Рекомендация № CM/Rec(2019)6 Комитета министров Совета Европы

«О развитии института уполномоченного по правам человека»

(Вместе с «Принципами развития...»)

(Принята 16.10.2019 на 1357-ом заседании представителей министров)

---

<*> Перевод с английского языка ООО «Развитие правовых систем» / Под ред. Ю.Ю. Берестнева.

Комитет министров Совета Европы в соответствии со статьей 15.b Устава Совета Европы,

осознавая, что целью Совета Европы является достижение бульшего единства между его членами в целях обеспечения гарантий и реализации идеалов и принципов, которые являются их общим наследием, inter alia, путем осуществления действий в области прав человека и фундаментальных свобод,

приветствуя знаменательное событие, которое произошло с момента принятия Рекомендации № Rec(85)13 «Об институте уполномоченного по правам человека» в большинстве государств — членов Совета Европы, а именно учреждение институтов уполномоченных <*> по правам человека (далее — институты омбудсмена) на национальном, региональном и местном уровнях, в том числе по особым, тематическим вопросам,

---

<*> Термин «институт уполномоченного по правам человека» («институт омбудсмена») в данной рекомендации употребляется вне зависимости от гендерной принадлежности и для обозначения таких институтов, как уполномоченный по правам человека (омбудсмен), медиатор, член парламентской комиссии, народный защитник, народный адвокат, Комиссар по правам человека, генеральный инспектор правительства, общественный защитник и так далее.

приветствуя постоянное развитие функций институтов уполномоченного по правам человека, которые существенно расширили свою изначальную сферу компетенции, касающуюся ненадлежащего управления и верховенства права,

отмечая с удовлетворением, что институты омбудсмена сейчас играют важную роль в демократическом управлении, в защите и содействии прав человека и верховенстве права в абсолютном большинстве государств — членов Совета Европы,

подчеркивая большой потенциал института омбудсмена в содействии и защите прав человека в Европе, особенно в эффективном применении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) (ETS № 5),

признавая важность продолжения поддержки институтов омбудсмена со стороны Совета Европы и иных международных акторов и приветствуя прочно устоявшееся сотрудничество между Комиссаром по правам человека Совета Европы и институтами уполномоченного по правам человека, а также их сети, как предусмотрено рекомендациями Комиссара согласно Резолюции № Res(99)50 «О Комиссаре по правам человека Совета Европы»,

признавая дальнейшую важность сотрудничества между институтами омбудсмена и их различными сетями, а также сотрудничества с Советом Европы и иными международными акторами,

принимая во внимание соответствующие международные документы в поддержку содействия и защиты институтов омбудсмена <*>,

---

<*> См. в частности:

• Рекомендацию Комитета министров государствам — членам Совета Европы № Rec(97)14 «Об учреждении независимых национальных институтов по продвижению и защите прав человека»;
• Рекомендацию Комитета министров государствам — членам Совета Европы № CM/Rec(2018)11 «О необходимости укрепления защиты и продвижения пространства гражданского общества в Европе». См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2019. № 1 (примеч. редактора);
• Резолюцию Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1959(2013) «Укрепление института омбудсмена в Европе»;
• Резолюцию Конгресса местных и региональных властей Совета Европы № 327(2011) «Должность омбудсмена и местные и региональные власти»;
• Принципы защиты и продвижения института омбудсмена (Венецианские принципы), одобренные Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) на ее 118-й пленарной сессии (г. Венеция, 15 — 16 марта 2019 г.);
• Общеполитическую рекомендацию № 2 Европейской комиссии по борьбе с расизмом и нетерпимостью (пересмотренную) «Органы по вопросам равенства в борьбе с расизмом и нетерпимостью на национальном уровне», принятую 7 декабря 2017 г.;
• Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. № 48/134 «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека» (Парижские принципы);
• Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 2010 г. № 65/207, от 20 декабря 2012 г. № 67/163, от 18 декабря 2014 г. № 69/168, от 19 декабря 2016 г. № 71/200 и от 19 декабря 2017 г. № 72/186 «О роли омбудсмена, медиатора и других национальных институтов по правам человека в продвижении и защите прав человека»;
• внутренние документы Международного института омбудсменов, принятые 13 ноября 2012 г.

признавая разнообразие институтов омбудсмена, которое отражает различие стран и регионов, в которых они действуют,

подчеркивая при этом, что для любого такого института жизненно важным является руководствоваться рядом ключевых принципов, в том числе следующими:

• независимостью;
• беспристрастностью, объективностью и справедливостью;
• принципиальностью и высоким моральным авторитетом;
• широкими полномочиями;
• доступностью;
• эффективностью;

выражая глубокое сожаление об усложнении условий работы, угрозах, давлении и нападениях, которым иногда подвергаются институты омбудсмена и их сотрудники в государствах — членах Совета Европы,

желая развить положения Рекомендации № Rec(85)13 «Об институте уполномоченного по правам человека», которая впоследствии будет заменена настоящим документом,

рекомендует, чтобы государства — члены Совета Европы:

1. обеспечили условия, при которых принципы, указанные в приложении к настоящей рекомендации, были введены в соответствующие внутренние законодательство и практику;

2. усилили институты омбудсмена и избегали любых мер, которые могли бы ослабить их, а также на регулярной основе проводили оценку эффективности принятых мер;

3. обеспечили условия с помощью применения соответствующих способов и действий, в том числе, где это возможно, перевода, для широкого распространения настоящей рекомендации среди компетентных государственных органов и лиц;

4. изучили в рамках Комитета министров применение настоящей рекомендации не позднее чем через пять лет после ее принятия.

I. Учреждение и основные характеристики институтов уполномоченного по правам человека (омбудсмена)

1. Институты уполномоченного по правам человека (омбудсмена) должны существовать во всех государствах — членах Совета Европы. Выбор одного или нескольких таких институтов делается каждым государством с учетом его организации, особенностей и потребностей. При этом такие институты должны быть непосредственно и легко доступны для любого человека в отношении всех государственных услуг. Особое внимание должно уделяться лицам, которые могут не знать о существовании институтов омбудсмена, у которых могут возникнуть сложности с доступом к институтам омбудсмена или которые могут оказаться в уязвимом положении, например, мигранты, лица, лишенные свободы, лица с ограниченными возможностями или пожилые люди и дети.

2. Государства — члены Совета Европы должны обеспечить надежную правовую основу для деятельности институтов омбудсмена, предпочтительно на конституционном и/или на законодательном уровне, который должен определять основные задачи такого института, гарантии его независимости и предоставлять ему средства, необходимые для эффективного исполнения им своих функций как на национальном, так и на международном уровнях с учетом существующих стандартов и рекомендаций, касающихся институтов омбудсмена, в частности, Принципов по защите и продвижению института омбудсмена, принятых Европейской комиссией за демократию через право Совета Европы (Венецианской комиссией) 15 марта 2019 г. и одобренных Комитетом министров Совета Европы 2 мая 2019 г.

3. Процесс выбора и назначения руководителя института омбудсмена должен усиливать его независимость. Кандидаты должны обладать высоким моральным авторитетом и признанной компетенцией в области верховенства права, демократического управления и прав человека. Процесс должен быть организован таким образом, чтобы должность руководителя института омбудсмена не оставалась свободной в течение какого-либо значительного периода времени.

4. Государства-члены должны обеспечить условия, при которых институты омбудсмена будут функционировать в благоприятных условиях, которые позволяют им осуществлять свои полномочия независимо от какого-либо поставщика государственных услуг, в отношении которого они имеют юрисдикцию, эффективно и в условиях независимости, принципиальности, прозрачности и справедливости.

5. Государства-члены должны принимать эффективные меры для предоставления права институтам омбудсмена в своей деятельности сотрудничать со всеми административными органами и с иными соответствующими структурами, иметь беспрепятственный доступ ко всем соответствующим помещениям, в том числе, к местам лишения свободы, а также ко всем лицам, чтобы иметь возможность проводить достоверное рассмотрение полученных жалоб или иных вопросов в рамках их полномочий. Институты омбудсмена должны также иметь доступ ко всей информации, необходимой для подобного рассмотрения с учетом возможных ограничений, следующих из защиты других прав и законных интересов и гарантии конфиденциальности данных при их получении.

6. Государства-члены должны обеспечивать институты омбудсмена надлежащими, достаточными и постоянными ресурсами для того, чтобы предоставить им возможность осуществлять свои полномочия полностью независимым образом. Институты омбудсмена должны иметь возможность самостоятельно назначать сотрудников и обеспечивать прохождение ими эффективного обучения.

7. Государства-члены должны принять все необходимые меры для защиты институтов омбудсмена от угроз и нападений. Любые случаи возможной дискриминации или угроз в отношении институтов омбудсмена, их сотрудников или лиц, которые сотрудничают или стремятся сотрудничать с ними, должны незамедлительно и тщательно расследоваться, а виновные лица — привлекаться к ответственности.

II. Основные задачи институтов омбудсмена

8. Государства-члены обязаны обеспечивать условия, при которых перечень полномочий, предоставленных институтам омбудсмена, в частности, предусматривает выполнение следующих мер, направленных на:

a) принятие мер по полученным жалобам или по собственной инициативе в целях защиты любого лица или группы лиц от неудовлетворительного управления, нарушения прав, актов несправедливости, насилия, коррупции или любой несправедливости, вызванной поставщиками государственных услуг, государственных или частных, а именно путем предоставления удобных для субъекта права несудебных средств для содействия решению споров между гражданами и поставщиками государственных услуг, которые могут включать при необходимости медиацию;

b) защиту и развитие прав человека и основных свобод, верховенства права и демократического управления, в том числе при необходимости путем предложений по изменению законодательства, судебных разбирательств или иными способами;

c) издание рекомендаций по предотвращению или способам исправления любого действия, описанного в пункте 8(a), и, где это возможно, предлагать административные или законодательные реформы, направленные на улучшение работы поставщиков государственных услуг. В случае, если последние не принимают или не реализуют такие рекомендации, то государство-член должно обеспечить условия, при которых институты омбудсмена будут иметь право, inter alia, представлять доклад о подобных ситуациях компетентному выборному органу, обычно парламенту;

d) сотрудничество в рамках своих компетенций с местными, региональными, национальными и международными акторами и сетями, которые работают в смежных или схожих областях.

9. Государства-члены обязаны установить правовое обязательство для всех адресатов рекомендаций институтов омбудсмена в отношении предоставления мотивированного ответа в установленный срок.

10. Государства-члены должны рассматривать вопрос о предоставлении институтам омбудсмена полномочий, позволяющих им выполнять функции, предусмотренные соответствующими международными конвенциями в области прав человека, таких как Национальные превентивные механизмы согласно Факультативному протоколу Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и/или независимый механизм согласно Конвенции ООН о правах инвалидов, или укреплять данные полномочия, где это возможно. Если у института омбудсмена будут такие полномочия, то он должен обладать достаточными ресурсами для развития потенциала, позволяющего эффективно исполнять эти функции, что должно включать наличие надлежащим образом подготовленного, квалифицированного и обученного персонала.

III. Сотрудничество и диалог

11. Государства-члены должны принять эффективные меры для того, чтобы институты омбудсмена, будь то национальный, региональный или местный уровень, имели право общаться и сотрудничать, в том числе, со следующими акторами:

(a) аналогичными институтами, где это возможно, с помощью электронной сети и обмена информацией и практикой, а также путем регулярных встреч;

(b) представителями гражданского общества, в частности, негосударственными организациями, которые должны иметь легкий доступ к институтам омбудсмена;

(c) иными структурами по правам человека, особенно государственными институтами по правам человека и их сетями, где это возможно, с помощью совместно организованных мероприятий;

(d) международными и региональными организациями, которые работают в связанных или похожих областях, в частности, с органами Совета Европы.

12. Государства-члены, которые создали несколько институтов омбудсмена, такие как региональные, местные и/или специализированные органы, должны обеспечить соответствующую, эффективную координацию и сотрудничество между этими институтами в целях развития согласованности действий и во избежание дублирования их функций путем обеспечения условий, при которых законодательство об институтах омбудсмена позволяет и поощряет такое взаимодействие.

13. Государства-члены должны поощрять и способствовать развитию программ сотрудничества с Советом Европы для обеспечения постоянного обмена знаниями между институтами омбудсмена в целях укрепления их вклада в эффективное применение Конвенции и иных соответствующих документов.

---