Скачать PDF

Доклад «Социальные службы в Европе: законодательство и практика изъятия детей из их семей в государствах — членах Совета Европы»

Совет Европы · № 13730Действующий акт

Актуально на 04.11.2026.

Как цитировать: "Доклад "Социальные службы в Европе: законодательство и практика изъятия детей из их семей в государствах - членах Совета Европы". 13730. https://bukva.ai/docs/doklad-13730

(Принят 13.03.2015)

[неофициальный перевод] <*>

КОМИТЕТ ПО СОЦИАЛЬНЫМ ВОПРОСАМ, ЗДОРОВЬЮ И УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ

ДОКЛАД «СОЦИАЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ В ЕВРОПЕ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА ИЗЪЯТИЯ ДЕТЕЙ ИЗ ИХ СЕМЕЙ В ГОСУДАРСТВАХ — ЧЛЕНАХ СОВЕТА ЕВРОПЫ» <**>

Документ 13730 (13 марта 2015 года)

<*> Перевод с английского Ю.Ю. Берестнева.

<**> Ссылка на комитет: Doc. 13054, ссылка 3926 от 21 января 2013 г.

Ольга Георгиевна Борзова, депутат
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, заместитель председателя
Комитета по вопросам семьи, женщин и детей,
член российской делегации в ПАСЕ

КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ

Дети имеют право на защиту от всех видов насилия, злоупотребления и пренебрежения. Но они также имеют право не разлучаться со своими родителями против своей воли, за исключением случаев, когда компетентные органы государственной власти под судебным контролем определяют, что такое разделение необходимо для обеспечения наилучших интересов ребенка. В отсутствие ситуации, когда ребенок считается находящимся под реальной или близкой угрозой причинения серьезного вреда, в частности, физического, сексуального или психологического, недостаточно продемонстрировать, что ребенка можно поместить в более благоприятную обстановку для его воспитания, чтобы изъять ребенка из семьи, и еще менее достаточно, чтобы полностью разорвать семейные связи.

Права детей нарушаются как немотивированными решениями государств — членов Совета Европы об изъятии детей из-под опеки родителей или о невозвращении детей под опеку родителей и необоснованными решениями не изымать их из-под опеки родителей или преждевременно возвращать в семью. Так, государства-члены должны ввести в действие законы, подзаконные акты и процедуры, которые действительно ставят на первое место обеспечение наилучших интересов ребенка при принятии решений об изъятии ребенка из семьи, помещении в другую семью и возвращении в семью. Компетентный орган Совета Европы должен разработать для государств-членов руководство о том, как избегать практики, которая в этом контексте кажется неправомерной, а именно (кроме исключительных обстоятельств) полного уничтожения семейных связей, изъятие новорожденных из семьи, обоснования решений о помещении детей в семью истечением времени и обращения к усыновлению без согласия родителей.

A. ПРОЕКТ РЕЗОЛЮЦИИ <*>

<*> Проект резолюции был принят комитетом единогласно 26 января 2015 г.

1. Дети имеют право на защиту от всех видов насилия, жестокого обращения и пренебрежения. Но дети также имеют право не быть разделенными со своими родителями против своей воли, за исключением случаев, когда компетентные органы государственной власти под судебным контролем принимают решение, что разделение необходимо для обеспечения наилучших интересов ребенка. Даже когда такое разделение необходимо, дети имеют право на сохранение личных отношений и прямого контакта с обоими родителями на регулярной основе, за исключением случаев, когда это противоречит обеспечению наилучших интересов ребенка.

2. В большинстве государств — членов Совета Европы первоначальное решение об изъятии ребенка из семьи принимают компетентные социальные службы (в частности, в срочных случаях, когда ребенок может находиться в непосредственной опасности) или эти службы обращаются в компетентный суд для принятия такого решения. В большинстве государств — членов Совета Европы рассматриваемое решение принимается на основе предположения о том, что в отношении ребенка существует риск — непосредственный или предстоящий — пострадать от причинения серьезного вреда, в частности, физического, сексуального или психологического, или риск быть оставленным полностью без опеки и надзора.

3. Количество взятых государством под опеку детей сильно отличается от государства к государству, также это относится и к процентному количеству детей, которые позднее были возвращены в свою семью. В большинстве стран детей отдают родственникам, приемным семьям, помещают в частные и государственные приюты или — что случается реже — предлагают их для усыновления/удочерения (процент данных случаев также бывает разный).

4. В большинстве государств нет подробной статистики относительно статуса этнического и религиозного меньшинства, миграционного статуса или социально-экономической ситуации детей, взятых под опеку. Также отсутствует статистический анализ, который обеспечивал бы достоверное представление о том, какие группы детей более подвержены изъятию из семей, хотя доказательства заставляют предположить, что в находящихся под опекой слоях населения в государствах — членах Совета Европы непропорционально представлены дети из уязвимых слоев населения. Однако ничто не заставляет предположить, что в аналогичном контексте родители, которые имеют низкий доход, менее образованы, принадлежат к этническим или религиозным меньшинствам или имеют миграционную историю, более склонны жестоко относиться к своим детям или игнорировать их.

5. Финансовое или материальное неблагополучие никогда не должно быть единственным основанием для изъятия ребенка из-под опеки родителей, но должно рассматриваться как сигнал необходимости предоставления соответствующей поддержки семье. Более того, недостаточно показать, что ребенка можно поместить в более благоприятную обстановку для его воспитания, чтобы изъять ребенка из семьи, и еще менее достаточно, чтобы полностью разорвать семейные связи.

6. Парламентская Ассамблея озабочена нарушением прав детей в ряде стран (или районах таких стран), когда социальные службы забирают детей слишком быстро и не прилагают достаточно усилий, чтобы поддержать семью до и/или после решений об изъятии ребенка и помещении его в другое место. Эти необоснованные решения обычно имеют — иногда непреднамеренно — дискриминационный характер и могут являться серьезным нарушением прав ребенка и его или ее родителей, и еще более трагичной является ситуация, когда подобные решения являются односторонними (как в случаях усыновления/удочерения без согласия родителей).

7. Парламентская Ассамблея также озабочена нарушением прав детей в ряде стран (или районах таких стран), когда социальные службы не забирают детей достаточно быстро и слишком поспешно возвращают их родителям, которые относятся к ним с жестокостью или игнорируют их. Эти решения могут являться такими же — или даже больше — серьезными нарушениями прав ребенка и ставить под угрозу его жизнь и здоровье. Принимаемые социальными службами решения об изъятии детей из семьи являются очень ответственными и поэтому должны приниматься только сотрудниками со специальной профессиональной подготовкой и квалификацией, соответствующим опытом и в уместные сроки.

8. Парламентская Ассамблея рекомендует государствам — членам Совета Европы:

8.1) ввести в действие законы, подзаконные акты и процедуры, которые действительно ставят на первое место обеспечение наилучших интересов ребенка при принятии решений об изъятии ребенка из семьи, помещении в другую семью и возвращении в семью;

8.2) делать видимым и исключить влияние предубеждения и дискриминации в решениях об изъятии детей из семьи, достигая этого, в том числе, соответствующей профессиональной подготовкой всех участвующих сотрудников;

8.3) поддерживать необходимыми способами семьи (включая финансовую, материальную, социальную и психологическую поддержки) с целью избежать в первую очередь произвольных решений об изъятии детей и чтобы увеличить процент воссоединившихся семей после проведенной поддержки;

8.4) избегать, за исключением чрезвычайных обстоятельств, полного уничтожения семейных связей, изъятия новорожденных из-под опеки родителей, обоснования решений о помещении детей в семью с истечением времени и усыновления без согласия родителей (особенно когда это становится необратимым);

8.5) обеспечить, чтобы участвующие в процессе изъятия детей из семьи и помещения их в другие семьи и учреждения сотрудники руководствовались бы соответствующими критериями и стандартами (многоплановым образом, если возможно), были бы надлежащим образом обучены и регулярно проходили дополнительное обучение, имели бы достаточные ресурсы для принятия решений в уместные сроки и не были бы чрезмерно загружены работой;

8.6) собирать анонимные данные о нуждающихся в помощи слоях населения в государствах-членах, которые классифицируются не только по возрасту, полу лиц и виду альтернативного ухода (содержания), но также и по принадлежности к этнической группе или религиозным меньшинствам, по наличию статуса мигранта и по социо-экономическому прошлому, а также по длительности получения помощи до воссоединения с семьей.

B. ПРОЕКТ РЕКОМЕНДАЦИИ <*>

<*> Проект рекомендации, принятый комитетом единогласно 26 января 2015 г.

1. Парламентская Ассамблея озабочена нарушением прав детей, являющихся результатом принимаемых в государствах — членах Совета Европы необоснованных решений по изъятию детей из семьи (или невозвращению их в семью), а также являющихся результатом принимаемых в государствах — членах Совета Европы необоснованных решений не забирать детей из семьи (или возвращать их в семью слишком поспешно). Парламентская Ассамблея полагает, что права детей и их наилучшие интересы необходимо лучше защищать в таких случаях, как отмечено в Резолюции... (2015) о социальных службах в Европе: законодательство и практика изъятия детей из их семей в государствах — членах Совета Европы.

2. Парламентская Ассамблея приветствует действия Комитета министров Совета Европы по защите прав детей в этой области, включая текущую многолетнюю Стратегию Совета Европы в области защиты прав ребенка (2012 — 2015 годы). В ней содержится рекомендация Комитету министров Совета Европы проинструктировать Комитет экспертов по разработке Стратегии Совета Европы в области защиты прав ребенка (2016 — 2019 годы) (DECS-ENF) о следующем:

2.1) включить в Стратегию Совета Европы в области защиты прав ребенка на 2016 — 2019 годы вопрос о соблюдении прав детей при изъятии их из-под опеки родителей;

2.2) основываясь на Конвенции Организации Объединенных Наций о правах ребенка, Резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций 2010 A/RES/64/142 «Руководящие указания по альтернативному уходу за детьми», Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2011)12 «О правах детей и социальных услугах, дружественных к детям и их семьям», Замечаниях общего порядка Комитета Организации Объединенных Наций по правам ребенка № 14 (2013) «О праве ребенка на уделение первоочередного внимания наилучшему обеспечению его интересов» и на Общеевропейском руководстве по переходу из-под институциональной опеки под опеку, основанную на общественных институтах, развивать для государств-членов руководящие принципы относительно того, как избегать, исключая чрезвычайные обстоятельства, полных разрывов семейных связей, изъятия детей из семьи при рождении, обоснования решений о помещении ребенка в другую семью истечением установленного времени и принятия решений об усыновлении/удочерении без согласия родителей.

C. ПОЯСНИТЕЛЬНЫЙ МЕМОРАНДУМ ДОКЛАДЧИКА ОЛЬГИ БОРЗОВОЙ

1. ВВЕДЕНИЕ

1. 10 октября 2012 г. мой коллега Алексей Пушков и несколько других членов Парламентской Ассамблеи представили ходатайство об обсуждении Резолюции, озаглавленной «Злоупотребление социальными службами государств — членов Совета Европы своими полномочиями по изъятию детей из-под опеки родителей» (Doc. 13054). В ходатайстве выражалась озабоченность учащающимися случаями чрезмерно свободного толкования социальными службами своих прав по изъятию детей из-под опеки родителей. Согласно ходатайству эта мера часто применяется к детям из семей мигрантов. Таким образом, авторы ходатайства просили Парламентскую Ассамблею провести тщательный анализ таких случаев и принять меры, чтобы «действительно защитить права детей и семей, в которых они проживают».

2. Ходатайство было передано для дачи составления доклада в наш Комитет (и для получения заключения — в Комитет по правовым вопросам и правам человека). Я была назначена докладчиком 24 января 2013 г., а 19 марта 2013 г. Комитет по правовым вопросам и правам человека назначил Володимира Пилипенко (Украина, Социалистическая группа (SOC <*>)) докладчиком для составления заключения. По моему предложению на заседании в г. Берлине 15 марта 2013 г. наш комитет изменил название доклада на более «нейтральное».

<*> Согласно данным официального сайта Парламентской Ассамблеи Совета Европы (http://www.assembly.coe.int/nw/xml/AssemblyList/AL-XML2HTML-EN.asp?lang=en&XmlId=PoliticalGroup-SOC) (примеч. переводчика).

3. Моей целью при подготовке этого доклада было изучить законодательство и практику изъятия детей из их семей в государствах — членах Совета Европы, чтобы определить:

  • наблюдалось ли в последние годы увеличение количества необоснованных решений об изъятии детей;
  • существует ли какая-либо система при принятии таких решений: не страдают ли непропорционально от таких необоснованных решений об изъятии детей родители-мигранты, родители, принадлежащие к национальным или религиозным меньшинствам или из небогатых социо-экономических групп;
  • как можно улучшить внутригосударственное законодательство или руководство по его применению, чтобы улучшить принятие решение на уровне социальных служб;
  • существует ли полезная практика в каких-либо государствах — членах Совета Европы, о которой можно было бы проинформировать другие государства-члены.

4. После обсуждения проекта моего доклада в комитете я осуществила три поездки по установлению фактов и представляла комитету устный доклад по итогам каждой из поездок: в Финляндию (13 — 14 июня 2012 г.), Румынию (14 — 15 октября 2013 г.) и Соединенное Королевство (10 — 11 февраля 2014 г.). Я хотела бы поблагодарить государственные делегации и членов их секретариатов, способствовавших осуществлению этих визитов, которые были чрезвычайно полезны для меня при подготовке данного доклада.

5. Чтобы получить информацию от максимально возможного количества государств-членов, Секретариат распространил осенью 2013 года через Европейский центр парламентских исследований и документации опросный лист по законодательству и практике в области изъятия детей из семей. К 24 января 2014 г. от 29 парламентов государств-членов и одного парламента-наблюдателя <*> поступили 30 ответов. Количественный и качественный анализы этих ответов были представлены в Комитет в январе и апреле 2014 года.

<*> Австрия, Андорра, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Италия, Испания, Канада, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Российская Федерация, Румыния, Сербия, Словения, Соединенное Королевство, Турция, Финляндия, Франция, Хорватия, Черногория, Швеция, Швейцария, Эстония.

6. В заключение во время частичной сессии в апреле 2014 года комитет организовал совместное слушание с Комитетом по правовым вопросам и правам человека по данному вопросу <*> с участием двух выдающихся экспертов: Карен Райд (Karen Reid), Секретаря Фильтрационной Секции Европейского Суда по правам человека, и Марии Херцог (Maria Herczog), докладчика Комитета Организации Объединенных Наций по правам ребенка.

<*> См. открытые для доступа протоколы слушаний, AS/Soc (2014) PV 03 Add 2, доступные в Секретариате.

7. Я бы хотела еще раз подчеркнуть, что это — общий доклад, который не направлен против конкретных социальных служб какого-либо из государств — членов Совета Европы, независимо от того, посещала ли я их или нет. Однако чтобы отметить ряд особых тенденций, я использовала информацию, полученную в ходе моих поездок, полученную из ответов на опросный лист Европейского Центра парламентских исследований и документации и из документов Комитета Организации Объединенных Наций по правам ребенка и постановлений Европейского Суда по правам человека.

2. ИЗЛОЖЕНИЕ РАССМАТРИВАЕМОЙ ПРОБЛЕМЫ

8. Решение об изъятии ребенка из семьи является трудным для социальных служб государств — членов Совета Европы по очевидным причинам: если социальные службы не примут такого решения, когда оно необходимо, ребенку может быть причинен серьезный вред, и его основополагающие права могут быть нарушены. Но если социальные службы примут данное решение без особой необходимости, ребенку также может быть причинен вред, а его права — и права его родителей — также могут быть нарушены. Поскольку решение о передаче ребенка под опеку обычно сопровождается судебным решением и/или контролем, практически все дела в итоге рассматриваются судом. Решения судов часто обжалуются в Верховный суд соответствующей страны, а некоторые жалобы дошли до Европейского Суда по правам человека <*>. Но первоначальное решение об изъятии, тем не менее, имеет первостепенное значение: как только ребенка забирают из семьи, даже если изъятие оказывается необоснованным, часто сложно <**> и если вообще возможно <***>, исправить причиненный ущерб.

<*> Это было предметом рассмотрения Резолюции Ассамблеи 1908 (2012) по правам человека и семейным судам.

<**> Судебные разбирательства могут длиться годы — и длительное время может означать, что ребенок, которого забрали из семьи в раннем возрасте, может посчитать свое возвращение в семью таким же травмирующим опытом, как и изъятие из семьи.

<***> В некоторых странах усыновление против воли родителей может носить окончательный характер: так, встречаются случаи, когда в отношении изъятых из семьи детей было безусловно доказано, что они не подвергались насилию, но в семью их не возвращали в силу соблюдения принципа окончательного характера усыновления.

9. Основным вопросом является то, что некоторые дела очевидны, но во многих много неясных моментов. Процесс принятия решения, хотя часто регулируемый пошагово законом (и нормами о применении закона), также может отличаться эмоциональностью, например, случаи широкого освещения в средствах массовой информации неспособности социальных служб защитить ребенка, что привело к его смерти, могут повлиять на социальные службы в сторону проявления чрезмерной осторожности при принятии решений. В то же время даже обученные, компетентные и профессиональные социальные работники — всего лишь люди, и они также могут стать жертвой предубеждений, что может повлиять на их решение об изъятии ребенка из-под опеки родителя (или родителей), которые не отвечают «нормальным» критериям: родители-мигранты, родители, принадлежащие к национальным меньшинствам, родители, имеющие необеспеченное социо-экономическое прошлое или принадлежащие к другой религии, и так далее <*>.

<*> В действительности, в этом отношении может, в первую очередь, играть роль вопрос о том, кто именно сообщает в социальные службы о злоупотреблениях в отношении ребенка: анонимное сообщение от члена общества вполне может быть основано на предубеждении и даже быть злонамеренным. Но даже обращение профессионала может быть основано на недопонимании, например, вследствие языкового барьера.

3. ПРАВОВАЯ СИТУАЦИЯ

3.1. На международном уровне

10. На международном уровне правовая ситуация относительно ясная. Она базируется на Конвенции Организации Объединенных Наций о правах ребенка 1989 года, в пункте 1 статьи 3 которой говорится следующее:

«1. Во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка».

11. Как указано в пункте 3 статьи 24 Хартии Европейского союза об основных правах: «Каждый ребенок имеет право на постоянные личные взаимоотношения и на регулярное непосредственное общение со своими обоими родителями, кроме случаев, когда это противоречит его интересам».

12. Европейский Суд по правам человека, действуя на основании Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5), обобщил правовую ситуацию в деле «Нейлингер и Шурук против Швейцарии» (Neulinger and Shuruk v. Switzerland) (Постановление Европейского Суда от 6 июля 2010 г. <*>):

<*> Даже притом что данное дело не касается особых вопросов изъятия детей из семьи социальными службами.

«...134. В этой области решающим вопросом является то, был ли достигнут справедливый баланс между противоборствующими интересами — интересами ребенка, обоих родителей и общественного порядка — в рамках предоставленной государствам свободы усмотрения по таким делам... учитывая, однако, что приоритетному рассмотрению подлежит обеспечение наилучших интересов ребенка... Наилучшие интересы ребенка могут, в зависимости от их природы и важности, иметь бульшее значение, чем интересы родителей... Тем не менее интересы родителей, особенно поддерживающих регулярные контакты со своими детьми, остаются фактором, который следует принимать во внимание при сопоставлении различных затронутых интересов...»

Интерес ребенка состоит из двух моментов. С одной стороны, он диктует, что связи ребенка с семьей должны быть сохранены, за исключением случаев, когда семья оказалась особенно непригодной для проживания в ней ребенка. Следовательно, семейные связи могут быть разорваны только в очень исключительных обстоятельствах, и должно быть сделано все возможное, чтобы сохранить личные взаимоотношения и, если и когда это уместно, «восстановить» семью... С другой стороны, также очевидно в интересах ребенка является его развитие в благоприятной окружающей среде, и родитель не может быть уполномочен на основании статьи 8 разрешать принимать меры, которые нанесут ущерб здоровью и развитию ребенка...».

13. Европейский Суд отмечает, что в настоящее время достигнут обширный консенсус — включая международное право — в поддержку идеи того, что во всех решениях, касающихся детей, преобладать должно обеспечение наилучших интересов ребенка. Концепция «обеспечения наилучших интересов ребенка» являлась ключевой для всех европейских договоров и рекомендаций. Однако применение этой концепции на практике вызывает озабоченность, о чем Комитет Организации Объединенных Наций по правам ребенка с глубоким сожалением часто сообщал в своих докладах. Данная концепция также наиболее часто подвергается злоупотреблениям <*>, которые привели к тому, что комитет издал Замечания общего порядка № 14 (2013) «О праве ребенка на уделение первоочередного вниманию обеспечению его наилучших интересов» (пункт 1 статьи 3) <**>.

<*> См. § 34 Замечаний общего порядка: «Благодаря своей гибкости концепция наилучших интересов ребенка применима к обстоятельствам, в которых находится каждый отдельный ребенок, и позволяет углублять знания о развитии ребенка. Вместе с тем она не исключает возможности манипулирования ею: правительства и другие государственные органы злоупотребляют концепцией наилучших интересов ребенка, например, для оправдания расистской политики; родители злоупотребляют ею для отстаивания своих собственных интересов в спорах по поводу опеки над детьми; ею злоупотребляют специалисты, которые, не желая, чтобы их беспокоили, отказываются проводить оценку наилучших интересов ребенка под предлогом ее беспредметности или маловажности».

<**> Чтобы организовать существенный вклад в указанные Замечания общего характера, Бельгия созвала 9 и 10 декабря 2014 г. при поддержке подразделения Совета Европы по правам ребенка, Европейскую конференцию по обеспечению наилучших интересов детей.

14. По-моему, здесь стоит процитировать ключевые параграфы указанных Замечаний общего характера, в той их части, в которой они касаются изъятия детей из семи и помещения их под альтернативную опеку:

«...60. Важными составляющими системы защиты детей являются меры по недопущению распада семьи и сохранению единой семьи. В их основе лежит право, предусмотренное в пункте 1 статьи 9, где установлено требование о том, „чтобы ребенок не разлучался со своими родителями вопреки их желанию, за исключением случаев, когда [...] такое разлучение необходимо в наилучших интересах ребенка“. Кроме того, ребенок, который разлучается с одним или обоими родителями, имеет право „поддерживать на регулярной основе личные отношения и прямые контакты с обоими родителями, за исключением случая, когда это противоречит наилучшим интересам ребенка“ (пункт 3 статьи 9)...»

Учитывая то, что разлучение с родителями оказывает тяжкое влияние на ребенка, такое разлучение должно производиться лишь в крайнем случае, например, когда существует опасность неизбежного причинения ребенку вреда или в иных необходимых случаях, разлучение не должно производиться, если ребенок может быть огражден с помощью менее радикальных мер. Прежде, чем прибегнуть к разлучению, государство должно оказать родителям содействие в выполнении ими своих родительских обязанностей и восстановить или укрепить способность семьи заботиться о своем ребенке, за исключением случаев, когда разлучение необходимо в интересах защиты ребенка. Материальные затруднения не могут служить оправданием для разлучения ребенка с родителями...

В случае разлучения государство обязано гарантировать проведение оценки положения ребенка и его семьи с привлечением, по возможности, многопрофильной группы квалифицированных специалистов при надлежащем участии судебных органов в соответствии со статьей 9 Конвенции в качестве гарантии отсутствия каких-либо иных вариантов, отвечающих наилучшим интересам ребенка.

Когда возникает необходимость разлучения, лица, ответственные за принятие решений, обеспечивают сохранение связей и отношений между ребенком и его родителями и членами семьи (братьями и сестрами, родственниками и лицами, с которыми у ребенка сложились прочные личные отношения), если только это не противоречит наилучшим интересам ребенка. При принятии решения о регулярности и продолжительности свиданий и других контактов в тех случаях, когда ребенок изымается из семьи, необходимо учитывать качество отношений и необходимость их сохранения...».

15. На 18-й встрече Сети Парламентской Ассамблеи контактных парламентариев по прекращению сексуального насилия в отношении детей, проводимой в г. Никосия (Кипр) 13 мая 2014 г., доктор Антониос Ст. Стилиану (Antonios St. Stylianou), директор факультета права Университета Никосии и член Старшего консультативного совета Центра политики Конвенции Организации Объединенных Наций по правам ребенка «Надежда для детей», сделал очень хорошее замечание о том, что «были необходимы комплексные подходы, основанные на тех принципах, что суждение взрослого о том, что наилучшим образом отвечает интересам ребенка, не может превалировать над обязанностью уважать другие права ребенка, предусмотренные Конвенцией, и что никто не может осуществлять негативное толкование в наилучших интересах ребенка» <*>.

<*> S/Soc (2014) PV 04 add, p. 5. Он также пояснил (p. 7), что «негативное толкование» «принципа обеспечения наилучших интересов детей» могло, например, наблюдаться, когда принималось решение о том, лучше ли было оставить детей в семье или изъять их из семьи для их же защиты.

16. В этом отношении я также хотела бы сослаться на Постановление Европейского Суда по правам человека по делу «Валлова и Валла против Чешской Республики» (от 26 октября 2006 г. <*>), в котором было четко отмечено, что детей нельзя изымать из семей только на основании отсутствия надлежащего жилья у многодетной семьи, поскольку были доступны другие, менее разрушительные, меры для обеспечения наилучших интересов соответствующих детей.

<*> Даже притом что данное дело не касается особых вопросов изъятия детей из семьи социальными службами.

3.2. На внутригосударственном уровне

17. Внутригосударственное законодательство в большинстве государств — членов Совета Европы соответствует международному законодательству. Процесс принятия решений часто подробно регулируется законодательством (и нормами о применении законодательства).

18. Так, в государствах — членах Совета Европы обычно установлены высокие требования для принятия социальными службами решения об изъятии ребенка из семьи, и обычно эти требования включают в себя возможное причинение серьезного вреда. Большинство стран из ответивших на опросный лист (20) принимают решение об изъятии ребенка из семьи, основываясь на уже причиненном серьезном вреде, на неизбежном риске причинения серьезного вреда или на риске серьезного вреда (хотя точная формулировка сможет отличаться от страны к стране).

19. В разных государствах определение серьезного вреда отличается и часто с течением времени развивается и включает в себя не только физический вред, но и сексуальный, эмоциональный и психологический. В некоторых странах добавляются такие возможные мотивы, как «экономическое насилие», совершение ребенком преступления или использование им наркотиков и других токсичных веществ, а также ребенок без контроля со стороны родителей.

20. Почти во всех случаях окончательное решение о передаче ребенка под опеку принимает суд.

21. В большинстве государств — членов Совета Европы первоначальное решение об изъятии ребенка из семьи (в частности, в срочных случаях, когда ребенку может грозить неизбежная опасность) принимают компетентные социальные службы или они обращаются в компетентный суд за принятием первоначального решения.

22. В большинстве стран социальные службы и суды работают вместе при принятии решений об изъятии ребенка из семьи, и часто вопрос о том, требуется ли судебное постановление для первоначального изъятия ребенка из семьи или нет, будет зависеть от обстоятельств дела, таких как согласие родителей на изъятие.

4. КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ФАКТОВ И ЦИФР

23. Количество отдаваемых под опеку детей сильно отличается в разных странах. Из 30 ответивших на опросный лист стран только одна не смогла предоставить статистику (а еще в одной статистика не велась на государственном уровне). Поскольку во многих ответах указывались только итоговые цифры (а не проценты по отношению к количеству детей в стране), иногда трудно судить, сколько детей отдают под опеку: малое, среднее или большое количество. Равным образом иногда предоставлялась статистика, учитывающая общее количество детей под опекой, а иногда статистика приводилась применительно к количеству детей, взятых впервые под опеку в конкретном году.

24. Словения выделяется как государство, в котором крайне редко изымаются дети из семьи или ограничиваются права одного или обоих родителей <*>. Согласно полученным на опросный лист ответам другими странами, где рассматриваемые показатели считаются низкими (менее 0,5% находящихся под опекой детей), являются Андорра, Греция, Грузия, Кипр, Люксембург, Норвегия, Сербия, Турция и Черногория.

<*> Шесть случаев в 2011 году и четыре случая в 2012 году.

25. Средние показатели (до 0,8% находящихся под опекой детей) имеют Австрия, Испания, Канада (государство-наблюдатель, чей парламент также имеет статус наблюдателя в Парламентской Ассамблее), Латвия, Швейцария, Швеция, Соединенное Королевство и Хорватия.

26. Высокие показатели (до 1,66% находящихся под опекой детей) продемонстрировали Венгрия, Германия, Литва, Польша, Португалия, Российская Федерация, Румыния, Финляндия и Франция.

27. Тенденции в разных странах также различаются: в то время, как количество помещаемых под опеку детей достаточно резко снизилось в Эстонии (более чем на 2/3 за 10 лет, с 2002 по 2012 год), Румынии (более чем наполовину с момента падения коммунистического режима), соответствующие показатели растут в Германии (где 39 400 детей в возрасте от трех до восьми лет взяты под опеку в 2012 году) и в Венгрии (где количество взятых под опеку детей утроилось с 1998 года).

28. Несколько стран ведут статистику исходя из принадлежности к этническим или религиозным меньшинствам, миграционного статуса или социо-экономического прошлого детей, которых берут под опеку. В Андорре примерно половина помещенных под опеку детей имела иммигрантский статус, и большинство происходили из слоев общества с низким социо-экономическим обеспечением. В Финляндии нет официальных данных о взятых под опеку детях из семей, относящихся к меньшинствам, или из семей мигрантов, а также о социо-экономическом происхождении этих детей. Тем не менее из предоставленных экспертами данных следует, что случаи изъятия детей из семей мигрантов не были представлены чрезмерно, но большинство родителей, у которых изъяли детей, имели низкое социо-экономическое обеспечение, и часто встречались случая изъятия детей у родителей-одиночек и из разведенных семей <*>.

<*> По-видимому, никто не смог определить, были ли чрезмерно представлены случаи, связанные с детьми из народностей саамы и ромы (цыгане).

29. В Германии от 17,5 до 26,7% взятых под опеку в последние годы детей не имеют гражданства Германии (для сравнения, иностранцы в Германии — не имеющие немецкого гражданства — составляют менее 9% населения). В Норвегии дети, рожденные в этой стране родителями-иммигрантами, меньше всего попадают под случаи помещения под опеку (0,6%) по сравнению с 0,74% для детей без иммигрантского прошлого и 1,93% для детей-иммигрантов. Румыния не ведет статистику о помещаемых под опеку детях, но неправительственные организации, с которыми я встретилась, оценили, что примерно 70% помещаемых под опеку детей относятся к национальному меньшинству — цыганам. С другой стороны, Соединенное Королевство ведет подробную статистику об этническом происхождении помещаемых под опеку детей: детей «черных» или «смешанных» рас в четыре раза больше в системе помещения под опеку, в то время как детей из индийских, пакистанских и бангладешских семей меньше в три раза.

30. Все 30 государств, ответивших на опросный лист, подтвердили, что до принятия решения об изъятии ребенка из семьи выслушивается мнение ребенка. В большинстве стран учитываются возраст ребенка и его способность к рассуждению, но в некоторых странах установлены возрастные ограничения, только по достижении которых учитывается мнение ребенка.

31. В большинстве стран и дети, и родители имеют право подать апелляцию/жалобу в компетентный суд. Дети не имеют на это права в юрисдикции шести государств: Германии, Италии, Литвы, Польши, Сербии и Эстонии (с исключениями) <*>. В некоторых юрисдикциях дети (и иногда родители) могут обратиться в иные инстанции, помимо судов, например к Комиссару по правам ребенка.

<*> В некоторых других юрисдикциях дети должны достичь определенного возраста, чтобы воспользоваться этим правом.

32. В большинстве стран детей помещают к родственникам, в приемные семьи, в специальные учреждения или отдают их на усыновление/удочерение (хотя упоминаются и другие возможности, такие как приюты или проживание подростков без взрослых), и соответствующие проценты сильно отличаются в разных странах. Так, процент помещаемых к родственникам детей составляет от 3 (Финляндия) и 5% (Швеция, Соединенное Королевство) до 63% в Латвии и 75% в Португалии. В приемные семьи поступают 0,5% детей в Португалии и 10% в Эстонии, но более половины во Франции и Испании, 69% в Норвегии и 75% в Соединенном Королевстве. В учреждения поступает 10% детей в Норвегии, Португалии и Соединенном Королевстве и чуть более 50% в Венгрии и Швеции.

33. Процент усыновлений/удочерений составляет от 1,5% в Португалии и 4% в Эстонии до 5% в Соединенном Королевстве (это касалось 3 350 детей), 9% в Хорватии и Венгрии и до 20% в Андорре (в отношении четырех детей) от взятых под опеку детей.

34. Усыновление/удочерение невозможно после изъятия ребенка из семьи в Австрии, и о них не сообщается в Финляндии (где лишение родительских прав невозможно) и Литве. Из Норвегии сообщается о нескольких случаях усыновления/удочерения (приемными родителями).

35. Усыновление/удочерение без согласия родителей невозможно в Греции, Испании, Люксембурге и Франции. Редко они допускаются (в порядке исключения) в Канаде, на Кипре, в Литве, Нидерландах, Румынии, Сербии и Швейцарии. В некоторых государствах, позволяющих усыновление/удочерение без согласия родителей (например, в Российской Федерации), ребенок может быть отдан на усыновление/удочерение, если его/ее родители неизвестны, юридически недееспособны или если суд признал их местонахождение неизвестным. Также это возможно в Андорре, Германии, Грузии, Хорватии и Эстонии (в 2010 году 250 детей были отданы на усыновление/удочерение без согласия родителей), Венгрии, Италии, Норвегии, Польше, Португалии, Словении Соединенном Королевстве, Турции, Черногории и Швеции (в 2013 году 3 020 детей были отданы на усыновление/удочерение без согласия родителей).

36. Двадцать одно государство не ведет статистику о количестве успешных воссоединений первоначальных семей. В Эстонии 10% детей, изъятых из своих семей в 2012 году, в тот же год вернулись обратно в семьи. В Хорватии количество успешных воссоединений семей составило 18%, Германии — 53, Греции — 70, Андорре — 71 и в Португалии — более 90%. В Румынии около 4 300 детей вернулись в свои семьи в 2012 году. В Австрии из количества детей, вернувшихся в свои семьи в 2012 году, 60% находились под опекой менее 12 месяцев, а 10% — более пяти лет. В Российской Федерации количество родителей, чьи родительские права были восстановлены, увеличилось за последние пять лет в 1,4 раза (до 2 256 дел в 2012 году).

37. В большинстве стран требуется, чтобы социальные работники, которые занимаются делами об изъятии детей из семей, имели бы трех- или четырехлетнее университетское образование по соответствующему профилю, например, «социальная работа», «социальное образование», «социальное благополучие» или психология. В следующих странах дополнительно также требуется как минимум один год опыта работы: Греция, Грузия, Литва, Словения и Швеция. В Андорре, Италии, Люксембурге и Соединенном Королевстве для рассматриваемых целей создаются многопрофильные команды.

38. Следует отметить, что анализ фактов и цифр осложняется неоднородностью и двусмысленностью статистических данных, отсутствием единообразной терминологии (включая юридическую терминологию) и отсутствием данных об отмене решений об изъятии ребенка из семьи. Как следствие, отсутствует видимая возможность оценить количество обоснованных или необоснованных решений об изъятии ребенка из семьи.

5. ВОПРОСЫ НА ПРАКТИКЕ

39. В следующих главах я рассмотрю, почему так важно, чтобы принцип «обеспечения наилучших интересов ребенка» применялся таким образом, чтобы не только законы и подзаконные акты, но и исполняющие их на деле лица (то есть социальные службы) действительно ставили бы на первое место обеспечение наилучших интересов ребенка при принятии решений об изъятии из семьи, помещении в другое место и возвращении в семью.

5.1. Отсутствие оказываемой семьям поддержки

40. Есть ряд обстоятельств, которые затрудняют родителям удовлетворять необходимость ребенка в заботе, признании, наделении правами и на последовательное воспитание, если в принципе они хотят быть хорошими родителями. Эти обстоятельства могут носить личный характер, такой как алкоголизм, злоупотребление наркотиками или психологические проблемы (или даже «родительская усталость», как нам сообщил один из наших собеседников), а также социо-экономический характер, например, чрезмерная нищета (которая может следовать из обстоятельств, находящихся за пределами контроля родителей, таких как безработица или дискриминация).

5.1.1. Проблемы личного характера

41. В Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2011)12 «О правах детей и социальных услугах, дружественных к детям и их семьям» в приложении «Право ребенка на защиту» (раздел C) указано следующее:

«1. Социальные услуги для детей и их семей должны обеспечивать защиту детей от всех форм пренебрежения, злоупотребления, насилия и использования с помощью превентивных мер, а также с помощью надлежащего и эффективного вмешательства. Это должно быть направлено на сохранение силы и единства семьи, особенно в случае с семьями, которые сталкиваются с трудностями.»

2. Случаи злоупотреблений и пренебрежения в отношении детей требуют применения поддерживающих и комплексных услуг, направленных на то, чтобы избежать разделения родителей и ребенка...».

42. Придерживаясь этой рекомендации, родители должны получать больше помощи, чтобы разрешать психологические проблемы, а также бороться с алкогольной и наркотической зависимостью.

43. Новым родителям (в частности, молодым родителям или семьям с одним родителем) необходимо на ранних этапах предлагать помощь в развитии родительских навыков. Германия может поделиться в этом отношении хорошей практикой: в стране действует схема «семейных помощников», когда обученные профессионалы помогают семьям, находящимся в группе риска, установить распорядок дня. Вместе с тем очень важно продолжать поддерживать семьи в период, когда ребенок находится под альтернативной опекой, чтобы увеличить шансы успешного воссоединения семьи впоследствии.

44. Существует особенная проблема, о которой мне сообщили в Соединенном Королевстве, но которая может возникать и в других странах: многие матери, которые сами являются жертвами насилия в семье, как будто повторно становятся жертвой системы защиты прав детей, поскольку ребенок, становящийся свидетелем такого насилия (или угроз применения насилия), считается подвергнутым эмоциональным злоупотреблениям и, следовательно, жертвой существенного вреда. Это означает, что, если матери некуда обратиться, у нее отберут ее ребенка. Данную проблему нельзя недооценивать, поскольку последствия кризиса и влияние введения мер экономический сокращений на социальные услуги означает, что все больше и больше матерей теперь не находят выхода из взаимоотношений, отмеченных насилием (с закрытием приютов), и боятся сообщать о случаях насилия в семье, чтобы у них не забрали детей.

45. Таким же образом, матери, находящиеся в постоянной депрессии, могут пострадать от того, что у них на постоянной основе заберут их детей, несмотря на тот факт, что они вполне могут достаточно быстро прийти в себя и быть хорошим родителем, если пройти курс лечения.

46. Я полагаю, что особенно родители-одиночки нуждаются в большей поддержке, чтобы избежать ситуаций, в которой в наилучших интересах ребенка будет изъятие его из семьи.

47. Конечно, к сожалению, есть родители, которые умышленно (и с уголовной направленностью) применяют насилие, пренебрежение и иным образом злоупотребляют взаимоотношениями со своими детьми, и в таких случаях изъятие ребенка из семьи — включая на постоянной основе — будет необходимо в наилучших интересах ребенка.

5.1.2. Экономические проблемы

48. В Резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций A/RES/64/142 «Руководящие указания по альтернативному уходу за детьми» в § 15 отмечено, что «[ф]инансовая и материальная нужда или условия, прямо или исключительно спровоцированные такой нуждой, никогда не могут быть единственным основанием для изъятия ребенка из-под родительской опеки... но должны рассматриваться в качестве сигнала о необходимости предоставления необходимой помощи семье».

Рекомендация Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2011)12 содержит аналогичные положения <*>.

<*> В Главе IV Приложения к Рекомендации «Общие элементы дружественных к детям социальных услуг» в § A.b. указывается на необходимость того, чтобы общие социальные услуги гарантировали «обеспечение основных нужд детей и семей в случаях бедности, такими способами как финансовая помощь, субсидирование приобретения жилья и доступ к здравоохранению и образованию для всех детей».

49. В этом контексте я хотела бы процитировать опыт Румынии. Наиболее частой причиной взятия детей под опеку в Румынии является бедность (по этому вопросу был достигнут консенсус: такова была точка зрения министра, уполномоченного по правам детей, парламентариев и неправительственных организаций). В стране, которую я посетила, в 120 км от г. Бухареста самой важной причиной изъятия детей из семьи было пренебрежение в связи с крайне бедственным экономическим положением семьи. Я говорю именно о крайней нужде, например, дети звонят на телефонные линии поддержки детей, поскольку в доме нет достаточно еды. В сельских районах бедность может доходить до уровня нищеты (также в связи с отсутствием социальных услуг в сельских районах). Особенно это касается семей народности рома (цыгане), в частности, когда речь идет о не соответствующем нормам жилье или безработице.

50. Все мои собеседники упомянули феномен брошенных детей в этом отношении: 300 000 румынских родителей уехали за границу на заработки, и, по-видимому, более 100 000 детей были оставлены и предоставлены исключительно сами себе, другие остались с одним из родителей, с бабушками и дедушками или друзьями семьи, которые не могут полностью обеспечивать нужды ребенка. Эта острая проблема, которая может наблюдаться в других странах Восточной Европы и которой необходимо уделить дулжное внимание.

51. Я также хотела бы указать на последствия возможной множественной дискриминации в этом отношении: способность родителей воспитывать своих детей может вполне, говоря экономическим языком, быть разрушена безработицей или отсутствием жилья, что, в свою очередь, связано с дискриминацией, основанной на принадлежности к этническому меньшинству, такому как народность рома, что может привести к развитию личных проблем, таких как злоупотребление или пренебрежение содержанием детей, и так далее.

52. Изъятие детей под опеку из чрезмерно бедных семей не является правильным решением: правильным решением будет предоставить лучшую поддержку услуги этим семьям, включая финансовую и материальную. В такой стране, как Румыния, на которой тяжело сказался финансовый и экономический кризис, это, конечно, проще сказать, чем сделать — хотя стоимость содержания ребенка под надлежащей альтернативной опекой, несомненно, выше, чем стоимость предоставления дополнительной поддержки семье. В этом отношении должны быть приложены дополнительные усилия: как судья я отметила, что любовь — это очень сильная связь, и многие дети предпочтут ходить голодными, чем расстаться со своей семьей.

53. Я полагаю, что первоначальной обязанностью государства должно быть обеспечение того, чтобы никто из детей не голодал, например, путем учреждения программы «продуктовых талонов» и бесплатных школьных завтраков, вместо того, чтобы изымать этих детей из семьи из-за их бедности.

5.2. Дискриминация

54. Предполагаемая дискриминация в случаях изъятия детей из семьи является очень деликатным вопросом. Однако когда в стране под опекой находится достаточно высокий процент определенных групп населения, находящихся в уязвимом положении, например, находящихся за чертой бедности, до 70% народности рома или до 25% иммигрантов, способствующими этим факторам могут быть стереотипы и предубеждение.

55. Понятие жестокого обращения с детьми сильно изменилось за последние 50 — 100 лет <*> и часто в различные стороны в разных странах и культурах. Так, такие категории, как «риск эмоционального жестокого обращения» или даже «чрезмерных телесных наказаний» могут быть расплывчатыми и неправильно пониматься семьями, не относящимися к основной культуре страны. Если сюда добавить разное понимание роли государства в защите детей и возможное ухудшение ситуации языковыми барьерами, понятно, почему некоторые семьи из иммигрантов или этнических меньшинств чувствуют, что несправедливо стали «мишенью».

<*> Например, в Соединенном Королевстве Национальному обществу по защите детей от жестокого обращения предшествовало Национальное общество по защите животных от жестокого обращения.

56. Это особенно проблематично, поскольку, если превалируют недоверие и страх дискриминации, социальным службам становится сложно успешно поддерживать ребенка и его семью и, соответственно, избегать решения об изъятии ребенка из семьи. С другой стороны, страх дискриминации может также привести к дискриминации в виде самоисполняющегося предсказания, когда подозрительное поведение семьи во взаимоотношениях с властями усиливает уже существующие стереотипы и предубеждения.

57. Семьи иммигрантов или семьи, принадлежащие к национальным меньшинствам, часто не получают надлежащей помощи от социальных служб из-за языкового барьера: семья не говорит (или плохо говорит) на официальном языке государства, в котором проживает, а у социальных служб нет переводчика. Данная ситуация часто приводит к тому, что социальные работники не могут своевременно оказать необходимую помощь семье, что иногда приводит к последующему изъятию ребенка из семьи со всеми вытекающими последствиями.

58. Чтобы сделать видимыми влияние предубеждения и дискриминации на процесс принятия решения об изъятии детей из семьи, в большинстве стран необходимо обеспечить лучший сбор данных, как я уже указывала. Я также не могу не подчеркнуть необходимость ранней работы с детьми, находящимися в группе риска, и с их семьями и предложения им надлежащей поддержки, а не использования решений об изъятии детей из семьи и помещения их под опеку как первого средства решения проблемы (когда этот способ должен быть тем, к которому прибегают в самую последнюю очередь).

5.3. Недостаток ресурсов и/или квалифицированного персонала

59. В странах, которые я посетила — и, я предполагаю в большинстве, если не во всех государствах — членах Совета Европы — существует постоянная проблема, связанная с загруженностью сотрудников делами. Например, в Соединенном Королевстве один социальный работник в конкретно взятое время должен оценивать от 16 до 45 семей. Система заработной платы в Соединенном Королевстве также не способствует удержанию социальных сотрудников на работе, так что во многих социальных службах не хватает работников или они в значительной степени укомплектованы работниками по краткосрочным контрактам. Это влияет на систему: по-видимому, пороговые значения, после которых ребенок считается подвергнутым риску причинения значительного вреда, также варьируются в зависимости от загруженности работой и недостатка персонала в социальных службах по защите детей.

60. В посещенных мною странах и, я предполагаю, во всех других государствах — членах Совета Европы имели место ужасные случаи, когда родители (или партнер одного из родителей) убивали детей, часто после случаев крайне жестокого обращения. Во многих подобных случаях социальные службы и/или полиция были предупреждены о состоянии ребенка до его смерти, но необходимые меры по защите ребенка не были своевременно приняты. Я полагаю, что данные случаи должны быть приняты во внимание при распределении ресурсов социальным службам (без поиска виноватого).

61. В Румынии существует недостаток квалифицированного персонала, особенно в сельских районах, который связан с низкой заработной платой и замораживанием продвижения по должностям, в дополнение к 25% сокращению заработной платы всем без исключения государственным служащим на время экономического кризиса. Это также влияет на систему, хотя и другим образом: по-видимому, иногда детей возвращают в их родные семьи без установления надлежащих условий для их возвращения (то есть обучение родителей), что приводит к тому, что некоторые из них возвращаются в систему опеки над детьми, а другие уходят жить на улицы. Даже в Финляндии социальные службы в определенной степени чувствовали давление финансового и экономического кризиса, когда я посещала эту страну.

62. Таким образом, я полагаю, что существенно важно обеспечить, чтобы служащие, участвующие в принятии решении об изъятии детей из семьи и помещении их под опеку, имели бы достаточно ресурсов, чтобы своевременно принимать решения (не слишком быстро, не слишком поздно) и не были бы чрезмерно загружены работой. Совет Европы также призвал в своей Рекомендации CM/Rec(2011)12 размещать достаточные финансовые, инфраструктурные и людские ресурсы для достижения указанных в рекомендации целей.

5.4. Практика жестокого обращения

63. К сожалению, во многих странах существуют практики, которые можно назвать только «жестокими», даже если они осуществляются с положительными намерениями. Среди них можно назвать необоснованное полное уничтожение семейных связей, часто сопровождающееся изъятием ребенка из семьи при рождении, обоснование решения об изъятии ребенка из семьи истечением времени и обращение к усыновлению/удочерению без согласия родителей.

5.4.1. Необоснованное полное уничтожение семейных связей

64. Как я уже подчеркивала в третьей главе настоящего доклада, дети имеют право, гарантированное им статьей 9.3 Конвенции Организации Объединенных Наций о правах ребенка, поддерживать личные отношения с родителями:

«Государства-участники уважают право ребенка, который разлучается с одним или обоими родителями, поддерживать на регулярной основе личные отношения и прямые контакты с обоими родителями, за исключением случая, когда это противоречит наилучшим интересам ребенка».

65. Это право расширительно толковалось в последние 25 лет Комитетом Организации Объединенных Наций о правах ребенка, чтобы включать также членов семьи («братья и сестры, другие родственники и лица, с которыми у ребенка сложились прочные взаимоотношения») <*>. Комитет Организации Объединенных Наций о правах ребенка также отметил в своих самых недавних Замечаниях общего порядка, что «при принятии решения о регулярности и продолжительности свиданий и других контактов в тех случаях, когда ребенок изымается из семьи, необходимо учитывать качество отношений и необходимость их сохранения» <**>.

<*> Замечания общего порядка № 14 (2003), § 65 в цитируемом тексте.

<**> Там же.

66. Аналогичным образом дети, находящиеся под альтернативной опекой, также имеют право на то, чтобы их ситуация регулярно пересматривалась с целью реинтеграции ребенка в семью и общество путем осуществления соответствующих реабилитационных мер (Рекомендация CM/Rec(2011)12). Европейский Суд по правам человека также подчеркнул, что «в наилучших интересах ребенка, чтобы его связи с семьей сохранялись, за исключением случаев, когда семья оказалась совершенно непригодна для проживания в ней ребенка... Из изложенного следует, что семейные связи могут уничтожаться только в исключительных обстоятельствах, и должно быть сделано все возможное, чтобы сохранить личные отношения и, если это уместно, „восстановить“ семью. Недостаточно продемонстрировать, что ребенка можно поместить в более благоприятную среду для его воспитания» <*>.

<*> Постановление Европейского Суда по делу «Y.C. против Соединенного Королевства» (Y.C. v. United Kingdom), (2012), § 134.

67. Конечно, существуют ситуации, когда в наилучших интересах ребенка действительно полностью исключить семейные связи с родителями, которые умышленно (и часто в уголовном смысле) применяют насилие, проявляют пренебрежение и иным образом ведут себя жестоко. Однако я верю, что подобные случаи встречаются не настолько часто, как заставляет предположить количество случаев полного уничтожения семейных связей: во многих случаях родители могут (и делают это) изменить свое поведение, в частности, если ситуация в семье сложилась из-за внешних обстоятельств, таких как чрезмерная бедность или жестокость партнера, психологического расстройства, которое может быть вылечено, или злоупотребление запрещенными веществами, которое можно прекратить. Временное изъятие ребенка из семьи может стать «сигналом-предупреждением», который заставит родителя как минимум обратиться за помощью, пытаясь воссоединиться с ребенком. Вот почему настолько важно собирать и анализировать данные о проценте удачных воссоединений семей, включая время, проведенное ребенком под альтернативной опекой (как, например, делает Австрия).

5.4.2. Частое обращение к изъятию ребенка у родителей при рождении

68. В этом отношении частое изъятие детей из семьи при рождении должно быть иметь предупреждающее значение. Европейский Суд по правам человека квалифицировал такое изъятие как «чрезвычайно жестокую» и «решительную» меру и, таким образом, установил, что новорожденного можно забрать у матери только по «чрезвычайно веским основаниям» <*>.

<*> Постановление Европейского Суда по делу «K. и T. против Финляндии» (K. and T. v. Finland), (2001), § 168.

69. Мое внимание привлек ряд дел, где у матери, у которой уже забрали под опеку ребенка (например, поскольку ее посчитали некомпетентным родителем вследствие молодого возраста, так как ее взаимоотношения с отцом ребенка характеризуются применением насилия, из-за злоупотребления запрещенными веществами, вследствие психического заболевания), через много лет забирали еще одного ребенка, несмотря на полное изменение обстоятельств.

5.4.3. Обоснование решений истечением срока

70. Европейский Суд по правам человека также отрицательно относится к обоснованию решений об изъятии ребенка из семьи истечением времени. Например, помещать ребенка в юном возрасте в приемную семью, сильно ограничивая контакты с родной семьей, и впоследствии через несколько лет позволить приемной семье усыновить/удочерить ребенка только потому, что ребенок «освоился» в приемной семье, несмотря на то, что в то же время родная семья могла бы обеспечить абсолютно безопасное и надежное окружение для воспитания ребенка, является насмешкой над правами как ребенка, так и его родителей. К счастью, я не сталкивалась со слишком большим количеством подобных решений в своих исследованиях.

5.4.4. Часто обращение к усыновлению/удочерению без согласия родителей

71. Как и частое изъятие детей из семьи при рождении, частое обращение к усыновлениям/удочерениям без согласия родителей должно быть тревожным знаком. Действительно, в некоторых странах прямо запрещено усыновление/удочерение ребенка после его/ее изъятия из родной семьи, как отмечено выше.

72. Англия и Уэльс <*> являются уникальными странами в Европе из-за большого количества усыновляемых/удочеряемых детей, в частности, в ранней возрастной группе, которая «популярна» на рынке усыновления/удочерения. Статистика показывает, что до 20% детей, принудительно изъятых у родителей, которые покидают опеку в возрасте до пяти лет, возвращаются к свои родителям. Бывший премьер-министр Тони Блэр зашел настолько далеко, что установил «планы усыновления/удочерения» для местных властей на период с 2001 по 2008 год <**>.

<*> В Англии и Уэльсе действует Закон «Об усыновлении/удочерении детей» 2002 года. В Шотландии и Северной Ирландии применяется отдельное законодательство.

<**> Из предоставленной мне статистики следует, что местные власти также получали финансовое вознаграждение (на сумму от 500 000 до 1 млн британских фунтов стерлингов), если они выполняли такие планы, как «дополнительное отслеживание усыновленных/удочеренных детей».

73. Хотя эти планы были официально отменены, во время нашего визита по установлению фактов министр образования Майкл Гоув, сам усыновленный, также особенно подчеркивал увеличение количества усыновлений/удочерений с учетом того, что в Англии в списке ожидания на усыновление/удочерение числились 7 000 детей, и позволил 30 крупным частным агентствам по усыновлению/удочерению и большому количеству небольших агентств принять участие в процессе. Определение альтернативных опекунов заранее в ходе процесса в рамках семейного круга с помощью «конференций семейных групп» могло бы быть лучшим решением для прекращение чрезмерного использования усыновления/удочерения детей незнакомыми лицами и сделать эту меру действительно крайней, «когда больше ничего не остается» — что должно быть пороговым стандартом, установленным английским и уэльским правом и применяемым судами Англии и Уэльса.

74. Мое внимание привлек ряд дел, которые являются крайне трагичными и касаются неправильного отправления правосудия. В нескольких из этих дел было упущено из виду состояние здоровья ребенка, такое как дистрофия костной ткани или рахит, и ребенок был отдан на усыновление/удочерение без согласия родителей (без согласия родителей). Трагедия заключается в том, что даже когда родители в итоге выигрывают дело в суде и доказывают свои невиновность, они не могут вернуть своих детей, поскольку пробел в англо-уэльской правовой системе означает, что постановления об усыновлении/удочерении нельзя отменить ни при каких обстоятельствах, что является неправильным пониманием «наилучших интересов ребенка», который имеет право на возвращение в родную семью.

5.5. Недостаточный сбор данных

75. Комитет Организации Объединенных Наций по правам ребенка публикует регулярные отчеты о применении государствами — участниками Конвенции Организации Объединенных Наций по правам ребенка. Он регулярно высказывается относительно «недостаточного сбора данных об условиях проживания детей, находящихся в уязвимом положении, о жестоком обращении, пренебрежении и насилии в отношении детей и о предоставляемых им услугах» <*>.

<*> Данная цитата приведена из отчета Комитета Организации Объединенных Наций по правам ребенка по Финляндии от 17 июня 2011 г., хотя эта проблема и не типична для Финляндии и часто повторяется в отношении других стран.

76. Я не могу достаточно подчеркнуть значимость правильного сбора данных. Позвольте привести пример Соединенного Королевства, когда речь идет о сборе данных об этническом происхождении детей, помещаемых под опеку: как указано в § 29, в британской системе опеки чрезмерно представлены дети определенного этнического происхождения, а другие практически не представлены.

77. Как отметил начальник отдела политики неправительственной организации Национальное общество по предотвращению жестокого обращения с детьми, с которым я встретилась, и чрезмерно большое, и совсем незначительное количество детей определенной категории может быть проблематичным: услуги, которые должны предоставляться всем, часто менее развиты в отношении этнических меньшинств, что означает, что семья попадает в сферу внимания властей, когда уже слишком поздно, в середине кризисной ситуации (которая ведет к чрезмерному представительству), или не попадает в сферу внимания властей вообще, поскольку сообщество слишком закрыто и никто не знает, как обращаться с угрозами, носящими специфический культурный характер, такими как насилие, основанное на представлениях о «чести», а местные власти не любят вмешиваться (что ведет к недостаточному представительству). При данном типе сбора данных Соединенное Королевство имеет возможность выявить проблему и начать ее решать, что не может случиться, если страна «слепа», так как не собирает необходимых данных.

78. По-видимому, в каждой стране есть свои «слепые пятна» из-за недостаточного сбора данных: даже в Соединенном Королевстве не собирается систематически информация по другим «слепым пятнам», таким как социо-экономическое прошлое детей, попадающих под опеку, или их иммиграционный статус. В большинстве стран, ответивших на опросный лист (21 из 30), также не велось какой-либо статистики относительно уровня успешного воссоединения семей. Здесь Австрия может продемонстрировать хорошую практику, поскольку она также собирает данные о количестве времени, проведенном детьми под опекой, до возвращения в свои семьи.

79. Таким образом, я призываю государства собирать данные о находящемся в государствах — членах Совета Европы под опекой населении, классифицируя эту информацию не только по возрасту, полу и виду альтернативной опеки, но и по принадлежности к этническим/религиозным меньшинствам, иммигрантскому статусу и социо-экономическому прошлому, а также по длительности времени, проведенного под опекой, до воссоединения с семьей.

5.6. Другие вопросы

80. Другим проблемным аспектом для многих стран является крайне децентрализованная организация социальных служб, например, на уровне муниципалитетов. Когда отсутствуют единые государственные стандарты, устанавливающие критерии помещения под альтернативную опеку, стандарты планирования опеки и регулярный пересмотр решений об изъятии детей из их родных семей, это может привести к субъективным решениям социальных служащих. В совокупности с достаточно слабой системой контроля на государственном уровне это может привести к своего рода «почтовой лотерее», что усиливается бюджетными ограничениями в контексте текущего экономического кризиса.

81. В заключение следует отметить, что Европейский Суд по правам человека особенно критиковал случаи разделения братьев и сестер. В Постановлении по делу «Олссон против Швеции» (Olsson v. Sweden) (1988) Европейский Суд установил нарушение статьи 8 Конвенции на том основании, что братья и сестра были разделены и помещены в приемные семьи на большом расстоянии друг от друга и от родителей:

«...81. Что касается остальных аспектов исполнения решений о помещении под опеку, Европейский Суд хотел бы прежде всего отметить, что, по-видимому, вопрос об усыновлении детей не поднимался. Исходя из этого решение о помещении под опеку следует рассматривать как временную меру, которая должна быть отменена, как только позволят обстоятельства, и любые меры по исполнению указанных решений должны соответствовать одной цели — воссоединению семьи Олссонов.»

Фактически меры, предпринятые шведскими властями, противоречили этой цели. Связь между членами семьи и перспективы успешного воссоединения родственников вынужденно ослабляются, если возникают препятствия, мешающие их свободному и регулярному общению друг с другом. Сам факт помещения Хелены и Томаса на таком большом расстоянии от родителей и Стивена (см. § 18 настоящего Постановления) должен был неблагоприятно сказаться на возможности контактов между ними. Ситуация еще больше осложнилась ограничениями, наложенными властями на доступ родителей к своим детям, хотя эти ограничения могли до некоторой степени быть оправданы отношением заявителей к приемным семьям их детей (см. § 26 настоящего Постановления), нельзя исключить, что неспособность установить гармоничные отношения была частично обусловлена большими расстояниями между членами семьи. Верно, что между Хеленой и Томасом поддерживались регулярные контакты, но представленные властями государства-ответчика основания, по которым брат и сестра не были помещены под опеку вместе (см. выше § 79), не представляются убедительными...».

6. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

82. Вопросы, поставленные мной в начале этого доклада, звучали следующим образом:

  • наблюдается ли увеличение количества необоснованных решений об изъятии детей в государствах — членах Совета Европы?
  • Существует ли какая-либо система при принятии таких необоснованных решений: не страдают ли непропорционально от необоснованных решений об изъятии детей родители-мигранты, родители, принадлежащие к национальным или религиозным меньшинствам или из небогатых социо-экономических групп?
  • Как можно улучшить внутригосударственное законодательство или руководство по его применению, чтобы улучшить принятие решения на уровне социальных служб?
  • Существует ли полезная практика в каких-либо государствах — членах Совета Европы, о которой можно было бы проинформировать другие государства-члены?

6.1. Выводы

83. Из-за недостаточного сбора и анализа данных в государствах — членах Совета Европы применительно к первому вопросу невозможно ответить незамедлительно, наблюдается ли в государствах — членах Совета Европы рост необоснованных решений об изъятии детей из семьи. Однако сведения и доказательства, которые я могла собрать, указывают на две основные тенденции и два возможных вывода настоящего доклада.

83.1. С одной стороны, в некоторых странах (или их районах) социальные службы отправляют детей под опеку слишком поспешно и не предпринимают достаточно усилий, чтобы поддерживать семьи до и/или после принятия решений об изъятии ребенка и помещении его под опеку. Эти необоснованные решения обычно носят — иногда неумышленно — дискриминационный характер и могут являться серьезным нарушением прав ребенка и его или ее родителей, что еще более трагично, когда решения являются необратимыми (как в делах об усыновлении/удочерении без согласия родителей).

83.2. С другой стороны, в некоторых странах (или их районах) социальные службы не забирают детей под опеку своевременно и слишком быстро возвращают их родителям, проявляющим жестокость или пренебрежение. Эти решения могут являться такими же — или даже большими — нарушениями прав ребенка и могут поставить жизнь и здоровье ребенка под угрозу.

84. Что касается второго вопроса, в большинстве стран нет статистики и статистического анализа по изъятию детей из семей, принадлежащих к этническим или религиозным меньшинствам, из семей мигрантов или с неблагополучным социо-экономическим прошлым. Это затрудняет качественный анализ причин и препятствует принятию эффективной публичной политики в сфере предотвращения нарушений и помощи семьям.

85. Что касается третьего вопроса, законодательство государств — членов Совета Европы в целом соответствует международным стандартам, но ему не хватает механизмов применения. В странах, которые я посетила, внутригосударственное законодательство (и часто руководящие принципы) не было основной проблемой — проблемой был способ толкования и применения закона и руководящих принципов исполнителями на земле, которые принимали первоначальные решения об изъятии ребенка из семьи (или отказе в изъятии), помещении его под опеку и о воссоединении семьи. Хотя во многих случаях принимаемые с позитивными намерениями эти решения иногда отличаются неправильным пониманием принципа обеспечения «наилучших интересов ребенка», замкнутыми, самоусиливающимися стереотипами и предубеждениями, ведущими к дискриминации, или просто чрезмерной загруженностью и недостатком опыта сотрудников, принимающих такие решения. Как подробно указано выше, моему вниманию были представлены редкие случаи практики злоупотреблений.

86. Что касается четвертого вопроса, в некоторых государствах — членах Совета Европы существует хорошая практика, о которой можно уведомить другие государства-члены, как я отметила в настоящем докладе.

6.2. Рекомендации

87. Я твердо убеждена, что каждое государство — член Совета Европы первым делом должно улучшить систему сбора данных. Данные о находящихся под опекой жителях в государстве-члене должны быть классифицированы на только по возрасту и полу и типу альтернативной опеки, но и по этническому и религиозному статусу (в отношении меньшинств) соответствующих семей, по иммигрантскому статусу и социо-экономическому происхождению, а также по времени, проведенному под опекой до воссоединения с семьей.

88. Моя вторая рекомендация заключается в оказании бульшей поддержки семьям с помощью надлежащей, своевременной и непрерывной поддержки (включая финансовую и материальную поддержку семьям, которые борются с нищетой, и психологическую поддержку родителям, которые имеют личные проблемы). В этом отношении я бы рекомендовала, чтобы государства — члены Совета Европы разрабатывали бы государственные программы социальной поддержки особо уязвимых групп населения (например, молодых родителей, матерей-одиночек, жертв домашнего насилия, родителей-инвалидов или родителей с психическими заболеваниями) с целью обеспечить, прежде всего, чтобы больше детей смогли остаться в своих семьях и могли успешно воссоединиться со своими семьями после периода альтернативной опеки.

89. Моя третья рекомендация касается того факта, что качество решений зависит от людей, принимающих такое решение. Больше денежных средств следует инвестировать в следующие мероприятия:

  • надлежащую профессиональную квалификацию и обучение социальных работников;
  • надлежащее укомплектование социальных служб работниками с целью избежать чрезмерной загруженности служащих;
  • надлежащую заработную плату для социальных работников;
  • разработку надлежащих критериев и стандартов для изъятия детей из семей с целью избежать субъективных ошибок.

90. Моя четвертая рекомендация заключается в том, чтобы старательно избегать недобросовестных действий, которые должны являться тревожным знаком, свидетельствующим о том, что в системе что-то крайне неправильно, и которыми могут являться частные случаи: полного уничтожения семейных связей, изъятия детей из семьи при рождении, обоснование решение о помещении детей под опеку истечением времени, усыновление/удочерение без согласия родителей.

91. Если мы сможем добиться исполнения этих рекомендаций, мы сделаем большой шаг по направлению к созданию социальных служб, законов и подзаконных актов и практики, которые действительно направлены на обеспечение наилучших интересов ребенка сначала при принятии решений об изъятии из семьи, о помещении под опеку и воссоединении семьи — ко всеобщему благу всех детей.

92. Прогресс в этом отношении должен контролироваться межгосударственными органами Совета Европы: Комитет министров Совета Европы в рамках следующей Стратегии Совета Европы в области защиты прав ребенка (2016 — 2019 годы) должен осуществить дополнительную работу по обеспечению того, чтобы государства — члены Совета Европы исполняли соответствующие международные и европейские стандарты в сфере изъятия детей из семьи, включая принятые Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций «Руководящие указания по альтернативному уходу за детьми» A/RES/64/142, Рекомендацию Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2011)12 «О правах детей и социальных услугах, дружественных к детям и их семьям» и Замечания общего порядка Комитета Организации Объединенных Наций по правам ребенка № 14 (2013) «О праве ребенка на уделение первоочередного внимания наилучшему обеспечению его интересов».