Консультативное заключение Суда Евразийского экономического союза от 17.10.2023 № Р-3/23

<О разъяснении положений Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года и отдельных решений, входящих в право Союза>

КОНСУЛЬТАТИВНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза в составе:

председательствующего, судьи-докладчика Айриян Э.В.,

судей Ажибраимовой А.М., Баишева Ж.Н., Колоса Д.Г., Нешатаевой Т.Н., Сейтимовой В.Х., Скрипкиной Г.А., Туманяна А.Э., Федорцова А.А., Чайки К.Л.,

при секретаре судебного заседания Винник В.В.,

исследовав материалы дела, заслушав судью-докладчика,

руководствуясь пунктами 46, 47, 50, 68, 69, 73 - 75, 96, 98 Статута Суда Евразийского экономического союза, статьями 14, 19, 72, 75, 85 Регламента Суда Евразийского экономического союза,

предоставляет следующее консультативное заключение по заявлению Республики Беларусь о разъяснении положений Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года и отдельных решений, входящих в право Союза.

1. Вопрос заявителя

Республика Беларусь в лице Министерства юстиции (далее — Заявитель) на основании пункта 46 Статута Суда Евразийского экономического союза, являющегося приложением № 2 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее — Договор, Союз), обратилась в Суд Евразийского экономического союза (далее — Суд) с заявлением о разъяснении положений Договора и отдельных решений, входящих в право Союза.

Согласно части первой пункта 6 статьи 58 Договора подконтрольные ветеринарному контролю (надзору) товары перевозятся с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена в соответствии с едиными ветеринарными (ветеринарно-санитарными) требованиями. Указанные товары сопровождаются ветеринарным сертификатом, если иное не определено Евразийской экономической комиссией (далее — Комиссия). Частью второй пункта 6 статьи 58 Договора предусматривается, что государства-члены взаимно признают ветеринарные сертификаты, выдаваемые уполномоченными органами в области ветеринарии по единым формам, утверждаемым Комиссией.

Пунктами 4.4 и 4.5 Положения о едином порядке осуществления ветеринарного контроля (надзора) на таможенной границе Евразийского экономического союза и на таможенной территории Евразийского экономического союза, утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 года № 317 (далее — Положение о едином порядке), установлено, что при перемещении (перевозке) подконтрольных товаров в пределах таможенной территории Союза разрешения уполномоченных органов не требуется; переоформление ветеринарных сертификатов, подтверждающих безопасность товаров, выданных уполномоченным органом одного из государств-членов, и проведение с этой целью повторных лабораторных исследований (испытаний) подконтрольных товаров, произведенных (выращенных) на таможенной территории Союза, не осуществляются.

В соответствии с пунктом 4 статьи 56 Договора, каждое из государств-членов имеет право разрабатывать и вводить временные санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры.

Государства-члены имеют право разрабатывать и вводить временные ветеринарные (ветеринарно-санитарные) требования и меры в случае получения официальной информации от соответствующих международных организаций, государств-членов, а также от третьих стран об ухудшении эпизоотической ситуации на территориях третьих стран или государств-членов (пункт 8 статьи 58 Договора).

Заявитель полагает, что в настоящее время право Союза не содержит определений понятий «временные ветеринарно-санитарные меры», «обоснование введения временных ветеринарно-санитарных мер» и «содержание временных ветеринарно-санитарных мер». Вопросы, касающиеся содержания единых ветеринарных (ветеринарно-санитарных) требований и мер, в отличие от временных ветеринарных (ветеринарно-санитарных) требований и мер, урегулированы правом Союза, в частности, Едиными ветеринарными (ветеринарно-санитарными) требованиями, предъявляемыми к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), утвержденными названным решением Комиссии Таможенного союза.

В заявлении указывается, что в качестве временной ветеринарно-санитарной меры, обусловленной необходимостью поддержания эпизоотического благополучия на территории Республики Беларусь, принято постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29 августа 2013 года № 758 «О дополнительных мерах по ликвидации и недопущению распространения африканской чумы свиней и других опасных болезней животных». Пунктами 4 и 6 Положения о временном порядке осуществления ветеринарного контроля (надзора) в отношении товаров, поступающих из Российской Федерации, утвержденного указанным постановлением, предусмотрена процедура выдачи разрешения на ввоз и переоформление ветеринарных сертификатов.

Заявитель просит разъяснить следующее:

1. соотношение положений пункта 4 статьи 56 (временные меры), пункта 8 статьи 58 Договора (временные меры и требования) с частью второй пункта 6 статьи 58 Договора (единые требования) и пунктами 4.4 и 4.5 Положения;

2. относится ли к временной ветеринарно-санитарной мере применение по отношению к другим государствам-членам Союза разрешений на ввоз и переоформление ветеринарных сертификатов?

Постановлением Большой коллегии Суда от 12 июня 2023 года заявление Республики Беларусь принято к производству.

2. Выводы Суда

2.1. В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Венской Конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (далее — Венская Конвенция) договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.

Большая коллегия Суда отмечает, что в преамбуле Договора закреплено стремление укрепить экономики государств — членов Евразийского экономического союза и обеспечить их гармоничное развитие и сближение, а также гарантировать устойчивый рост деловой активности, сбалансированную торговлю и добросовестную конкуренцию.

В соответствии со статьей 1 Договора в рамках Союза обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза.

Согласно статье 3 Договора в число основных принципов функционирования Союза включено обеспечение взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов государств-членов.

Согласно статье 4 Договора одной из основных целей Союза определено стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза.

В целях реализации свободы движения товаров на внутреннем рынке Союза действует взаимное доверие к актам уполномоченных органов государств-членов (Решение Суда ЕАЭС от 21 февраля 2017 года по делу по заявлению Российской Федерации).

Договором предусмотрены исключения из порядка функционирования внутреннего рынка товаров. В соответствии с подпунктами 1, 3 - 4 пункта 1 статьи 29 Договора, государства-члены во взаимной торговле товарами вправе применять ограничения (при условии, что такие меры не являются средством неоправданной дискриминации или скрытым ограничением торговли) в случае, если такие ограничения необходимы (в числе прочих) для охраны жизни и здоровья человека, охраны животных.

В силу нормы пункта 3 статьи 29 Договора по основаниям, указанным в пункте 1 данной статьи, оборот отдельных категорий товаров может быть ограничен.

Ограничения во взаимной торговле товарами не должны быть средством произвольной дискриминации или замаскированным ограничением торговли, а также должны отвечать принципу пропорциональности (абзац 6 пункта 7 Консультативного заключения Суда от 30 октября 2017 года).

Общие принципы применения санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер закреплены в Разделе XI Договора.

В соответствии с пунктом 1 статьи 56 Договора, санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры применяются на основе принципов, имеющих научное обоснование, и только в той степени, в которой это необходимо для защиты жизни и здоровья человека, животных и растений.

Согласно пунктам 2 - 3 статьи 56 Договора, в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также ветеринарно-санитарной, карантинной фитосанитарной безопасности в рамках Союза проводится согласованная политика в сфере применения санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер.

Применение в ЕАЭС ветеринарно-санитарных мер регламентировано разделом XI Договора, а также Протоколом о применении санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер, являющимся приложением № 12 к Договору (далее — Протокол).

К числу допустимых ограничений во взаимной торговле товарами в рамках Союза по основаниям защиты жизни и здоровья человека, животных и растений пункт 4 статьи 56 и пункт 8 статьи 58 Договора относят, в том числе временные санитарные, ветеринарно-санитарные меры и требования, вводимые компетентным органом страны происхождения товара.

Решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 года № 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в Евразийском экономическом союзе» (с изменениями и дополнениями) утверждено «Положение о Едином порядке осуществления ветеринарного контроля (надзора) на таможенной границе Евразийского экономического союза и на таможенной территории Евразийского экономического союза» (далее — Положение о Едином порядке).

В соответствии с абзацем вторым подпункта 1.2 пункта 1 Положения о Едином порядке, данный документ устанавливает порядок осуществления контроля государственными органами и учреждениями государств — членов Союза, функционирующими в области ветеринарии за подконтрольными товарами на таможенной границе Союза и на таможенной территории Союза в целях недопущения ввоза на таможенную территорию Союза и перемещения (перевозки) опасных для здоровья человека и животных подконтрольных товаров.

Согласно подпункту 1.4 пункта 1 Положения о Едином порядке, его требования являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти государств — членов Союза и всеми юридическими и физическими лицами.

2.2. Большая коллегия Суда отмечает, что вопросы Заявителя связаны с необходимостью разъяснения понятий «временные ветеринарно-санитарные меры», «обоснование введения ветеринарно-санитарных мер», «содержание временных ветеринарно-санитарных мер», исходя из взаимосвязанного прочтения положений Договора и исследуемых актов права Союза.

Большая коллегия Суда с учетом пункта 2.2 Положения о Едином порядке, констатирует, что термины, специально не определенные в Положении о Едином порядке, используются в значениях, установленных другими международными договорами, в том числе заключенными в рамках Союза.

В соответствии с пунктом 2 Протокола под ветеринарно-санитарными мерами понимаются обязательные для исполнения требования и процедуры, применяемые в целях предупреждения болезней животных и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, в связи с возникающими рисками, в том числе в случае переноса или распространения их животными, с кормами, сырьем и продукцией животного происхождения, а также перевозящими их транспортными средствами, в пределах таможенной территории Союза.

Большая коллегия Суда полагает возможным разъяснить понятие «временный» в его буквальном значении, которое содержится в толковых словарях русского языка. Толковый словарь С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой определяет значение слова «временный» как непостоянный, бывающий или действующий в течение некоторого времени.

Применение слова «временный» в обычном значении согласно объему правового содержания в контексте Раздела XI Договора предполагает такую его характеристику, как ограниченность действия во времени, заранее определенный момент окончания действия.

Для целей правовой определенности Большая коллегия Суда полагает возможным дополнительно обратиться к Решению Совета Комиссии от 27 сентября 2023 года № 99 «О внесении изменений в порядок взаимодействия уполномоченных органов государств — членов Евразийского экономического союза при введении временных санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер» (далее — Решение Совета ЕЭК № 99), вступающему в силу 9 ноября 2023 года, в качестве акта, содержащего определение понятия «временные ветеринарно-санитарные меры».

Для введения временных ветеринарно-санитарных мер по смыслу пункта 4 статьи 56 и пункта 8 статьи 58 Договора, пункта 1 Приложения к решению Совета Комиссии № 99, необходимо соблюдение следующих условий:

1. поступление официальной информации об ухудшении эпизоотической ситуации на территориях третьих стран или государств-членов от соответствующих международных организаций, государств-членов, а также от третьих стран;

2. указание на разумный период действия меры.

2.3. Большая коллегия Суда констатирует, что в целях реализации положения абзаца второго пункта 4 статьи 56 Договора принято Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 16 мая 2016 года № 149 «О Порядке взаимодействия уполномоченных органов государств — членов Евразийского экономического союза при введении временных санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер» (далее — Порядок взаимодействия).

В соответствии с пунктом 8 статьи 58 и абзацем первым пункта 4 статьи 56 Договора, государство-член вправе разрабатывать и вводить временные ветеринарно-санитарные меры.

В соответствии с пунктом 3 Порядка взаимодействия, при введении временной ветеринарно-санитарной меры уполномоченный орган государства-члена, принявшего соответствующее решение, без необоснованной задержки информирует об этом уполномоченные органы других государств-членов не позднее 1 рабочего дня с даты принятия решения о введении временной ветеринарно-санитарной меры, а также Комиссию — не позднее 3 рабочих дней с даты принятия такого решения. Информация о введении временной ветеринарно-санитарной меры включает в себя следующие сведения:

а) основание для введения меры;

б) обоснование необходимости введения меры;

в) содержание (описание) вводимой меры;

г) дата введения меры.

Согласно пункту 16 Решения Комиссии Таможенного Союза от 18 октября 2011 года № 835 «Об эквивалентности санитарных, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер и о проведении оценки риска» государства-члены должны избегать спорных и необоснованных отличий уровней защиты, которые определяются в различных ситуациях, если такие отличия могут повлечь за собой дискриминацию или скрытые ограничения торговли.

2.4. По вопросу о соотношении положений пункта 4 статьи 56 и пункта 8 статьи 58 Договора с положениями части 2 пункта 6 статьи 58 Договора и пунктов 4.4 - 4.5 Положения о Едином порядке Большая коллегия Суда констатирует следующее.

Статья 56 Договора содержит нормы, регламентирующие общие принципы применения санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер.

Абзацем вторым пункта 1 статьи 56 Договора установлено, что санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры, применяемые в рамках Союза, основываются на международных и региональных стандартах, руководствах и (или) рекомендациях, за исключением случаев, когда на основе соответствующего научного обоснования вводятся санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры, которые обеспечивают более высокий уровень санитарной, ветеринарно-санитарной или карантинной фитосанитарной защиты, чем меры на базе соответствующих международных и региональных стандартов, руководств и (или) рекомендаций.

Положениями пункта 4 статьи 56 Договора к компетенции государств-членов отнесено право разрабатывать и вводить временные санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры.

К компетенции Комиссии отнесено утверждение порядка взаимодействия уполномоченных органов государств-членов при введении временных санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер. Таким образом, указанные нормы права Союза разграничивают предметы ведения государств-членов и Комиссии, что подразумевает наличие взаимного доверия к актам уполномоченных органов государств-членов.

Положения статьи 58 Договора конкретизируют условия применения ветеринарно-санитарных мер. В силу пункта 1 указанной статьи данные меры применяются в отношении ввозимых на таможенную территорию Союза и перемещаемых по таможенной территории Союза товаров (в том числе товаров для личного пользования), включенных в единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утверждаемый Комиссией, а также в отношении объектов, подлежащих ветеринарному контролю (надзору).

Единый перечень товаров утвержден Решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 года № 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в Евразийском экономическом союзе».

В соответствии с абзацем первым пункта 6 статьи 58 Договора подконтрольные ветеринарному контролю (надзору) товары перевозятся с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена в соответствии с едиными ветеринарными (ветеринарно-санитарными) требованиями, утверждаемыми Комиссией. Указанные товары сопровождаются ветеринарным сертификатом, если иное не определено Комиссией. Аналогичная норма предусмотрена пунктом 4.1 Положения о едином порядке.

Согласно пункту 2 Протокола под ветеринарным сертификатом подразумевается документ, выдаваемый уполномоченным органом в области ветеринарии или компетентным органом третьей страны на подконтрольные ветеринарному контролю (надзору) товары, подлежащие ввозу, перемещению (перевозке), и удостоверяющий их безопасность в ветеринарно-санитарном отношении и (или) благополучие административных территорий мест производства этих товаров по заразным болезням животных, в том числе болезней, общих для человека и животных.

Норма абзаца 2 пункта 6 статьи 58 Договора устанавливает взаимное признание государствами-членами ветеринарных сертификатов, выдаваемых уполномоченными органами в области ветеринарии, и носит отсылочный характер в части делегирования Комиссии правомочий утверждать единые формы таких сертификатов.

Последующая конкретизация указанной нормы Договора установлена Положением о Едином порядке.

В силу нормы пункта 4.4 Положения о Едином порядке, оформление ветеринарных сертификатов осуществляется по результатам досмотра (осмотра) подконтрольных товаров при погрузке и оценке ветеринарно-санитарного состояния транспортного средства при условии эпизоотического благополучия территории происхождения подконтрольного товара и его соответствия Единым ветеринарным требованиям.

При перемещении (перевозке) подконтрольных товаров в пределах таможенной территории Союза разрешения уполномоченных органов не требуется.

Пунктом 4.5 Положения о Едином порядке установлено, что переоформление ветеринарных сертификатов, подтверждающих безопасность товаров, выданных уполномоченным органом одного из государств-членов, и проведение с этой целью повторных лабораторных исследований (испытаний) подконтрольных товаров, произведенных (выращенных) на таможенной территории Союза, не осуществляется.

2.5. С учетом изложенного, Большая коллегия Суда предоставляет следующее разъяснение.

1. Положения пункта 4 статьи 56, пункта 8 статьи 58 Договора соотносятся с положениями части второй пункта 6 статьи 58 Договора, пунктов 4.4 - 4.5 Положения о Едином порядке, как имеющие общий предмет правового регулирования — санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры в соответствии с Разделом XI Договора.

2. Применение государством — членом Союза по отношению к другим государствам — членам Союза разрешений на ввоз и переоформление ветеринарных сертификатов не относится к временной ветеринарно-санитарной мере.

3. Заключительные положения

Копию консультативного заключения направить заявителю.

Текст консультативного заключения опубликовать на официальном интернет-сайте Суда.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ФЕДОРЦОВА А.А.

Министерство юстиции Республики Беларусь от имени Республики Беларусь обратилось в Суд за разъяснением:

1. соотношения положений пункта 4 статьи 56, пункта 8 статьи 58 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее — Договор о ЕАЭС), которые касаются временных ветеринарно-санитарных мер и требований, с положениями части второй пункта 6 статьи 58 Договора и пунктов 4.4, 4.5 Положения о едином порядке осуществления ветеринарного контроля (надзора) на таможенной границе Евразийского экономического союза и на таможенной территории Евразийского экономического союза, утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 года № 317 (далее — Положение о едином порядке), регулирующими единые ветеринарно-санитарные требования;

2. вопроса о том, относится ли к временным ветеринарно-санитарным мерам применение одним государством — членом Евразийского экономического союза (далее — Союз, ЕАЭС) по отношению к другим государствам — членам Союза разрешений на ввоз и переоформление ветеринарных сертификатов.

Большая коллегия Суда по поставленным вопросам предоставила разъяснение и указала, что:

1. положения пункта 4 статьи 56, пункта 8 статьи 58 Договора о ЕАЭС соотносятся с положениями части второй пункта 6 статьи 58 Договора о ЕАЭС, пунктов 4.4 - 4.5 Положения о едином порядке как имеющие общий предмет правового регулирования — санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры в соответствии с разделом XI Договора о ЕАЭС;

2. применение государством — членом Союза по отношению к другим государствам — членам Союза разрешений на ввоз и переоформление ветеринарных сертификатов не относится к временной ветеринарно-санитарной мере.

Не соглашаясь с выводами Большой колллегии Суда и их обоснованием, считаю необходимым изложить по поставленным вопросам свою позицию в особом мнении.

1. Полагаю, что изложенная в консультативном заключении позиция Большой коллегии Суда не согласуется с правом и основными принципами функционирования Союза, общепризнанными принципами международного права.

В свете принципов суверенного равенства государств, уважения суверенитета, присущего каждому государству-члену, указанных в статье 3 Договора о ЕАЭС принципов равноправия и учета национальных интересов, введение временных ветеринарно-санитарных мер — это неотъемлемое право государства-члена по защите жизненно важных интересов.

На данном постулате зиждутся положения пункта 4 статьи 56 и пункта 8 статьи 58 Договора о ЕАЭС, согласно которым каждое государство-член имеет право разрабатывать и вводить временные ветеринарно-санитарные меры. Положения пункта 2 статьи 29 Договора о ЕАЭС устанавливают, что по основаниям, указанным в пункте 1 данной статьи (в том числе для охраны жизни и здоровья человека, охраны животных), на внутреннем рынке могут быть введены ветеринарно-санитарные меры в порядке, определяемом разделом XI Договора.

Из системной трактовки положений Договора о ЕАЭС следует, что разработка и введение временных ветеринарно-санитарных мер является реализацией естественного права государства-члена по защите своей территории от болезней, общих для человека и животных. Такие меры представляют собой исключения из общего порядка функционирования внутреннего рынка ЕАЭС. Аналогичное полномочие государства-члена предусмотрено нормами, правилами и принципами Всемирной торговой организации (далее — ВТО), которые учитываются в рамках функционирования ЕАЭС (преамбула и приложение № 31 к Договору о ЕАЭС).

Право Союза в рамках раздела XI Договора о ЕАЭС и в других нормах не ограничивает полномочия государств-членов в выборе форм, видов, содержания и объема временных мер, принимаемых по защите своих территорий от болезней и иных угроз при реализации полномочий, предоставленных пунктом 4 статьи 56 и пунктом 8 статьи 58 Договора о ЕАЭС.

Предусмотренные пунктом 1 статьи 29, пунктом 8 статьи 58 Договора о ЕАЭС условия, согласно которым такие меры не должны являться средством неоправданной дискриминации или скрытым ограничением торговли и вводятся в случае получения официальной информации, не определяют перечень требований и процедур, предоставленных к применению государствам-членам в качестве временных ветеринарно-санитарных мер.

Соблюдение данных условий необходимо учитывать, и они могут быть предметом обсуждения только при оценке принятых государством-членом мер по конкретным случаям противодействия эпизоотической опасности, исходящей с территорий третьих стран или государств-членов.

2. Несмотря на нормативные предписания права ЕАЭС и ВТО, Большая коллегия Суда в пункте 2.5 консультативного заключения указала, что применение государством — членом Союза по отношению к другим государствам — членам Союза разрешений на ввоз и переоформление ветеринарных сертификатов не может относиться к временной ветеринарно-санитарной мере.

Такое ограничительное толкование Большой коллегией Суда норм права Союза противоречит статьям 3, 25, 29, 56, 58 и иным положениям Договора о ЕАЭС, в том числе его приложениям № № 1, 2, 12 и 31.

Оно также не согласуется с определением, которое дано Советом Евразийской экономической комиссии (далее — Комиссия, ЕЭК) 27 сентября 2023 года посредством принятия решения № 99 о внесении изменений в Порядок взаимодействия уполномоченных органов государств — членов Евразийского экономического союза при введении временных санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер (далее — Порядок взаимодействия).

Содержание временной ветеринарно-санитарной меры по праву ЕАЭС означает обязательные для исполнения требования и процедуры, вводимые в рамках временной ветеринарно-санитарной меры (пункт 2 Порядка взаимодействия).

Таким образом, содержание временных ветеринарно-санитарных мер не ограничивается конкретным перечнем — объем возможных обязательных для исполнения требований и процедур, которые могут быть введены как временные меры, не лимитируется.

Решение Совета ЕЭК от 27 сентября 2023 года № 99 прямо предусматривает, что временные меры принимаются государством-членом путем введения ограничений, которыми устанавливаются условия для ввоза, и (или) перемещения (транзита), и (или) обращения подконтрольных товаров, въезда (выезда) и (или) перемещения транспортных средств и лиц.

Указанная заявителем в запросе о разъяснении ветеринарно-санитарная мера в форме разрешительного порядка ввоза относится к временной ветеринарно-санитарной мере, которая представляет собой ограничение по смыслу Порядка взаимодействия в редакции решения Совета ЕЭК от 27 сентября 2023 года № 99.

Требование переоформления ветеринарных сертификатов также соответствует пониманию ограничения по смыслу Порядка взаимодействия, и его применение не исключается правом Союза, приведенными выше нормами.

Обращаю внимание и на практику введения государствами временных мер, информация о которых размещена на сайте ЕЭК: раздел «Временные санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры». Среди них можно выделить различные по своему содержанию обязательные для исполнения требования и процедуры, вплоть до запретительных.

Как и право ЕАЭС, право ВТО не содержит каких-либо ограничений в наполнении понятия «санитарная или фитосанитарная мера», трактуя его как любую меру, применяемую для защиты жизни или здоровья животных или растений, для предотвращения или ограничения ущерба в пределах территории члена ВТО (приложение А к Соглашению по применению санитарных и фитосанитарных мер от 15 апреля 1994 года).

К числу санитарных или фитосанитарных мер право ВТО относит все соответствующие законы, постановления, правила, требования и процедуры, охватывающие в том числе требования к конечному продукту; методы обработки и производства; процедуры испытания, инспектирования, сертификации и одобрения; карантинные правила, включая соответствующие требования, связанные с перевозкой животных или растений или материалов, необходимых для их жизнедеятельности во время перевозки; положения в отношении соответствующих статистических методов, процедур отбора проб и методов оценки риска; требования к упаковке и маркировке, непосредственно направленные на обеспечение безопасности пищевых продуктов.

Большая коллегия Суда, заявив в консультативном заключении, что разрешительный порядок ввоза и сертификация не могут относиться к временным ветеринарно-санитарным мерам, таким образом сократила реальный объем понятия «временная ветеринарно-санитарная мера».

Это противоречит международному праву, в том числе праву ЕАЭС, которое, как было показано выше, позволяет рассматривать в качестве временной ветеринарно-санитарной меры любую меру, принимаемую для защиты от болезней, общих для человека и животных, в том числе разрешительный порядок ввоза и сертификацию. В свете изложенного подход Большой коллегии Суда видится выходом за пределы полномочий Суда, поскольку она изменяет истинное содержание норм права ЕАЭС.

3. Отвечая на вопрос заявителя о соотношении временных ветеринарно-санитарных мер и требований (пункт 4 статьи 56, пункт 8 статьи 58 Договора о ЕАЭС) и единых ветеринарно-санитарных требований (часть вторая пункта 6 статьи 58 Договора о ЕАЭС, пункты 4.4 и 4.5 Положения о едином порядке), следует обратить внимание на разграничение единых и временных мер.

Так, если единые ветеринарно-санитарные меры направлены на недопущение возникновения, ввоза и распространения возбудителей заразных болезней животных и товаров животного происхождения, опасных в ветеринарно-санитарном отношении, на всей таможенной территории ЕАЭС, целью временных ветеринарно-санитарных мер является защита территории отдельного государства-члена.

Соответственно, единые ветеринарно-санитарные требования устанавливаются посредством решений Комиссии в рамках всего ЕАЭС, а временные — индивидуально, отдельным государством-членом или его уполномоченным органом в области ветеринарии.

Акцентирую внимание, что по смыслу Порядка взаимодействия понятие «разумный срок» характеризует продолжительность временной меры, но не является условием для ее введения, как это утверждается в пункте 2.2 консультативного заключения.

Государство-член, реализуя свое право на введение рассматриваемой меры, обязано указать дату введения меры (подпункт г) пункта 3 Порядка взаимодействия).

Разумный срок временной меры предусмотрен правом Союза для объективной оценки риска в целях подтверждения или отмены (пересмотра) данной меры (пункт 2 Порядка взаимодействия).

Учитывая изложенное, прихожу к заключению, что право ЕАЭС:

1. Разграничивает временные и единые ветеринарно-санитарные меры по субъекту и цели их введения, а также по сроку действия мер и наличию/отсутствию (недостаточности) научного обоснования для их введения.

2. Не исключает возможность применения одним государством — членом Союза по отношению к другим государствам-членам разрешений на ввоз и переоформление ветеринарных сертификатов в качестве временных ветеринарно-санитарных мер.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОЛОСА Д.Г.

Большой коллегией Суда Евразийского экономического союза 17 октября 2023 г. предоставлено консультативное заключение по заявлению Республики Беларусь в лице Министерства юстиции Республики Беларусь о разъяснении положений Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее соответственно — Большая коллегия, Суд, консультативное заключение, заявитель, Договор, Союз).

Пункт 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 г. № 101, предоставляет судье право в случае несогласия с решением Суда или его отдельными положениями заявить особое мнение при вынесении решения Суда.

В полной мере поддерживаю необходимость реализации установленных правом Союза принципов функционирования единого рынка и взаимного признания официальных документов, выданных уполномоченными органами государств-членов.

Вместе с тем не разделяю вывод Большой коллегии в консультативном заключении о том, что применение разрешений на ввоз не может являться временной ветеринарно-санитарной мерой, поскольку данный вывод не соотносится с правом Союза и предшествующей практикой Суда, которую Большой коллегии следовало учитывать в качестве persuasive precedent.

В этой связи, пользуясь предоставленным мне правом, заявляю особое мнение.

1. Полагаю, что вопрос правомерности временной ветеринарно-санитарной меры имеет две составляющие: условия (критерии) ее введения и содержание (описание) вводимой меры, то есть обязательные для исполнения требования и процедуры.

В качестве условий введения временной ветеринарно-санитарной меры Большая коллегия указывает соблюдение принципа пропорциональности, недопущение произвольной дискриминации или замаскированного ограничения торговли, а также:

1. поступление официальной информации об ухудшении эпизоотической ситуации на территориях третьих стран или государств-членов от соответствующих международных организаций, государств-членов или третьих стран;

2. указание на разумный период действия меры.

Следует отметить, что, перечисляя названные условия введения временной ветеринарно-санитарной меры и ссылаясь на Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 27 сентября 2023 г. № 99 «О внесении изменений в Порядок взаимодействия уполномоченных органов государств — членов Евразийского экономического союза при введении временных санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер», вступающее в силу 9 ноября 2023 г. (далее — Решение № 99), Большая коллегия не приняла во внимание нормы первичного права Союза, в частности, пункт 1 статьи 56 и пункт 8 статьи 58 Договора, в которых в качестве условия введения временной ветеринарно-санитарной меры помимо упомянутых в консультативном заключении названо отсутствующее в Решении № 99 условие — научное обоснование.

Большой коллегии, которая руководствовалась при вынесении консультативного заключения не вступившей в силу нормой права Союза и основывала на ней условия введения временной ветеринарно-санитарной меры, следовало обратить внимание и на расхождение в дефиниции временной ветеринарно-санитарной меры в Договоре и не вступившем в силу Решении № 99. Буквальное прочтение Решения № 99 показывает, что информация об ухудшении эпизоотической ситуации не обязана носить официальный характер и достаточно факта ее наличия у вводящего временную ветеринарно-санитарную меру государства-члена, что ставит вопрос об источнике происхождения такой информации и существенно отличается от предусмотренной Договором конструкции о необходимости получения официальной информации от международных организаций, государств-членов и третьих стран.

2. Вне поля зрения Большой коллегии остался вопрос содержания временной ветеринарно-санитарной меры, в то время как для данного консультативного заключения основополагающим являлось разъяснение в целях реализации принципа правовой определенности конкретных правомерных с позиции пункта 2 статьи 29, пункта 4 статьи 56 и пункта 8 статьи 58 Договора возможных для применения государствами-членами ограничений, необходимых для охраны жизни и здоровья человека, охраны животных.

Действующее право Союза и нормы, введенные Решением № 99, не содержат перечня временных ветеринарно-санитарных мер, которые государство-член вправе применить в случае получения официальной информации от соответствующих международных организаций, государств-членов, а также от третьих стран об ухудшении эпизоотической ситуации на территориях третьих стран или государств-членов, равно как и не раскрывают содержание таких мер.

В Порядке взаимодействия уполномоченных органов государств — членов Евразийского экономического союза при введении временных санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер, утвержденном Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 16 мая 2016 г. № 149 (далее — Порядок), упоминаются ограничения, вводимые государствами-членами в отношении перемещения (транзита) подконтрольных товаров (продукции) на территорию других государств-членов и третьих стран (подпункт б пункта 3 Порядка и примечание (астериск) к нему). Однако такая вводимая мера может и не предусматривать ограничения или не исчерпываться ими.

Большой коллегии при вынесении консультативного заключения следовало учитывать ее же правовую позицию, закрепленную в консультативном заключении от 30 сентября 2017 г., согласно которой пункт 3 статьи 28 Договора предусматривает возможность исключения из общего правила свободы движения товаров на внутреннем рынке. При этом «такие исключительные меры предусмотрены статьей 29 Договора. Большая коллегия считает важным, чтобы толкование статьи 29 Договора осуществлялось в системной связи с пунктом 3 статьи 28 Договора, поскольку обе эти нормы направлены на создание системы, при которой запреты применения государством ввозных и вывозных таможенных пошлин, мер нетарифного регулирования и иных мер могут стать препятствием для функционирования внутреннего рынка» (абзацы 2 и 3 пункта 4 консультативного заключения от 30 сентября 2017 г.).

В праве Союза временные ветеринарно-санитарные меры являются ограничениями для функционирования внутреннего рынка товаров, разрешенными статьей 29 Договора и представляющими собой исключение из общего запрета для государств-членов применять во взаимной торговле таможенные пошлины (иные пошлины, налоги и сборы, имеющие эквивалентное действие), меры нетарифного регулирования, специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры (пункт 3 статьи 28 Договора).

Взаимосвязанное прочтение норм пункта 3 статьи 28 и пункта 2 статьи 29 Договора позволяет сделать вывод о том, что ветеринарно-санитарные меры, в том числе временные, допустимые в соответствии с пунктом 2 статьи 29 Договора, могут включать в себя меры нетарифного регулирования, упомянутые в пункте 3 статьи 28 Договора, к которым согласно пункту 1 статьи 46 Договора относится в том числе разрешительный порядок ввоза и (или) вывоза товаров.

Вместе с тем в своем ответе на второй вопрос заявителя Большая коллегия сделала категоричный вывод относительно невозможности отнесения разрешений на ввоз к временной ветеринарно-санитарной мере, тем самым необоснованно лишив государства-члены дискреции в выборе адекватной в условиях неблагоприятной эпизоотической ситуации временной ветеринарно-санитарной меры как меры нетарифного регулирования, прямо предусмотренной Договором.

3. Правом Союза установлено, что ветеринарно-санитарные меры применяются в отношении ввозимых на таможенную территорию Союза и перемещаемых по таможенной территории Союза товаров (в том числе товаров для личного пользования), включенных в единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утверждаемый Евразийской экономической комиссией (далее — Комиссия), а также в отношении объектов, подлежащих ветеринарному контролю (надзору) (пункт 1 статьи 58 Договора). Такой перечень утвержден решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. № 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в Евразийском экономическом союзе» (далее — Решение № 317).

К товарам и объектам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), применяются единые ветеринарные (ветеринарно-санитарные) требования (утверждены решением Коллегии Комиссии от 13 февраля 2018 г. № 27).

Пунктом 6 статьи 58 Договора закреплено, что подконтрольные ветеринарному контролю (надзору) товары перевозятся с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена в соответствии с едиными ветеринарными (ветеринарно-санитарными) требованиями. Указанные товары сопровождаются ветеринарным сертификатом, если иное не определено Комиссией. Государства-члены взаимно признают ветеринарные сертификаты, выдаваемые уполномоченными органами в области ветеринарии по единым формам, утверждаемым Комиссией.

Решением № 317 утверждено Положение о едином порядке осуществления ветеринарного контроля (надзора) на таможенной границе Союза и на таможенной территории Союза (далее — Положение), подпункт 4.4 пункта 4 которого закрепляет, что оформление ветеринарных сертификатов осуществляется по результатам досмотра (осмотра) подконтрольных товаров при погрузке и оценке ветеринарно-санитарного состояния транспортного средства при условии эпизоотического благополучия территории происхождения подконтрольного товара и его соответствия Единым ветеринарным требованиям (утверждены Решением № 317).

Данным подпунктом также установлено, что при перемещении (перевозке) подконтрольных товаров в пределах таможенной территории Союза разрешения уполномоченных органов не требуется.

Кроме того, Положение предусматривает, что переоформление ветеринарных сертификатов, подтверждающих безопасность товаров, выданных уполномоченным органом одного из государств-членов, и проведение с этой целью повторных лабораторных исследований (испытаний) подконтрольных товаров, произведенных (выращенных) на таможенной территории Союза, не осуществляются (подпункт 4.5 пункта 4 Положения).

Следует обратить внимание, что в соответствии с Положением условием оформления ветеринарного сертификата, а, следовательно, и условием свободного перемещения подконтрольных товаров в рамках Союза является эпизоотическое благополучие территории происхождения подконтрольного товара. При этом данные нормы относятся к свободному перемещению подконтрольных товаров вне случаев введения государством-членом в соответствии с правом Союза временных ветеринарно-санитарных мер.

Соблюдение приведенных выше условий вкупе с декларируемым в части второй пункта 6 статьи 58 Договора взаимным признанием ветеринарных сертификатов, выдаваемых уполномоченными органами в области ветеринарии по единым формам, обеспечивает беспрепятственное перемещение подконтрольных товаров с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена. В то же время у Большой коллегии не имелось оснований считать недопустимым при перемещении подконтрольных товаров с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена осуществление лабораторного контроля в рамках разрешительного порядка ввоза товаров, реализуемого в качестве временной ветеринарно-санитарной меры, при наличии условий для ее применения и соблюдения установленной процедуры ее введения. При этом формализация факта прохождения товаром лабораторного контроля в рамках временной ветеринарно-санитарной меры в той документарной форме, которую государство-член считает необходимым избрать, не должна влиять на признание, действие и действительность сопровождающего товары взаимно признаваемого ветеринарного сертификата, выданного уполномоченными органами иного государства-члена.

Таким образом, содержание временной ветеринарно-санитарной меры и документальное оформление перемещения товаров с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена при введении такой меры не должны искажать принцип взаимного признания ветеринарного сертификата, выданного в любом из государств-членов, однако не исключают дополнительные мероприятия, в том числе лабораторный контроль, результатом которых будет являться запрет или разрешение на ввоз конкретной партии товара.

4. Следует подчеркнуть, что государства-члены обладают дискрецией относительно выбора содержания вводимой временной ветеринарно-санитарной меры, в пределах которой должны оценивать эффективность меры, ее соответствие принципу пропорциональности (консультативные заключения Суда от 15 октября 2018 г., 7 декабря 2018 г., 14 января 2021 г.) с учетом эпизоотического состояния, как оно определено в абзаце сорок втором пункта 2 Протокола о применении санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер, являющегося приложением № 12 к Договору, а именно ветеринарно-санитарной обстановки на определенной территории в конкретно указанное время, характеризующейся наличием болезней животных, их распространением и уровнем заболеваемости, а также обеспечивать соблюдение права Союза.

При этом условия (критерии) введения временной ветеринарно-санитарной меры должны быть следующими:

1. основанием введения меры являются исключительно обстоятельства, указанные в пункте 1 статьи 29 Договора;

2. соблюдение принципов пропорциональности и гласности;

3. недопущение произвольной дискриминации или замаскированного ограничения торговли;

4. поступление официальной информации об ухудшении эпизоотической ситуации на территориях третьих стран или государств-членов от соответствующих международных организаций, государств-членов, а также от третьих стран;

5. наличие достаточного научного обоснования, представленного в необходимые сроки;

6. разумный период действия меры;

7. соблюдение императивных норм, имеющих особо важное значение для содержания Договора (такой нормой, в частности, следует признать норму части второй пункта 6 статьи 58 Договора, правовым последствием которой выступает невозможность для государства-члена вводить временную ветеринарно-санитарную меру, заключающуюся в выдаче нового ветеринарного сертификата).

Судья

---