Консультативное заключение Суда Евразийского экономического союза от 18.10.2022 № СЕ-2-1/2-22-БК

<О разъяснении положений статьи 3 Соглашения о пенсионном обеспечении трудящихся государств — членов Евразийского экономического союза от 20.12.2019>

КОНСУЛЬТАТИВНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

председательствующего, Председателя Суда Айриян Э.В.,

судьи-докладчика Скрипкиной Г.А.,

судей Ажибраимовой А.М., Баишева Ж.Н., Колоса Д.Г., Нешатаевой Т.Н., Сейтимовой В.Х., Туманяна А.Э., Федорцова А.А., Чайки К.Л.

при секретаре судебного заседания Абдылдабековой К.С.,

исследовав материалы дела, заслушав судью-докладчика,

руководствуясь пунктами 46, 47, 50, 68, 69, 73 - 75, 96, 98 Статута Суда Евразийского экономического союза, статьями 72, 75, 85 Регламента Суда Евразийского экономического союза,

предоставляет консультативное заключение по заявлению Центра судебного представительства при Министерстве юстиции Кыргызской Республики о разъяснении положений статьи 3 Соглашения о пенсионном обеспечении трудящихся государств — членов Евразийского экономического союза от 20 декабря 2019 года.

I. Вопрос заявителя

Центр судебного представительства при Министерстве юстиции Кыргызской Республики (далее — заявитель) обратился в Суд Евразийского экономического союза (далее — Суд) с заявлением о разъяснении положений статьи 3 Соглашения о пенсионном обеспечении трудящихся государств — членов Евразийского экономического союза от 20 декабря 2019 года (далее — Соглашение).

Заявитель указывает, что в соответствии со статьей 3 Соглашения формирование пенсионных прав трудящихся осуществляется за счет пенсионных взносов на тех же условиях и в том же порядке, что и формирование пенсионных прав граждан государств трудоустройства.

На основании вышеуказанной статьи Соглашения трудящиеся государств — членов Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС, Союз) в Кыргызской Республике должны уплачивать страховые взносы в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

Заявитель отмечает, что Законом Кыргызской Республики от 24 января 2004 года № 8 «О тарифах страховых взносов по государственному социальному страхованию» в настоящий момент предусматривается иной размер тарифов страховых взносов применительно к временно пребывающим иностранным гражданам по сравнению с тарифами, применимыми к гражданам Кыргызской Республики. Законом Кыргызской Республики от 15 ноября 2021 года № 132 внесены изменения в вышеуказанный Закон, уравнивающие размер отчислений страховых взносов для иностранных граждан и граждан Кыргызской Республики. Однако такие изменения вступят в силу с 1 ноября 2022 года.

При реализации указанного Соглашения у заявителя возникла необходимость уяснения отдельных моментов, в связи с чем он просит Суд дать разъяснение по следующим вопросам:

1. толкуется ли пункт 1 статьи 3 Соглашения как основание для уравнивания ставок (тарифов) страховых взносов, применимых к временно пребывающим иностранным гражданам стран ЕАЭС (3%), к ставкам, применимым исключительно к гражданам государства — члена ЕАЭС (27,25%), если в применимом законодательстве государства — члена ЕАЭС это два разных тарифа, применяемые к различным категориям лиц;

2. должны ли наемные работники — граждане государств ЕАЭС, временно пребывающие в Кыргызской Республике, руководствуясь пунктом 1 статьи 3 Соглашения, вступившим в силу 1 января 2021 года, выплачивать страховые взносы в размере 27,25% наравне с гражданами Кыргызской Республики, если в законодательстве Кыргызской Республики для иностранных граждан установлен тариф в размере 3%, а изменения о повышении (уравнивании) тарифов вступают в силу только в ноябре 2022 года.

II. Процедура в Суде

В соответствии с пунктом 46 Статута Суда Евразийского экономического союза, являющегося приложением № 2 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее, соответственно, — Статут, Договор), Суд по заявлению государства — члена или органа Союза осуществляет разъяснение положений Договора, международных договоров в рамках Союза и решений органов Союза.

Согласно статье 72 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года № 101 (далее — Регламент Суда), судопроизводство по заявлениям о разъяснении включает подачу заявления о разъяснении, иных документов и материалов, относящихся к обозначенному в заявлении о разъяснении вопросу, либо заверенных копий таких документов и материалов, а также подготовку Судом консультативного заключения.

Постановлением Большой коллегии Суда от 20 июня 2022 года заявление о разъяснении принято к производству.

В рамках подготовки дела к рассмотрению Судом получены ответы от заявителя, Евразийской экономической комиссии, Социального фонда Кыргызской Республики при Кабинете Министров Кыргызской Республики, Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерства труда и социальных вопросов Республики Армения, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, учреждения образования Федерации профсоюзов Беларуси «Международный университет „МИТСО“.»

III. Выводы Суда

Руководствуясь пунктом 50 Статута, Суд осуществляет разъяснение положений Договора в их системной связи между собой и с решениями органов Союза, на основе общепризнанных принципов и норм международного права, с учетом положений статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (далее — Венская конвенция), согласно которым договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.

1. В силу пунктов 1 и 3 статьи 96 раздела XXVI Договора «Трудовая миграция» государства-члены осуществляют сотрудничество по согласованию политики в сфере регулирования трудовой миграции в рамках Союза, а также по оказанию содействия организованному набору и привлечению трудящихся государств-членов для осуществления ими трудовой деятельности в государствах-членах.

Согласно правовой позиции Суда, изложенной в консультативном заключении от 7 декабря 2018 года по заявлению Евразийской экономической комиссии, трудящиеся, по смыслу права Союза, обладают единым статусом в рамках Союза и пользуются предоставленными Договором правами и законными интересами.

Применительно к рассматриваемому заявлению Большая коллегия Суда констатирует, что формирование единого рынка трудовых ресурсов и содействие трудовой миграции в рамках Союза непосредственно связано с предоставлением трудящимся государств-членов соответствующих прав и гарантий, включающих пенсионное обеспечение.

В силу абзаца 3 пункта 3 статьи 98 Договора пенсионное обеспечение трудящихся государств-членов и членов семьи регулируется законодательством государства постоянного проживания, а также в соответствии с отдельным международным договором между государствами-членами, в данном случае, в соответствии с Соглашением от 20 декабря 2019 года.

2. Согласно пункту 4 статьи 14 Соглашения последнее вступает в силу с даты получения депозитарием по дипломатическим каналам последнего письменного уведомления о выполнении государствами-членами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления Соглашения в силу.

Все государства — члены Союза по дипломатическим каналам письменно уведомили депозитария (Евразийскую экономическую комиссию) о выполнении всех внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу Соглашения, тем самым выразили согласие на его обязательность согласно пункту 2 статьи 24 Венской конвенции и взяли на себя обязательства по выполнению всех достигнутых в Соглашении договоренностей с 1 января 2021 года.

3. Согласно пункту 1 статьи 3 Соглашения формирование пенсионных прав трудящихся осуществляется за счет пенсионных взносов на тех же условиях и в том же порядке, что и формирование пенсионных прав граждан государств трудоустройства. Статьей 1 Соглашения установлено, что под государством трудоустройства понимается государство — член Союза, на территории которого у трудящегося формируются либо формировались пенсионные права.

Уяснение изложенных норм Соглашения в совокупности со статьями 96 и 98 Договора дает Большой коллегии Суда основание для вывода, согласно которому на участников правоотношений по пенсионному обеспечению, определенных государствами — членами Союза, возлагается обязанность по уплате взносов с целью формирования пенсионных прав трудящихся, приобретение ими права на получение трудовой пенсии. В свою очередь, право Союза для выстраивания единого рынка трудовых ресурсов гарантирует равенство условий и порядка формирования пенсионных прав трудящихся, реализация которых обеспечивается в соответствии с национальным законодательством.

Большая коллегия Суда полагает, что принцип равенства в вопросах пенсионных прав трудящихся и пенсионных прав граждан государства трудоустройства, заложенный в норме пункта 1 статьи 3 Соглашения, относится также непосредственно к условиям и порядку формирования пенсионных взносов, как одного из составляющих пенсионных прав.

4. В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Конституции Кыргызской Республики общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, вступившие в силу в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, являются составной частью правовой системы Кыргызской Республики. Порядок и условия применения международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права определяется законом.

В силу статьи 24 Закона Кыргызской Республики от 24 апреля 2014 года № 64 «О международных договорах Кыргызской Республики» международные договоры вступают в силу для Кыргызской Республики в порядке и сроки, предусмотренные в самих международных договорах, а также в соответствии с нормами международного договора.

Частью 2 статьи 1 Закона Кыргызской Республики от 21 июня 1997 года № 57 «О государственном пенсионном социальном страховании» определено, что в случаях, когда вступившими в установленном законом порядке в силу международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, предусмотрены иные правила, чем содержащиеся в данном Законе, применяются правила, установленные этими международными договорами.

В соответствии с частью 2 статьи 21 Закона Кыргызской Республики от 17 июня 1996 года № 20 «О государственном социальном страховании» размеры страховых взносов устанавливаются Законом Кыргызской Республики «О тарифах страховых взносов по государственному социальному страхованию».

Законом Кыргызской Республики от 15 ноября 2021 года № 132 внесены изменения в Закон Кыргызской Республики от 24 января 2004 года № 8 «О тарифах страховых взносов по государственному социальному страхованию» и утверждены новые ставки тарифов страховых взносов.

Большая коллегия Суда отмечает, что национальное законодательство Кыргызской Республики в части пенсионных прав трудящихся государств — членов ЕАЭС и граждан государства трудоустройства соответствует Соглашению.

Вопрос о том, в каком порядке вводится новый (единый) тариф пенсионных взносов в каждом из государств — членов союза, относится к их внутренней компетенции.

5. С учетом изложенного, Большая коллегия Суда предоставляет следующие ответы на вопросы Центра судебного представительства при Министерстве юстиции Кыргызской Республики:

5.1. Пункт 1 статьи 3 Соглашения устанавливает равные условия и порядок формирования пенсионных прав за счет пенсионных взносов и является основанием для уравнивания ставок (тарифов) пенсионных взносов применительно к трудящимся государств — членов ЕАЭС и гражданам государства трудоустройства.

5.2. Соглашение вступило в силу с 1 января 2021 года и применяется в государствах — членах Евразийского экономического союза.

IV. Заключительные положения

Копию настоящего консультативного заключения направить заявителю.

Текст консультативного заключения опубликовать на официальном интернет-сайте Суда.

Председательствующий

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЧАЙКИ К.Л.

18 октября 2022 года Большой коллегией Суда Евразийского экономического союза (далее — Большая коллегия) вынесено консультативное заключение по заявлению Центра судебного представительства при Министерстве юстиции Кыргызской Республики (далее — заявитель) о разъяснении положений пункта 1 статьи 3 Соглашения о пенсионном обеспечении трудящихся государств — членов Евразийского экономического союза от 20 декабря 2019 года (далее — Соглашение).

В соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года № 101, в случае несогласия с решением Суда или его отдельными положениями судья вправе заявить особое мнение.

Пользуясь предоставленным мне правом, заявляю особое мнение.

Разделяя основные выводы консультативного заключения, тем не менее, считаю необходимым изложить положенную в его основу правовую аргументацию.

1. Большая коллегия, осуществив разъяснение пункта 1 статьи 3 Соглашения во взаимосвязи со статьей 96 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее — Договор), не определила сферу, на которую распространяется действие положений права Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС, Союз) в части трудовой миграции.

Пунктом 1 статьи 1 и статьей 4 Договора закреплены основные цели интеграционного объединения, одной из которых является стремление к формированию единого рынка трудовых ресурсов в рамках Союза, предполагающего свободу движения рабочей силы. Определение общего (единого) рынка содержится в статье 2 Договора и означает совокупность экономических отношений в рамках Союза, при которых обеспечивается, в том числе свобода перемещения рабочей силы. Пункт 2 статьи 28 Договора конкретизирует, что внутренний рынок охватывает экономическое пространство, в котором обеспечивается и свободное передвижение лиц.

В развитие целеполагания данных правовых норм в Договор включен раздел XXVI «Трудовая миграция». В соответствии с пунктом 1 статьи 96 Договора государства-члены осуществляют сотрудничество по согласованию политики в сфере регулирования трудовой миграции в рамках Союза, а также по оказанию содействия организованному набору и привлечению трудящихся государств-членов для осуществления ими трудовой деятельности в государствах-членах.

Договор и иные акты права Союза не содержат определение понятия «трудовая миграция». Обычное значение данного термина сводится к перемещению физического лица из одного государства в другое с целью осуществления трудовой деятельности.

Пункт 5 статьи 96 Договора под трудящимся государства-члена понимает лицо, являющееся гражданином государства-члена, законно находящееся и на законном основании осуществляющее трудовую деятельность на территории государства трудоустройства, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает. В силу указанной правовой нормы государство трудоустройства рассматривается как государство-член, на территории которого осуществляется трудовая деятельность, в то время как государство проживания означает государство-член, гражданином которого является трудящийся государства-члена.

Уяснение значений терминов «трудящийся государства-члена», «государство трудоустройства» и «государство проживания», а также использование в статье 96 Договора понятия «трудовая миграция в рамках Союза» свидетельствует, что оно охватывает перемещение граждан государств-членов из одного государства-члена в другое для осуществления трудовой деятельности.

Из взаимосвязанного толкования пункта 1 статьи 1, статьи 4, пункта 2 статьи 28, а также пунктов 1 и 5 статьи 96 Договора следует, что Договор регулирует правоотношения по трудовой миграции трудящихся государств-членов, в то время как трудовая миграция граждан третьих государств относится к компетенции государств-членов.

В силу статей 97 и 98 Договора регулирование трудовой миграции в рамках Союза включает установление особенностей трудовой деятельности трудящихся государств-членов, среди которых ключевое значение имеет их привлечение к трудовой деятельности без ограничений по защите национального рынка труда, а также регламентация прав и обязанностей трудящихся государств-членов, включая пенсионное обеспечение.

Большая коллегия со ссылкой на консультативное заключение от 7 декабря 2018 года по заявлению Евразийской экономической комиссии (далее — ЕЭК) по делу о профессиональных спортсменах обоснованно указала, что наделение правом Союза трудящихся единым статусом означает формирование в данном интеграционном объединении единого рынка трудовых ресурсов и содействие трудовой миграции в рамках ЕАЭС.

2. Частью 3 пункта 3 статьи 98 Договора установлено, что пенсионное обеспечение трудящихся государств-членов и членов семьи регулируется законодательством государства постоянного проживания, а также в соответствии с отдельным международным договором между государствами-членами. Таким международным договором является Соглашение, принятое 20 декабря 2019 года и вступившее в силу 1 января 2021 года. Совместное уяснение данных правоустановлений свидетельствует, что Соглашение принято во исполнение бланкетной нормы части 3 пункта 3 статьи 98 Договора.

Несмотря на то, что поставленный заявителем вопрос в целях обеспечения единообразного применения права Союза требует формулирования позиции о месте Соглашения среди иных источников права интеграционного объединения и о его верховенстве над национальным законодательством, Большая коллегия уклонилась от реализации возложенной на нее задачи.

Пунктом 3 статьи 14 Соглашения определено, что оно относится к международным договорам, заключенным в рамках Союза, и согласно пункту 1 статьи 6 Договора входит в число актов, составляющих право данного интеграционного объединения. Изложенное правовое регулирование, а также учет правовых позиций Суда, отраженных в консультативных заключениях от 12 сентября 2017 года по заявлению ЕЭК по делу о сокращении штата, от 7 декабря 2018 года по заявлению ЕЭК по делу о профессиональных спортсменах и от 18 июня 2019 года по заявлению НПП «Атамекен» по делу о применении принципа non bis in idem в сфере конкурентного права, позволяет установить, что Соглашение обладает верховенством над законодательством государств — членов Союза.

Преамбулой Соглашения определено, что оно принято в целях регулирования отношений в сфере пенсионного обеспечения граждан, являющихся трудящимися в государствах — членах Союза, и распространяется исключительно на виды пенсий, определенные в пункте 2 статьи 2 Соглашения.

Пунктом 1 статьи 3 Соглашения установлено, что формирование пенсионных прав трудящихся осуществляется за счет пенсионных взносов на тех же условиях и в том же порядке, что и формирование пенсионных прав граждан государства трудоустройства.

Статьей 1 Соглашения понятия «государство трудоустройства» и «трудящийся», содержащиеся в пункте 5 статьи 96 Договора, уточнены для целей регулирования пенсионного обеспечения в Союзе. «Государство трудоустройства» рассматривается как государство — член Союза, на территории которого у трудящегося формируются либо формировались пенсионные права. «Трудящимся» является гражданин государства-члена, у которого формируются либо формировались пенсионные права посредством осуществления трудовой или иной деятельности на территории другого государства-члена.

Пункт 1 статьи 3 Соглашения наделяет трудящихся государств-членов правами, а также является достаточно четким и ясным, не требует имплементации в национальное законодательство, что позволяет констатировать наличие у данной правовой нормы свойств прямого действия и непосредственного применения. Данный вывод соответствует правовой позиции Суда, изложенной в консультативном заключении от 7 декабря 2018 года по заявлению ЕЭК по делу о профессиональных спортсменах.

Взаимосвязанное уяснение статьи 1 и пункта 1 статьи 3 Соглашения означает, что регулирование пенсионного обеспечения в Союзе имеет своей целью формирование общих подходов, направленных на соблюдение единства правового статуса трудящихся в части пенсионного обеспечения на территории государства их постоянного проживания и государства трудоустройства. Из содержания указанных норм следует, что в соответствии с пунктом 2 статьи 5 Договора в области пенсионного обеспечения трудящихся государства-члены осуществляют скоординированную политику, под которой статья 2 Договора понимает осуществление сотрудничества государств-членов на основе общих подходов, необходимых для достижения целей Союза.

Систематическое толкование части 3 пункта 3 статьи 98 Договора и пункта 1 статьи 3 Соглашения свидетельствует, что право Союза не ограничивает дискрецию государств-членов по установлению в каждом из них собственных подходов и условий по формированию пенсионных прав граждан, но возлагает на них обязанность соблюдать принцип равенства применительно к трудящимся государств — членов Союза. При таких обстоятельствах от государств-членов не требуется принятие мер по приведению своего законодательства о пенсионном обеспечении в соответствие с правом Союза. Государства-члены сохраняют возможность регулирования пенсионного обеспечения трудящихся государств-членов и членов их семей, не нарушая принцип pacta sunt servanda, закрепленный в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (далее — Венская конвенция). Изложенное означает, что принятое в Союзе регулирование отличается от действующего в иных интеграционных объединениях, в частности, в Европейском союзе, в котором в силу статьи 288 Договора о функционировании Европейского союза на государства-члены возлагается обязанность по имплементации директив.

3. Применение сформулированных правовых позиций к обстоятельствам рассматриваемого дела является обоснованием для следующих выводов.

Как видно из запроса Центра судебного представительства при Министерстве юстиции Кыргызской Республики, основанием для обращения в Суд послужили изменения, внесенные в национальное законодательство о пенсионном обеспечении, которые привели к возникновению противоречий с правом Союза. В Кыргызской Республике принят законодательный акт, который предусматривает единую ставку страхового взноса на пенсионное обеспечение как для граждан данного государства — члена Союза, так и для граждан иных государств-членов. Несмотря на то, что Соглашение, устанавливающее равенство прав на пенсионное обеспечение трудящихся государства-члена и государства трудоустройства, действует с 1 января 2021 года, норма национального законодательства вступает в силу с 1 ноября 2022 года.

Нормы Конституций государств-членов, включая Кыргызскую Республику, закрепляют приверженность доктрине монизма, в силу которой вступивший в силу международный договор входит в национальную правовую систему и обладает приоритетом над законодательством (пункт 3 статьи 5 Конституции Республики Армения, статья 8 Конституции Республики Беларусь, пункт 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан, статья 6 Конституции Кыргызской Республики, часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации).

В силу приоритета Соглашения над законодательством государств — членов Союза, в том числе вытекающего из национальных конституционных норм, а также в связи с наличием у Соглашения свойств непосредственного применения и прямого действия, начисление и уплата страховых взносов за застрахованных трудящихся из числа граждан государств — членов ЕАЭС осуществляются по ставкам тарифов страховых взносов, установленным для граждан Кыргызской Республики с момента вступления в силу Соглашения. Норма национального законодательства, устанавливающая иной срок введения регулирования ставки тарифов пенсионных взносов для трудящихся государств-членов и противоречащая Соглашению, не подлежит применению, а государство-член, в силу статьи 27 Венской конвенции, не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им международного договора.

4. Исходя из пункта 46 Статута Суда, являющегося приложением № 2 к Договору, консультативное заключение имеет целью разъяснение отдельных положений права Союза и не направлено на контроль за соответствием национального законодательства праву ЕАЭС.

Большая коллегия, установив в пункте 4 консультативного заключения соответствие Соглашению законодательства Кыргызской Республики в части пенсионных прав трудящихся государств-членов и граждан государства трудоустройства, вышла за пределы предоставленных ей полномочий.

Судья

---