Рекомендация № CM/REC(2019)3 Комитета министров Совета Европы

«О контроле за деятельностью местных властей»

(Вместе с «Руководством...»)

(Принята 04.04.2019 на 1343-ем заседании представителей министров)

---

<1> Перевод с английского языка ООО «Развитие правовых систем» // Под редакцией Ю.Ю. Берестнева.

Комитет министров Совета Европы в соответствии со статьей 15.b Устава Совета Европы,

принимая во внимание, что целью Совета Европы является достижение бульшего единства между государствами-членами в целях охраны и продвижения идеалов и принципов, которые относятся к их общему наследию, и содействие экономическому и социальному прогрессу,

учитывая, что когда местные органы управления имеют, как это предусмотрено пунктом 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления (ETS № 122) (далее также — Хартия), «право и способность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения», эти органы управления подотчетны жителям и государственным органам власти, как это предусмотрено законом,

принимая во внимание, что, как предусмотрено пунктом 3 статьи 4 Хартии: «Публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину»,

учитывая, что соответствие принципам верховенства права и определенным ролям общественных органов власти, а также защита прав граждан и эффективное управление общественной собственностью обусловливают существование соответствующего контроля,

принимая во внимание, что принципы, установленные в статье 8 Хартии, касаются преимущественно контроля за деятельностью местных органов управления,

учитывая, что финансовая ситуация местных властей вызывает главную озабоченность в большинстве стран и что в этой связи контроль, связанный с финансовой активностью, имеет большое значение,

принимая во внимание, что природа и масштаб контроля за деятельностью местных властей, как правило, должны быть индивидуальными и зависеть от того, выполняют ли они задачи от имени вышестоящих органов власти или действуют только в рамках собственных полномочий,

учитывая, что ясность в статусе местного самоуправления, в частности, в определении компетенций и процедур, является важнейшим условием для хорошего управления и надлежащего осуществления контроля за деятельностью местных органов власти,

принимая во внимание, что прозрачность является лучшей гарантией того, что публичные власти будут осуществлять свою деятельность в интересах общества и что это является важнейшей предпосылкой для эффективного демократического контроля,

учитывая, что контроль является важнейшим аспектом отношений между государством — членом Совета Европы и местным самоуправлением,

принимая во внимание, что опыт многих государств — членов Совета Европы демонстрирует необходимость обеспечения условий, при которых системы контроля будут организованы таким образом, который будет гарантировать в соответствии с Хартией как их эффективность, так и соблюдение «широкой автономии в отношении компетенции [местных властей], порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов»,

учитывая, что в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Хартии «условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций», следовательно, санкции в отношении местных выборных представителей (контроль или отстранение местных выборных представителей, роспуск местных органов или штрафы) должны применяться в исключительных случаях и только тогда, когда функционирование соответствующего органа находится под угрозой,

принимая во внимание, что согласно статье 11 Хартии «органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий», которая предусматривает возможность предъявления регрессного требования при ненадлежащем осуществлении полномочий по контролю,

исходя из следующих документов:

• Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5);
• Европейской хартии местного самоуправления (ETS № 122);
• Дополнительного протокола к Европейской хартии местного самоуправления на право участвовать в делах местной власти (CETS № 207);
• Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам (CETS № 205);
• Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам об участии граждан в местной общественной жизни № CM/Rec(2018)4 и Руководства по гражданскому участию в принятии политических решений;
• Валенсийской декларации и Стратегии по инновациям и хорошему управлению на местном уровне, включая 12 принципов хорошего демократичного управления, принятые на 15-й сессии конференции европейских министров, ответственных за местное и региональное управление (15 — 16 октября 2007 г.);
• Рекомендации № 395(2017) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы о текущих вопросах, основанных на оценках, вытекающих из мониторинга Конгрессом и выбора наблюдательных миссий,

рекомендует, чтобы правительства государств-членов выполнили задачи, установленные в пунктах 1 и 2, приведенных ниже, или поручить данные задачи компетентным органам власти с учетом их соответствующих конституционных и законодательных полномочий, а именно:

1. принять с учетом руководства, приведенного в приложении к настоящему документу, соответствующие меры, обеспечивающие:

• применение принципов, указанных в статье 8 Хартии в связи с административным контролем, ко всем формам контроля за деятельностью местных органов власти;
• разработку соответствующей правовой, институциональной и регулятивной базы для осуществления контроля за деятельностью местных властей, которая будет:
• пропорциональной de jure и de facto интересам, которые она должна защищать, а также
• соответствующей стандартам Совета Европы, в частности, Хартии и 12 принципам хорошего демократичного управления;
• усиление роли демократического контроля со стороны граждан, включающего развитие активной местной демократии;
• соблюдение условий, при которых последствиями контроля является поддержание или в случае необходимости восстановление легитимности или устойчивости финансовой деятельности;
• свободный доступ к местным выборным должностям;
• поощрение местных органов власти к созданию внутренних контрольных процедур и услуг для уменьшения рисков возникновения ошибок и споров, а также укрепляющих отношения с внешними контрольными органами;
• создание соответствующих условий для того, чтобы ответственные за осуществление контроля могли давать советы местным органам власти, если им это потребуется, по правовым, финансовым и административным вопросам;

2. периодически проводить рассмотрение принятых мер и принимать законодательные реформы в случае необходимости для повышения эффективности систем контроля и их соответствие принципу субсидиарности. Таким образом, они должны быть отнесены к тем вопросам, которые поднимаются в результате мониторинга и выбора наблюдательных миссий на Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы в связи с внедрением Европейской хартии местного самоуправления.

Для целей настоящей рекомендации термины «контроль» и «деятельность» понимаются в том же значении, в котором они употреблены в Европейской хартии местного самоуправления (ETS № 122) (далее также — Хартия).

I. ПРИНЦИПЫ КОНТРОЛЯ

1. Принципами, перечисленными в статье 8 Хартии в связи с административным контролем, являются:

i) принцип законности - пункт 1 статьи 8 Хартии гласит, что «любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом». Следовательно, контроль, его масштаб, процедуры и последствия должны осуществляться в соответствии с законом;

ii) принцип соразмерности - пункт 3 статьи 8 Хартии гласит, что «административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать». Следовательно, контроль должен быть ограничен таким образом, чтобы отражать значимость интересов, которые он защищает.

2. Применение данных принципов должно осуществляться в любом случае с уважением концепции самоуправления, как она изложена в статье 3 Хартии, и проводить различие между собственными и делегированными полномочиями в значении, приведенном ниже:

i) собственные полномочия — согласно пункту 4 статьи 4 Хартии «предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными»;

ii) делегированные полномочия — согласно пункту 5 статьи 4 Хартии «при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям».

1 <1>. Поскольку контроль за деятельностью местных органов власти является важным фактором в осуществлении публичной политики и управлении финансовыми ресурсами, он должен учитывать 12 принципов хорошего демократического управления. Из всех этих принципов нижеприведенные имеют непосредственное отношение к контролю за:

---

<1> Такая нумерация в тексте оригинала (примеч. редактора).

i) открытостью и прозрачностью, которые обеспечивают публичный доступ к информации о принятии решений и применении политических мер, позволяя органам власти и обществу следить и вносить свой вклад в работу местных органов власти;

ii) верховенством права, которое обеспечивает условия, при которых органы власти связаны законом и судебными решениями и при которых правила и регламенты принимаются и беспристрастно применяются в соответствии с процедурами, предусмотренными законом;

iii) компетенцией и возможностями, которые обеспечивают условия, при которых профессиональные качества тех, кто осуществляет управление, последовательно поддерживаются и укрепляются;

iv) эффективным финансовым управлением, которое обеспечивает условия, при которых имеют место внимательность при осуществлении финансового управления и надлежащая оценка рисков и управление ими;

v) подотчетностью, которая обеспечивает условия, при которых все участники процесса принятия решения, коллективные и индивидуальные, принимают на себя ответственность за свои решения, о которых докладывается, которые обосновываются и санкционируются, а также при которых применяются все эффективные средства против плохого управления.

II. ЦЕЛИ И РАМКИ КОНТРОЛЯ

1. Целью контроля прежде всего является обеспечение эффективности местного самоуправления и эффективного управления общественными ресурсами, включая управление финансами и общественной собственностью. Это включает в себя защиту прав граждан.

2. Природа и масштаб контроля за деятельностью местных органов власти определяются законом в зависимости от того, несут ли они ответственность только в рамках собственных компетенций местных властей, или они действуют от имени центральных и региональных органов власти.

3. Следует различать три разных типа контроля:

• административный;
• финансовый;
• демократический.

4. В связи с административным и финансовым контролем правовые или регулирующие акты, насколько это возможно, ясно определяют основной контрольный орган, учреждения и органы, ответственные за контроль над делегированными полномочиями, а также их сферу компетенций во избежание дублирования функций и пробелов в системе контроля или неопределенности в том, какой орган отвечает за осуществление того или иного вида контроля.

5. Система контроля обеспечивает опыт лиц, ответственных за административный или финансовый контроль, а также условия, при которых их деятельность осуществляется эффективно, профессионально и беспристрастно.

III. ТИПЫ КОНТРОЛЯ И ИХ МАСШТАБ

Административный контроль

1. Пунктом 2 статьи 8 Хартии предусмотрено следующее: «Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления».

2. Административный контроль может осуществляться контрольным органом, уполномоченным на это государственным органом. Он может затрагивать четко определенные виды деятельности для проверки их правомерности. Контрольный орган может также рассматривать или предпринимать действия в связи с правомерностью требуемой деятельности, которая не была осуществлена, или в случае делегированных полномочий иная требуемая деятельность, которая не была осуществлена.

3. На этой основе в отношении административного контроля должны применяться следующие требования:

i) деятельность субъекта контроля должна быть четко определена законом;

ii) обязательный автоматический административный контроль там, где контрольный орган обязан систематически проверять правомерность, должен быть ограничен деятельностью в отношении определенных направлений в соответствии с принципом пропорциональности;

iii) административный контроль, в частности, в отношении собственных полномочий, как правило, следует проводить после осуществления своих полномочий (по факту);

iv) административный контроль a priori в случаях, когда участие контрольного органа необходимо для вступления в силу местных решений или признания их законными, должен быть сведен к минимуму и, как правило, применяться только в отношении делегированных полномочий;

v) законом должно быть определено ограничение по времени или период, предоставленный контрольному органу на осуществление контроля, или требование о том, что контроль должен осуществляться в разумный период времени;

vi) в случае контроля a priori отсутствие решения контрольного органа в определенный законом период времени должно означать, что рассматриваемая деятельность начала осуществляться.

4. Рекомендуется:

• установить в рамках правового поля методологию контроля, которая должна быть общедоступна органам, которые подлежат контролю, для синхронизации и улучшения практики контроля, предусматривая определенность и прозрачность органов местного самоуправления, а также
• предоставить открытый доступ к правовой и регуляторной базе и общеприменимой методологии контроля наряду с соответствующими договорам Совета Европы и другими международными обязательствами.

Финансовый контроль

5. Финансовый контроль отличается от административного контроля финансовых документов и направлен на определение финансового положения, записей, счетов и взаимоотношений местных органов власти. Он может осуществляться для поощрения успешных практик ведения счетов и эффективного менеджмента для предотвращения финансовой неустойчивости или для мониторинга финансового восстановления местных органов власти, которые испытывают финансовые трудности.

6. Финансовый, бухгалтерский или управленческий аудит, а также оценка соответствия цены и качества должны, как правило, применяться публичными органами власти или аудиторами, назначенными в соответствии с законодательством во взаимодействии с рассматриваемым органом местной власти или по его решению.

7. Наблюдения, сделанные в ходе финансового контроля, могут быть опубликованы во исполнение принципа прозрачности.

8. Финансовый контроль не должен ставить под сомнение цели политики местных выборных представителей в рамках своих функций.

Демократический контроль

9. Демократический контроль со стороны граждан является их возможностью привлечь к ответственности и оказать влияние на лиц, принимающих решения. Для этого обязательно требуется предоставление доступа гражданам к соответствующей информации, а также чтобы процесс принятия решений был максимально прозрачным.

10. Средства, с помощью которых граждане осуществляют демократический контроль, могут включать выборы, референдумы, популярные инициативы и различные формы участия, как прямого, так и косвенного.

11. У граждан должно быть право высказать свое мнение по ключевым решениям, предусматривающим долгосрочные обязательства или выбор, которые сложно отменить и которые беспокоят их, как это признано в соответствующих документах Совета Европы.

12. Признавая таким образом важность и ценность данной формы контроля, закон должен укрепить ее эффективное применение путем следования положениям, руководствам и рекомендациям, указанным в этих документах.

13. Граждане должны иметь право оспорить решения публичных органов власти путем применения административных или судебных процедур.

14. Укрепление роли независимых органов, таких как уполномоченные по правам человека или посредники в спорах по вопросам, связанным с деятельностью местных органов власти, может способствовать сокращению судебных споров и способствовать доступу граждан к более удобным процедурам.

15. Демократический контроль может также принимать форму контроля со стороны избранных представителей, особенно членов местных советов, которые могут использовать свои полномочия для оспаривания деятельности местных властей, включая финансовые вопросы, которые, по их мнению, привели к нарушению закона.

IV. Дополнительные механизмы контроля

Опыт и лучшие практики государств — членов Совета Европы демонстрируют, что административный и финансовый контроль могут быть дополнены:

• укреплением диалога между центральными и местными органами власти;
• развитием механизмов внутреннего контроля по информированию и совершенствованию решений, принимаемых местными властями;
• продвижением положений о том, что государственные органы власти, включая контрольные органы, дают советы и оказывают помощь.

V. Результаты контроля

1. В случае, если выявлены ошибки, незаконные действия или бездействие в связи с действиями или бездействием в отношении собственных полномочий, результатом, как правило, является стремление призвать местные власти пересмотреть свое решение или, если это предусмотрено положениями конституции или действующими правовыми актами, передать дело в суд соответствующей инстанции.

2. В отношении делегированных полномочий процедура возмещения вреда со стороны делегировавшего или контрольного органа может включать издание информационного заявления, требование об изменении, отмене, приостановке или аннулировании решения или действия либо меры по замене или принуждению, насколько это допустимо в рамках закона. Применение меры по аннулированию действия должно быть сведено к минимуму.

3. В случаях, когда правовая база контроля предусматривает возможность передачи дела в суд, законом должно быть обеспечено уважение как стандартов, связанных с правовыми и судебными процедурами Совета Европы, так и принципов автономности местного самоуправления.

4. В исключительных случаях, если положения предусматривают, что суд принимает на себя контрольную роль, любое положение о том, что суд выполняет функцию замены контрольного органа, должно быть соразмерно и не умалять принципа местного самоуправления, установленного в Хартии.

VI. Эффективная защита против решений контрольных органов

В соответствии со статьей 11 Хартии законом должна быть обеспечена возможность эффективной защиты в суде в случае ненадлежащего исполнения контрольных полномочий.

---