Статья. «Правовые основы проведения мероприятий по проверкам аптечных организаций» (начало)

(Е. М. Бородина)

(«Московские аптеки», 2006, № 5)

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ПРОВЕРКАМ АПТЕЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Практически каждый день любая аптечная организация может быть «осчастливлена» визитом незваных гостей — проверяющих всех мастей и оттенков. К сожалению, в наше время далеко не всех проверяющих в действительности заботит обеспечение общественных интересов. Многими из них, и это не секрет, управляют совершенно иные мотивы — любыми правдами и неправдами «накопать» компромат на руководителя аптеки с вполне определенной и очевидной целью. При этом подавляющее большинство проверяющих, особенно это касается органов МВД, Госпожнадзора и некоторых других, не блещут глубокими юридическими познаниями, и, зачастую, «берут на испуг» проверяемых. К сожалению, очень часто и проверяемые не отличаются правовой грамотностью, плохо представляют себе свои права и обязанности, и, в результате, попадаются на удочку нерадивых или не чистых на руку инспекторов.

Цель серии статей о правовых основах проверок аптечных организаций, которую мы начинаем настоящей статьей, дать руководителю аптеки необходимый правовой минимум, который поможет лучше понять механизм и сущность порядка проведения мероприятий по контролю за деятельностью аптеки.

На сегодняшний день законодательством определен довольно широкий круг государственных органов, обладающих правом контроля (надзора) за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Общие принципы осуществления государственного контроля (надзора) за предпринимателями, в том числе и за аптечными учреждениями, со стороны федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и муниципальных властей регулируется Федеральным законом РФ от 08.08.01 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 31.12.2005). Отметим, что требования этого закона распространяются не на все виды контроля. Так, отдельными нормативно-правовыми актами регламентируются налоговый, бюджетный контроль, отношения, связанные с проведением оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора, и некоторые другие. В пункте 1 статьи 3 Закона «О защите прав юридических лиц ...» содержится исчерпывающий перечень видов контроля, не урегулированных данным нормативно-правовым актом.

В следующих номерах газеты в предлагаемой вниманию читателей серии статей о проверках аптечных учреждений будут рассмотрены следующие виды проверок:

• проверки трудовыми инспекциями;
• проверки государственного пожарного надзора;
• проверки территориальными управлениями Роспотребнадзора;
• проверки лицензирующих органов (Росздравнадзор);
• проверки административно-техническими инспекциями;
• проверки милицией;
• налоговые проверки.

В настоящей же статье мы рассмотрим общие правовые принципы осуществления мероприятий по контролю и надзору за деятельностью аптечных учреждений.

1. ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЙ ПО КОНТРОЛЮ

Основаниями для проведения мероприятий по контролю (надзору) служат распоряжения (приказы) органов государственного контроля (надзора). В распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю, согласно ст. 7 указанного выше Закона № 134-ФЗ должны быть в обязательном порядке указаны:

• номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю;
• наименование органа государственного контроля (надзора);
• фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю;
• наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которого проводится мероприятие по контролю;
• цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю;
• правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке;
• дата начала и окончания мероприятия по контролю.

Распоряжение (приказ) о проведении проверки либо его заверенная печатью копия предъявляется проверяющими руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением.

Необходимо отметить, что проверка может осуществляться только лицом, указанным в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю (надзору).

Органами исполнительной власти некоторых субъектов Российской Федерации установлены единые формы бланков для таких распоряжений. Так, органы, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) в г. Москве, в обязательном порядке должны использовать форму бланка Распоряжения на проведение проверки, утвержденную постановлением Правительства Москвы от 11.09.01 № 829-ПП «О совершенствовании системы государственного контроля за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на территории Москвы».

2. ПРОДОЛЖИТЕЛЬНОСТЬ ПРОВЕДЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЯ ПО КОНТРОЛЮ

Согласно п. 3 статьи 7 Закона продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. В исключительных случаях, в случае необходимости проведения специальных исследований, экспертиз, значительного объема мероприятия по контролю, а также на основании мотивированного предложения проверяющего, руководителя органа государственного контроля (надзора) или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен, но не более чем на один месяц.

3. ВИДЫ МЕРОПРИЯТИЙ ПО КОНТРОЛЮ

Мероприятия по контролю подразделяются на плановые и внеплановые.

В целях проверки выполнения юридическими лицами и ПБОЮЛ обязательных требований законодательства, органом государственного контроля (надзора) в пределах своей компетенции могут проводиться плановые мероприятия по контролю в отношении одного лица не чаще одного раза в два года, причем в отношении субъектов малого предпринимательства, такие мероприятия могут быть проведены не ранее, чем через 3 года с момента их государственной регистрации.

При выявлении в результате плановой проверки нарушений обязательных требований проводят внеплановую проверку, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений.

Внеплановые мероприятия по контролю, согласно п. 5 ст. 7 Закона № 134-ФЗ, проводятся органами государственного контроля (надзора) также в случаях:

• получения информации от юридических лиц, ИП, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и ИП;
• возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) ИП;
• обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

В последних двух случаях проверки могут проводиться по мотивированному решению проверяющего органа, в том числе и в отношении иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты.

Важно отметить, что анонимные обращения лиц с жалобами на нарушение их прав и законных интересов не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Ст. 8 Закона содержит ограничения полномочий проверяющих. Так, контролирующий орган не вправе проверять выполнение требований, не относящихся к его компетенции; требовать материалы (документы, образцы продукции), не относящиеся к предмету проверки, а также образцы продукции для проведения исследования (экспертизы) без оформления соответствующего акта или в количестве, превышающем установленные законодательством нормы. Также орган, осуществляющий надзорные мероприятия, не вправе осуществлять проверку в отсутствие ответственных лиц проверяемых юридических лиц или ИП; изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки; распространять информацию, полученную в ходе проверки или представляющую охраняемую законом тайну и превышать установленные сроки проведения проверки.

4. ПОРЯДОК ОФОРМЛЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ РЕЗУЛЬТАТОВ МЕРОПРИЯТИЯ ПО КОНТРОЛЮ

Согласно ст. 9 Закона «О защите прав юридических лиц ...», по результатам проведенного мероприятия по контролю (надзору), проверяющим составляется акт установленной формы в двух экземплярах, один из них вместе с приложениями вручается проверяемому лицу под расписку либо почтовым отправлением с уведомлением о вручении. К акту прилагаются акты об отборе образцов продукции, обследовании объектов окружающей среды, протоколы проведенных исследований и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контроля (надзора), работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, а также другие документы, связанные с проведенным мероприятием. В акте указываются:

• дата, время и место составления акта;
• наименование органа государственного контроля (надзора);
• дата и номер распоряжения, на основании которого проведена проверка;
• фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего проверку;
• наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя, отчество ИП, фамилия, имя, отчество, должность представителя юридического лица или представителя ИП, присутствовавших при проведении проверки;
• дата, время и место проведения проверки;
• сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений;
• сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица или ИП, а также лиц, присутствовавших при проведении проверки, их подписи или отказ от подписи;
• подпись должностного лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю.

Если в ходе проверки не было выявлено никаких нарушений, проверяемому лицу или его представителю необходимо обязательно потребовать отразить этот факт в акте проверки, для того, чтобы избежать в дальнейшем возможных недоразумений, а также уменьшить вероятность проведения внеплановой проверки. Если же какие-либо правонарушения выявлены, то в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях РФ (КоАП), в присутствии ответственного лица предприятия составляется Протокол о правонарушениях в 2 экземплярах, где, помимо четкого указания характера нарушения, указываются также пункт, статья нормативного документа, за нарушение норм которого административным законодательством предусмотрены определенные санкции.

Отметим, что Законом «О защите прав юридических лиц ...» установлено право проверяющих выдавать предписание с предложением об устранении правонарушений. В то же время, данное положение Закона противоречит новому Кодексу об административных правонарушениях РФ, который был принят после вступления в силу Закона № 134-ФЗ. Как следует из разъяснений, содержащихся в Письме Роспотребнадзора от 07.03.06 № 0100/2473-06-32, с учетом того, что Федеральный закон РФ от 08.08.01 № 134-ФЗ был принят до введения в действие нового КоАП РФ, его нормы, относящиеся к вопросам выявления и устранения соответствующих нарушений законодательства (в частности, содержащиеся в п. 3 ст. 9), не должны и не могут противоречить КоАП РФ, имеющему большую юридическую силу.

Из сравнительного анализа данных нормативных правовых актов, в частности, следует, что выдача предписания об устранении выявленных нарушений (на основании положений п. 3 ст. 9 Федерального закона от 08.08.01 № 134-ФЗ) должностным лицом, составившим по результатам мероприятия по контролю протокол об административном правонарушении, противоречит вышеназванным нормам КоАП РФ, поскольку как таковое подтверждение (установление) виновного факта нарушения и, следовательно, определение оснований для возложения на соответствующее лицо тех или иных обязанностей по устранению этих нарушений (причин, способствовавших его совершению) может быть осуществлено только должностным лицом (судьей), рассмотревшим дело об административном правонарушении, и в установленном порядке вынесшим необходимое на этот счет постановление (ст. 29.10. КоАП РФ) и представление (ст. 29.13. КоАП РФ).

Нужно также иметь ввиду, что административное приостановление деятельности назначается только судьей в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП (например, в случае угрозы жизни или здоровью людей), если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Таким образом, органы исполнительной власти, осуществляющие проверку организации или индивидуального предпринимателя, не обладают правом административного приостановления деятельности.

5. ПОРЯДОК ОФОРМЛЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ И ИНДИВИДУАЛЬНЫМИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯМИ РЕЗУЛЬТАТОВ МЕРОПРИЯТИЯ ПО КОНТРОЛЮ. ОБЖАЛОВАНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ПРОВЕРКИ

Юридические лица и индивидуальные предприниматели в соответствии с положениями пункта 5 статьи 9 Закона № 134-ФЗ должны вести журнал учета мероприятий по контролю, в котором должностным лицом органа государственного контроля (надзора) в обязательном порядке производится запись о проведенном мероприятии по контролю, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), дате, времени проведения мероприятия по контролю, о правовых основаниях, целях, задачах и предмете мероприятия по контролю, о выявленных нарушениях, о составленных протоколах, об административных правонарушениях и о выданных предписаниях, а также указываются фамилия, имя, отчество, должность лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю, и его (их) подпись.

Журнал учета мероприятий по контролю должен быть прошит, пронумерован и удостоверен подписью ответственного представителя и печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В случае нарушения проверяющими при проведении проверки требований законодательства, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель может обжаловать действие должностных лиц, проводящих мероприятия по контролю, посредством письменного обращения на имя руководителя соответствующего органа контроля, либо в судебном порядке.

Под действие Закона «О защите прав юридических лиц ...» подпадают проверки, проводимые следующими органами: государственной инспекцией труда, управлением государственного пожарного надзора, территориальными подразделениями Роспотребнадзор и Росздравнадзора, административно-техническими инспекциями, а также некоторыми другими органами.

В следующей статье мы рассмотрим особенности проведения проверок государственными трудовыми инспекциями.

Продолжение в МА № 6/06.

Юрисконсульт юридической

26.05.2006

---