательного акта оформляется следующим образом:

Пример: