Статья. «Становление и теоретические проблемы российского законодательства о здравоохранении»

(Ю. Д. Сергеев, М. И. Милушин)

(«Медицинское право», 2005, № 3)

«Медицинское право», 2005, № 3

СТАНОВЛЕНИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Как подчеркивалось нами в ранее опубликованных работах <1>, законодательство об охране здоровья граждан имеет выраженный комплексный характер, который опосредуется проявлением регулятивных норм различных отраслей права при регламентации сложных правоотношений в сфере здравоохранения. В то же время следует отметить, что в силу особого отношения государства к охране здоровья населения, возведения отношений по охране здоровья в конституционный ранг (ст. 41 Конституции РФ) в данных отношениях наблюдается ярко выраженная публичность регулирующего эти отношения законодательства с преобладанием административно-регулятивной функции, несмотря на общий комплексный характер законодательства о здравоохранении.

Тем не менее есть все основания считать, что законодательство о здравоохранении представляет собой комплексную и весьма разветвленную структуру, которая охватывает широкий круг отношений, обусловленный в первую очередь спецификой рассматриваемой сферы деятельности. При этом комплексность законодательства о здравоохранении обусловлена прежде всего комплексным подходом законодателя к правовому регулированию рассматриваемой сферы общественных отношений, когда достигается цель единовременной регламентации отношений, сгруппированных на базе их единой социальной направленности, а не принадлежностью к той или иной отрасли права. Именно социальный фактор играет важнейшую и определяющую роль в формировании комплексной структуры рассматриваемой отрасли законодательства.

Ускорение научно-технического прогресса, внедрение достижений науки и техники в различные сферы общественной жизни, с одной стороны, приводит к облегчению существования человека в природной среде, с другой — имеет и обратную сторону: резкое ухудшение экологической ситуации на земном шаре, изменение климата, глобальные техногенные катастрофы подрывают физическое и психическое здоровье человека. Поэтому фокус внимания законодателей развитых стран мира все больше и больше смещается сегодня в сторону обеспечения правового регулирования общественных отношений в сфере охраны здоровья граждан. Этому способствует в первую очередь достаточно бурное развитие данной сферы общественных отношений в постиндустриальных странах, обусловленное повышением внимания населения к состоянию здоровья. И, что не менее важно, реальные возможности как населения, так и государственных институтов обеспечивать достойное финансирование отрасли, а также ряд других факторов. Во всех современных правовых системах развитых стран имеются более или менее обширные комплексы нормативных актов, регулирующих отношения в одной из наиболее социально значимых для современного государства сфер общественной жизни — сфере здравоохранения. Существенно с большими трудностями и проблемами, чем в этих странах, формируется подобный комплекс и в Российской Федерации.

В рамках данного сообщения целесообразно более подробно остановиться на основных проблемах формирования в системе законодательства России достаточно активно развивающегося комплексного образования — законодательства о здравоохранении, определить его статус в системе законодательства, очертить предмет регулирования, выявить его структуру. Для целей настоящего исследования мы понимаем термин «законодательство» в широком смысле и включаем в него не только законы, но и нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом и Правительством России, а также ведомственные акты.

Общеизвестно, что на структуру формы выражения права — законодательство — существенное влияние оказывает структура системы права <2>. Следовательно, в первую очередь необходимо совершенствование норм и положений основных отраслей права (административного, гражданского, трудового и т.д.), затрагивающих интересы отрасли, с целью добиться их внутренней согласованности в рамках комплексной отрасли законодательства о здравоохранении.

Соглашаясь с выводом о комплексной природе законодательства о здравоохранении (а не здравоохранительного права) <3>, необходимо выяснить, какого рода комплексным образованием является само законодательство о здравоохранении — комплексной отраслью законодательства или так называемым законодательным массивом <4>, что далеко не одно и то же. Для выяснения этого вопроса необходимо обратиться к непосредственному исследованию структуры законодательства о здравоохранении как комплексного образования.

Конституция Российской Федерации указывает, что одной из основных задач Российского государства является охрана здоровья людей, создание им условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 2, 7, 41 Конституции РФ). Конституционные права граждан России на жизнь и здоровье закреплены также в ст. 20 и 41 Конституции.

Однако более конкретно обязанность государства по охране здоровья населения закреплена в собственно законодательстве Российской Федерации о здравоохранении, которое включает «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22.07.93 г. № 5487-1, более двух десятков федеральных законов и множество подзаконных нормативных актов. Кроме того, в соответствии с п. «ж») ст. 72 Конституции РФ, относящих координацию вопросов о здравоохранении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, к законодательству о здравоохранении относятся законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы регулирования отношений в рассматриваемой сфере.

Для того чтобы понять современное состояние законодательства о здравоохранении, рассмотрим основные законы, принятые законодателем в этой области за минувшее десятилетие. Для начала перечислим эти законы:

• Федеральный закон от 18.06.2001 г. № 77-ФЗ (ред. от 22.08.2004 г.) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» <5>;
• Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 22.08.2004 г.) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <6>;
• Федеральный закон от 17.09.1998 г. № 157-ФЗ (ред. от 22.08.2004 г.) «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» <7>;
• Федеральный закон от 22.06.1998 г. № 86-ФЗ (ред. от 29.12.2004 г.) «О лекарственных средствах» <8>;
• Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 3-ФЗ (ред. от 01.12.2004 г.) «О наркотических средствах и психотропных веществах» <9>;
• Федеральный закон от 09.01.1996 г. № 3-ФЗ (ред. от 22.08.2004 г.) «О радиационной безопасности населения» <10>;
• Федеральный закон от 30.03.1995 г. № 38-ФЗ (ред. от 22.08.2004 г.) «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» <11>;
• Федеральный закон от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ (ред. от 22.08.2004 г.) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» <12>;
• Закон РФ от 09.06.1993 г. № 5142-1 (ред. от 22.08.2004 г.) «О донорстве крови и ее компонентов» <13>;
• Закон РФ от 14.05.1993 г. № 4979-1 (ред. от 22.08.2004 г.) «О ветеринарии» <14>;
• Закон РФ от 22.12.1992 г. № 4180-1 (ред. от 20.06.2000 г.) «О трансплантации органов и (или) тканей человека» <15>;
• Закон РФ от 02.07.1992 г. № 3185-1 (ред. от 22.08.2004 г.) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» <16>;
• Закон РФ от 28.06.1991 № 1499-1 (ред. от 23.12.2003 г.) «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» <17>.

Анализ приведенного выше перечня основных законов, регулирующих общественные отношения в сфере здравоохранения, показывает насколько разнятся эти законы по характеру и отраслевой принадлежности регулируемых отношений, по их значимости и всеобъемлемости. На самом деле, Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон «О медицинском страховании граждан» или Закон «О лекарственных средствах» по степени широты охватываемых ими отношений несоизмеримы по сравнению, например, с Законом «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» или даже с Законом «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», несмотря на всю его значимость с точки зрения защиты прав человека. Это говорит о том, что установившаяся структура законодательства о здравоохранении в настоящее время чрезвычайно неоднородна по своему составу, что обусловлено в первую очередь спецификой регулируемых этим законодательством общественных отношений, во-вторых, уровнем законодательной разработанности этой области.

Однако, имея свои собственные цели и задачи указанные нормативно-правовые акты (и возглавляемые ими институты законодательства), взятые в отдельности, выполняют свою роль в достижении общей социальной задачи — обеспечение правовой, законодательной базой деятельности по охране здоровья граждан.

Между нормативными правовыми актами, составляющими в совокупности комплекс законодательства о здравоохранении, разграничены сферы их действия, равно как определены их самостоятельные задачи. Каждый из перечисленных законов (и возглавляемых ими институтов законодательства) о здравоохранении имеет свой специфический круг регулируемых отношений. Наряду с этим в системе законодательства о здравоохранении используются различные методы правового регулирования. Неодинаков и способ выполнения каждым из структурных подразделений законодательства о здравоохранении своей социальной задачи — охраны здоровья граждан. Вместе с тем они (структурные части законодательства о здравоохранении) сконструированы на основе принципа взаимодействия, находятся в связи и зависимости между собой. Между нормативными актами, входящими в систему законодательства о здравоохранении, существуют, в частности, сложные предметно-функциональные связи.

Объединение нормативных актов, регулирующих те или иные вопросы обеспечения и охраны безопасности здоровья граждан, в единый законодательный комплекс обусловлено социальным родством и взаимодополняемостью отношений, составляющих их предмет. Все отношения, регулируемые указанными выше законами, проистекают из общего социального фактора: задачи обеспечения здоровья нации.

Необходимость объединения нормативных актов, посвященных вопросам охраны здоровья граждан, в единый законодательный комплекс вытекает также из того, что любой из этих нормативных актов не может надлежащим образом выполнить свою социальную задачу изолированно от других.

Как указывалось ранее, наличие в системе законодательства того или иного моноотраслевого или комплексного образования связано с существованием более или менее тесных связей управления в совокупности входящих в него нормативных актов. Если связи тесные — будет формироваться отрасль во главе с Основами законодательства или Кодексом. Если же связи не очень тесные — получается законодательный комплекс (массив) с несколькими активными центрами.

В настоящее время достаточно трудно предсказать, в каком направлении будет развиваться законодательство о здравоохранении. Находящийся уже несколько лет на рассмотрении в Государственной Думе проект закона «О здравоохранении» (вновь включенный после длительного перерыва в Примерную программу законопроектной работы Государственной Думы <18>), несомненно, может усилить связи управления в системе законодательства о здравоохранении и будет серьезным шагом в направлении становления и укрепления его как комплексной отрасли. Если же законотворчество будет развиваться в направлении усиления регулирования отдельных институтов общественных отношений в сфере здравоохранения (например, разработки и принятия отдельных законов о медицинской (врачебной) помощи, о правах пациента, а также регулирующих отдельные стороны медицинской деятельности), то есть без принятия центрального кодификационного акта, тогда связи управления между отдельными подотраслями и институтами законодательства о здравоохранении будут ослабевать, а само законодательство превращаться в нормативный массив (комплекс).

Детальный анализ законодательства о здравоохранении показывает, что перечисленные выше законы слабо координируются Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан <19>. Связи управления между Основами законодательства и рассматриваемыми законами весьма схематичны, а в некоторых случаях вообще прослеживаются слабо. Большинство законов, например Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии граждан» или Закон «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», вообще не опираются на Основы законодательства, а, фактически устанавливая самостоятельный комплексный институт законодательства, отталкиваются непосредственно от Конституции РФ. Кроме того, законы, регулирующие отношения в сфере здравоохранения, практически не ссылаются и не опираются друг на друга. Например, Закон «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» никак не связан с Законом «О лекарственных средствах», несмотря на то, что для профилактики и ранней диагностики этого заболевания используются именно лекарственные средства. В то же время наблюдается дублирование предписаний законодательства, устанавливаемых этими законами. Так, Закон «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» дополнительно требует обеспечения государственного контроля за производством, хранением и транспортировкой противотуберкулезных вакцин и иммунобиологических лекарственных средств для ранней диагностики туберкулеза, их качеством, эффективностью и безопасностью, полностью игнорируя то обстоятельство, что абсолютно идентичные требования установлены Законом «О лекарственных средствах» в отношении всех без исключения лекарственных средств, в том числе и лекарств для предупреждения и лечения туберкулеза.

Подводя итоги сказанному, представляется, что на сегодняшний день всю совокупность актов законодательства о здравоохранении с некоторой натяжкой можно отнести все же скорее к комплексной отрасли законодательства, нежели к нормативному массиву (комплексу), находящемуся в стадии активного превращения и формирования в комплексную отрасль российского законодательства. Это обусловливает необходимость и актуальность научного исследования процесса становления отрасли и выработки практических рекомендаций для дальнейшего совершенствования законодательства о здравоохранении. Без такого исследования и внедрения его результатов в практику законотворчества невозможно будет добиться прозрачного и адекватного регулирования этой важнейшей сферы жизнедеятельности нашего общества.

1. Сергеев Ю.Д., Милушин М.И. О теоретических основах и концепции национального медицинского права. Медицинское право. 2003. № 3. С. 3-8.

2. Милушин М.И. Социальные факторы формирования комплексных образований в системе законодательства России. // Вопросы права и социологии. 2003. № 8. С. 10-14.

3. Милушин М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Москва. 2003.

4. Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М. 1979. С. 52.

5. Собрание законодательства РФ. 2001. № 26. Ст. 2581.

6. Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

7. Собрание законодательства РФ.1998. № 38. Ст. 4736.

8. Собрание законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3006.

9. Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 219.

10. Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

11. Собрание законодательства РФ. 1995. № 14. Ст. 1212.

12. Собрание законодательства РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

13. Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 28. Ст. 1064.

14. Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857.

15. Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 62.

16. Собрание законодательства РФ. 1998. № 30. Ст. 3613.

17. Ведомости СНД и BC РСФСР. 1991. № 27. Ст. 920.

18. Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период осенней сессии 2004 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению. Приложение 1 к Постановлению ГД ФС РФ от 22.09.2004 г. № 959-IV ГД.

19. Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.

---