Рекомендация № CM/REC(2021)1 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам

«О развитии и укреплении эффективных, плюралистических и независимых национальных правозащитных учреждений»

(Принята 31.03.2021 на 1400-м заседании представителей министров)

---

<1> Перевод с английского ООО «Развитие правовых систем».

Комитет министров Совета Европы в соответствии со статьей 15.b Устава Совета Европы (ETS № 1),

учитывая, что эффективные, плюралистические и независимые национальные правозащитные учреждения (далее — независимые правозащитные учреждения) являются одной из основ соблюдения принципов уважения прав человека, верховенства права и демократии,

признавая, что независимые правозащитные учреждения — это уполномоченные государством органы, независимые от властей, обладающие широкими конституционно-правовыми или законодательными полномочиями по поощрению и защите прав человека и аккредитованные на регулярной основе в зависимости от соблюдения ими Парижских принципов <2>,

---

<2> Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений (Парижские принципы), принятые Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. № 48/134 «О национальных учреждениях, занимающихся поощрением и защитой прав человека», в толковании, данном подкомитетом по аккредитации Глобального альянса национальных правозащитных учреждений, им в его Общих замечаниях: https://ganhri.org/accreditation/

напоминая, что независимые правозащитные учреждения являются правозащитными организациями и содействуют поощрению и защите других правозащитников, а также созданию безопасного и благоприятного пространства для деятельности гражданского общества,

напоминая о Решении Комитета Министров Совета Европы под названием «Общая ответственность за демократическую безопасность в Европе: необходимость усиления защиты и расширения пространства для деятельности гражданского общества в Европе» (г. Хельсинки, 17 мая 2019 г.) о дальнейшем усилении механизмов Совета Европы по защите правозащитников, включая Пересмотренную процедуру Офиса Генерального секретаря о правозащитниках, взаимодействующих с Советом Европы,

признавая, что эффективные независимые правозащитные учреждения являются важным связующим звеном между властями и гражданским обществом, поскольку они помогают устранить возможные пробелы в защите между правами отдельных лиц и обязанностями государства,

приветствуя существенное увеличение количества аккредитованных <3> независимых правозащитных учреждений <4> в государствах — членах Совета Европы с момента принятия Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам № Rec(97)14 «Об учреждении независимых национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека»,

---

<3> См.: http://ennhri.org/our-members/

<4> К независимым правозащитным учреждениям могут относиться аппараты омбудсмена, комиссии по правам человека, гибридные учреждения (которые совмещают в себе несколько полномочий, в том числе полномочия органа по вопросам равноправия), а также институты и центры по правам человека и так далее.

подчеркивая большой потенциал и влияние независимых правозащитных учреждений на продвижение и защиту прав человека в Европе, в частности, на эффективную имплементацию Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5) (далее — Конвенция), включая право третьих сторон на вступление в производство по делам в Европейском Суде по правам человека (в соответствии с пунктом 2 статьи 36 Конвенции) и взаимодействие в связи с контролем исполнения вынесенных им постановлений согласно пункту 2 статьи 46 Конвенции,

признавая важность непрерывной поддержки независимых правозащитных учреждений со стороны Совета Европы и других заинтересованных сторон на международном уровне, а также приветствуя сложившееся сотрудничество между Комиссаром Совета Европы по правам человека и независимыми правозащитными учреждениями и Европейской сетью национальных правозащитных учреждений, как предусмотрено в мандате Комиссара в соответствии с Резолюцией Комитета Министров Совета Европы № Res(99)50 «О Комиссаре Совета Европы по правам человека»,

признавая также значимость сотрудничества между независимыми правозащитными учреждениями и Европейской сетью национальных правозащитных учреждений и их сотрудничества с Советом Европы <5> и другими заинтересованными сторонами на внутригосударственном и международном уровнях,

---

<5> Европейская сеть национальных правозащитных учреждений имеет статус наблюдателя в нескольких межправительственных комитетах Совета Европы.

принимая во внимание широкую международную поддержку развития, укрепления, защиты и признания независимых правозащитных учреждений, а также сотрудничества с ними <1> не только со стороны Совета Европы, но и со стороны Организации Объединенных Наций, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а также со стороны Европейского союза,

---

<1> См. в дополнение к упомянутой выше Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам № Rec(97)14, в частности:

Резолюцию Комитета Министров Совета Европы № Res(97)11 «О сотрудничестве между национальными правозащитными учреждениями государств — членов Совета Европы, а также между ними и Советом Европы»;

Рекомендацию Комитета Министров Совета Европы государствам-членам № CM/Rec(2018)11 «О необходимости укрепления защиты и продвижения пространства гражданского общества в Европе» (см.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2019. № 1 (примеч. редактора)).

Рекомендацию Комитета Министров Совета Европы государствам-членам № CM/Rec(2019)6 «О развитии института уполномоченного по правам человека» (см.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2020. № 2 (примеч. редактора));

Резолюцию Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1959(2013) «Об укреплении института омбудсмена в Европе»;

Резолюцию Конгресса местных и региональных властей № 327(2011) «Об аппарате омбудсмена и местных и региональных органах власти»;

Принципы защиты и укрепления института омбудсмена (Венецианские принципы), принятые Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия);

Общеполитическую рекомендацию № 2 (пересмотренную) «Органы по вопросам равноправия по борьбе с расизмом и нетерпимостью на национальном уровне», принятую Европейской комиссией по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ЕКРН);

Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН № 48/134 и толкование Парижских принципов, данное Глобальным альянсом национальных правозащитных учреждений;

Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН NN 65/207, 67/163, 69/168, 71/200 и 72/186 «О роли институтов омбудсмена, медиатора и других национальных правозащитных учреждений в поощрении и защите прав человека»;

Руководство о поддержке со стороны Европейской сети независимых правозащитных учреждений национальных правозащитных учреждений, сталкивающихся с угрозами (февраль 2020 года) // Дополнительные документы Европейской сети независимых правозащитных учреждений см.: http://ennhri.org.

признавая разнообразие национальных правозащитных учреждений, отражающее разнообразие стран и регионов, которым они служат,

подчеркивая при этом исключительную важность того, чтобы любое подобное учреждение создавалось и функционировало в полном соответствии с минимальными стандартами, содержащимися в Парижских принципах, в частности, в отношении его:

• полномочий и компетенции по поощрению и защите всех прав человека для каждого;
• автономии от органов власти;
• независимости, гарантированной основным законодательством или, что предпочтительнее, конституцией;
• плюрализма, в том числе посредством назначения и соответствующего состава руководящего органа, кадрового состава и процедур, обеспечивающих эффективное сотрудничество с различными общественными группами;
• надлежащей обеспеченности ресурсами;
• надлежащего доступа к частным лицам, помещениям и информации, а также
• международной подотчетности и легитимности посредством системы периодической международной аккредитации,

выражая серьезную озабоченность в связи с тяжелыми условиями работы, угрозами, давлением и нападками, которым иногда подвергаются независимые правозащитные учреждения, их члены и сотрудники в государствах — членах Совета Европы,

желая использовать в качестве основы упомянутую выше Рекомендацию Комитета Министров Совета Европы государствам-членам № Rec(97)14, которая отныне заменяется настоящим документом,

рекомендует властям государств — членов Совета Европы:

1. принять все необходимые меры по учреждению и, если они уже созданы, по сохранению и усилению независимых правозащитных учреждений в соответствии с Парижскими принципами. В указанном контексте государства могут обращаться за технической помощью, например, к Европейской сети независимых правозащитных учреждений, а также к региональным и международным органам, чтобы основываться в своей деятельности на существующих передовых практиках;

2. обеспечить наличие благоприятной нормативной правовой основы, а также надлежащей институциональной и общественной среды для того, чтобы независимые правозащитные учреждения могли эффективно осуществлять свою деятельность по защите и продвижению всех прав человека и основных свобод, а также сотрудничать с независимыми правозащитными учреждениями;

3. обеспечить внедрение принципов, изложенных в приложении к настоящей рекомендации, в соответствующее внутригосударственное законодательство и практику;

4. гарантировать толкование указанных принципов в соответствии с конкретными рекомендациями и Общими замечаниями подкомитета по аккредитации Глобального альянса национальных правозащитных учреждений;

5. регулярно оценивать эффективность мер, принимаемых во исполнение приложения к настоящей рекомендации, в том числе посредством проведения консультаций и диалога с независимыми правозащитными учреждениями;

6. изучать способы усиления роли и активного участия национальных правозащитных учреждений и Европейской сети независимых правозащитных учреждений в деятельности Совета Европы в целях более эффективного продвижения и защиты прав человека, принципа верховенства права и демократии;

7. обеспечивать с помощью надлежащих средств и мер, включая, если это целесообразно, перевод, широкое распространение настоящей рекомендации среди компетентных органов и заинтересованных сторон;

8. проанализировать в рамках Комитета Министров Совета Европы исполнение настоящей рекомендации не позднее чем через пять лет после ее принятия.

Приложение

I. Учреждение независимых правозащитных учреждений

1. Государствам-членам следует обеспечить наличие независимых правозащитных учреждений, а также их создание, аккредитацию и функционирование в полном соответствии с Парижскими принципами. Каждое государство должно выбирать модель таких учреждений с учетом своей структуры, своих особенностей и потребностей. Каждый человек должен иметь прямой и легкий доступ к таким учреждениям. Особое внимание следует уделять лицам, которые могут не знать о существовании независимых правозащитных учреждений, у которых могут возникнуть трудности с доступом к ним или которые могут находиться в уязвимом положении.

2. Государства-члены должны создать прочную нормативную правовую основу для деятельности независимых правозащитных учреждений, предпочтительно на конституционно-правовом уровне и/или в законе, который определяет полномочия и функции данных учреждений, гарантирует их независимость и наделяет их средствами, необходимыми для эффективного выполнения их функций как на внутригосударственном, так и на международном уровнях, с учетом существующих стандартов и рекомендаций относительно независимых правозащитных учреждений, в частности, Парижских принципов в их толковании, данном подкомитетом по аккредитации Глобального альянса национальных правозащитных учреждений.

II. Укрепление независимых правозащитных учреждений

3. Государствам-членам надлежит гарантировать, что полномочия, предоставленные независимым правозащитным учреждениям в связи с осуществлением ими защиты и продвижения прав человека, максимально широки и полностью соответствуют Парижским принципам, а также позволяют им, inter alia:

• осуществлять мониторинг и анализировать ситуацию с правами человека в стране, публиковать доклады на основе соответствующих выводов, давать рекомендации органам власти на внутригосударственном, региональном и местном уровнях и, если применимо, частным организациям, а также представлять ежегодный доклад на рассмотрение соответствующих органов власти, в том числе парламента;
• беспрепятственно обращаться к общественному мнению, повышать уровень информированности общества о правах человека и проводить образовательные и обучающие программы;
• полностью устранять все возможные нарушения прав человека со стороны административных органов, других соответствующих государственных структур и, если применимо, частных организаций;
• иметь беспрепятственный доступ во все соответствующие помещения, включая места лишения свободы, ко всем лицам, чтобы иметь возможность эффективно изучать все вопросы в рамках их полномочий, а также иметь доступ ко всей значимой информации с учетом возможных ограничений, вытекающих из защиты других прав и законных интересов, и при условии надлежащего обеспечения конфиденциальности полученной информации;
• проводить мониторинг существующих направлений политики и законодательства, а также проектов, имеющих последствия для прав человека, до, во время и после их принятия, чтобы информировать власти о влиянии этой политики и законодательства на права человека и деятельность правозащитников, в том числе путем внесения надлежащих и конкретных рекомендаций;
• способствовать созданию эффективной системы правосудия для всех посредством принятия мер по повышению уровня осведомленности и облегчения доступа к правам и средствам правовой защиты, а также, если применимо, путем предоставления юридической помощи, участия в судебном производстве в качестве стороны или, при необходимости, получения индивидуальных жалоб;
• содействовать процессу подписания, ратификации и присоединения к международным договорам о правах человека, способствовать эффективной имплементации данных договоров, а также связанных с ними постановлений, решений и рекомендаций и контролировать их соблюдение властями.

4. Процесс отбора и назначения руководства независимых правозащитных учреждений должен быть прозрачным, ориентированным на компетенции и основанным на широком участии, чтобы гарантировать независимость и плюралистическое представительство таких учреждений <1>. Указанный процесс также должен быть основан на ясных, заранее установленных объективных и общедоступных критериях. Продолжительность срока назначения должна быть четко установлена законодательством об учреждении независимых правозащитных учреждений, чтобы руководящие должности в этих учреждениях не оставались вакантными в течение значительного периода времени.

---

<1> Парижские принципы, раздел «Состав и гарантии независимости и плюрализма», § 1, а также Общее замечание № 1.8. толкования Парижских принципов, данное подкомитетом по аккредитации Глобального альянса национальных правозащитных учреждений.

5. В целях обеспечения независимости законодательство, наделяющее независимые правозащитные учреждения полномочиями, должно предусматривать объективную процедуру увольнения руководства независимых правозащитных учреждений на основаниях, четко определенных на конституционно-правовом или законодательном уровне. Процедура увольнения должна быть справедливой, гарантировать объективность и беспристрастность и ограничиваться только теми действиями, которые негативно влияют на способность руководителей независимых правозащитных учреждений осуществлять свои полномочия.

6. Государства-члены должны предоставлять независимым правозащитным учреждениям надлежащие, достаточные и стабильные ресурсы, чтобы они могли осуществлять свои полномочия, в том числе взаимодействовать со всеми соответствующими заинтересованными сторонами полностью независимо и свободно определять свои приоритеты и виды деятельности.

7. Независимые правозащитные учреждения должны иметь право определять свой штатный состав и нанимать собственный персонал, а также иметь достаточные ресурсы для осуществления своих полномочий, чтобы у них была возможность принимать на работу и обеспечивать сотрудников, а также предоставлять им надлежащую подготовку.

8. Государствам — членам Совета Европы следует гарантировать, что независимые правозащитные учреждения будут иметь надлежащий доступ к информации, а также к политикам и законодателям, включая своевременные консультации о последствиях законопроектов и политических решений для прав человека. С независимыми правозащитными учреждениями также необходимо своевременно консультироваться по законопроектам и политическим направлениям, которые затрагивают их полномочия, независимость и деятельность.

9. Государства-члены должны выполнять рекомендации независимых правозащитных учреждений. Государствам-членам предлагается обязать всех лиц, которым адресованы рекомендации независимых правозащитных учреждений, предоставлять аргументированный ответ в установленные сроки, а также разработать процедуры, способствующие эффективному и своевременному выполнению рекомендаций независимых правозащитных учреждений, и включать информацию об этом в свои соответствующие документы и отчеты.

10. Если государства-члены наделяют независимые правозащитные учреждения дополнительными полномочиями по выполнению функций, предусмотренных международными конвенциями в области прав человека, такими как Факультативный протокол ООН к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Конвенция ООН о правах инвалидов, то независимые правозащитные учреждения должны иметь доступ к достаточным ресурсам для расширения возможности эффективно осуществлять свои функции, в том числе иметь надлежащим образом обученный и квалифицированный персонал.

III. Обеспечение и расширение безопасных и благоприятных условий для независимых правозащитных учреждений

11. Государства-члены должны гарантировать, что независимые правозащитные учреждения могут функционировать свободно в условиях, благоприятных для эффективного осуществления ими своих полномочий, а также в атмосфере беспристрастности, добросовестности, прозрачности и справедливости.

12. Государства-члены должны содействовать росту осведомленности и расширению сотрудничества со всеми соответствующими органами власти в отношении полномочий, независимости и роли независимых правозащитных учреждений, в том числе посредством обучения и проведения мероприятий по повышению уровня информированности.

13. Государствам-членам следует принять все меры, необходимые для защиты независимых правозащитных учреждений от угроз, преследований и иных форм запугивания, а также для их поддержки, в том числе путем обеспечения функционального иммунитета. По любым случаям предполагаемых карательных мер или запугивания в отношении независимых правозащитных учреждений, их членов и сотрудников либо против лиц, которые сотрудничают или пытаются сотрудничать с ними, должно быть незамедлительно проведено тщательное расследование, а виновные должны предстать перед судом.

14. Государства-члены обязаны гарантировать, что конфиденциальная информация, сбор которой независимые правозащитные учреждения осуществляют в рамках своих полномочий, останется конфиденциальной и не будет необоснованно разглашена.

IV. Сотрудничество и поддержка

15. Государства-члены должны принять эффективные меры, позволяющие независимым правозащитным учреждениям, в дополнение к административным органам различных уровней в государствах — членах Совета Европы, взаимодействовать и сотрудничать, в частности с:

а) учреждениями-партнерами, если это целесообразно, путем установления связей, обмена информацией и практиками, а также посредством проведения регулярных встреч, например, как те, что проводятся в рамках Европейской сети независимых правозащитных учреждений и Глобальным альянсом национальных правозащитных учреждений;

b) заинтересованными сторонами гражданского общества, в том числе с неправительственными организациями и правозащитниками, которые должны иметь легкий и безопасный доступ к независимым правозащитным учреждениям, являющийся частью благоприятных условий их деятельности;

c) другими правозащитными структурами, включая региональные, местные и/или специализированные учреждения, в частности, институты омбудсмена и органы по вопросам равноправия, а также их соответствующие сети, если применимо, посредством совместно проводимых мероприятий;

d) международными и региональными организациями, работающими в смежных или аналогичных областях.

16. Государства-члены должны поощрять и рассматривать возможность финансирования разработки программ по сотрудничеству с Советом Европы в целях обеспечения постоянного обмена опытом между независимыми правозащитными учреждениями для увеличения их вклада в эффективную имплементацию Конвенции и иных соответствующих документов.

17. Государствам-членам необходимо искать новые способы и средства усиления роли и активного участия независимых правозащитных учреждений и Европейской сети независимых правозащитных учреждений в деятельности Совета Европы для повышения его открытости и прозрачности, включая доступ к информации о нем, о видах его деятельности и проводимых им мероприятиях.

---