Статья. «Общая характеристика нормативно-правовых актов РФ об охране здоровья граждан»

(Т. В. Ерохина)

(«Медицинское право», 2007, № 2)

«Медицинское право», 2007, № 2

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ РФ ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН

Ускорение научно-технического прогресса, внедрение достижений науки и техники в различные сферы общественной жизни несомненно приводят к облегчению существования человека в природной среде.

Однако данное явление имеет и обратную сторону: резкое ухудшение экологической ситуации на земном шаре, изменение климата, глобальные техногенные катастрофы подрывают физическое и психическое здоровье человека. Поэтому фокус внимания законодателей развитых стран мира все больше и больше смещается сегодня в сторону обеспечения правового регулирования общественных отношений в сфере охраны здоровья граждан [1].

Законодательное обеспечение охраны здоровья граждан направлено на достижение одной из главных целей государственной политики — сбережение и укрепление здоровья народа. Национальная система здравоохранения должна быть построена на основе прогрессивного законодательства, впитавшего в себя передовой опыт отечественной мировой науки и практики в области охраны здоровья и права [2]. Поэтому в первую очередь необходимо совершенствовать нормы и положения основных отраслей права, затрагивающих отрасль здравоохранения. Это необходимо, чтобы добиться их внутренней согласованности в рамках комплексной отрасли законодательства о здравоохранении.

Издание законов о координации вопросов здравоохранения (о системе здравоохранения РФ) является конституционной обязанностью как федерального законодателя, так и законодателей в субъектах РФ, поскольку вопросы здравоохранения, охраны здоровья граждан в соответствии со ст. 72 Конституции РФ являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов.

Законодательная база обеспечивается Федеральным Собранием Российской Федерации (в основном Государственной Думой, в структуре которой сформирован Комитет по охране здоровья, обеспечивающий проведение и принятие законодательных актов в области охраны здоровья) и Правительством Российской Федерации.

Несмотря на очевидную значимость в жизни современного общества правового регулирования здоровья граждан, законодательное обеспечение прав человека на здоровье до 1990 г. в Российской Федерации было весьма ограниченным. Практически все законодательство исчерпывалось Основами законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении (1961 г.) и Законом РСФСР «О здравоохранении» (1971 г.), принятым в соответствии с вышеуказанными основами [3]. В настоящее время процесс законотворчества в сфере здравоохранения активно развивается, что связано с реформированием рассматриваемой сферы.

Характеристику законодательства об охране здоровья целесообразно начать с рассмотрения соответствующих норм Конституции РФ, так как она является основным законом нашей страны, и в силу этого среди нормативных правовых актов, регулирующих охрану здоровья, она занимает особое, главенствующее положение. В области охраны здоровья Конституция исходит из положений Всеобщей декларации прав человека Генеральной ассамблеи, Конвенции о защите основных прав и свобод человека, Конвенции о защите прав и достоинства человека в связи с использованием достижений биологии и медицины и др.

Основной закон страны в соответствии с нормами международного права включает в обязанность государства охрану здоровья людей (ст. 7, ч. 1), в Конституции признается право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь. Кроме того, Конституция РФ закрепляет разграничение предметов ведения в сфере здравоохранения между РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Положения Конституции РФ, касающиеся охраны здоровья граждан, получили свое развитие и детализацию в специальных законодательных актах, непосредственно посвященных охране здоровья граждан. Среди них особое место занимают Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, принятые 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г.). В Основах определены организационные начала государственного, муниципального и частного здравоохранения, решаются вопросы его финансирования; содержится раздел о правах граждан и отдельных групп населения в области охраны здоровья и медико-социальной помощи, медицинской экспертизы; выделены разделы о правовой и социальной защите медицинских и фармацевтических работников, об ответственности за причинение вреда здоровью граждан, за сохранение врачебной тайны и т.д.

Несмотря на то что Основы регулируют практически все стороны здравоохранения, существуют специальные законы более узкой, направленной тематики.

Такими законами являются, например, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 31 декабря 2005 г.) регулирующий правоотношения по осуществлению государственного (ведомственного) санитарного-эпидемиологического надзора; организации госсанэпидслужбы; предусматривает ответственность за нарушение санитарного законодательства. Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (с изм. и доп. от 12 августа 1996 г., 9 января 1997 г., 7 августа 2000 г., 22 августа 2004 г.) предусмотрел в ст. 4 гарантии государства по нераспространению среди населения одного из самых опасных заболеваний. Обеспечение осуществления указанных гарантий Закон возложил непосредственно на органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ (ред. от 22.08.2004 г.) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» устанавливает правовые основы осуществления государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации в целях охраны здоровья граждан и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Федеральный закон от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» посвящен урегулированию отношений, возникающих при защите населения от болезней, общих для человека и животных и пищевых отравлений.

Особого внимания заслуживают вопросы, касающиеся санитарно-гигиенической защиты населения. Для урегулирования этих вопросов требуется принятие тематических нормативных актов. Таковыми являются, например, Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. от 22.08.2004 г.), который устанавливает общие организационно-правовые нормы в области защиты граждан от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (в ред. от 29.06.2004 г.), устанавливающий правовые основы обеспечения безопасности обращения с вредными веществами в целях охраны здоровья людей и окружающей природной среды.

Положительную роль в формировании (реформировании) системы здравоохранения РФ сыграл свод нормативных правовых актов, посвященных медицинскому страхованию. Это связано с тем, что проведение социально-лечебных и социально-гигиенический мероприятий также требуют нормативного регулирования. Наиболее важным из принятых в этой сфере законов является закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (в ред. от 29.05.2002 г.). С его принятием с 1 января 1993 г. была введена система страховой медицины как формы социальной защиты граждан РФ. Благодаря этому закону здравоохранение как система получило один из основных источников финансирования (помимо бюджетов всех уровней) — средства обязательного и добровольного медицинского страхования.

Возникшая потребность общества в защите психического здоровья его членов вызвала необходимость принятия Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (с изм. и доп. от 21 июля 1998 г., 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.).

Важное социально-политическое и правовое значение для защиты здоровья нации имеют федеральные законы от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 24.07.1998 г.; 30.12.2001 г.; 29.05.2002 г.; 22.08.2004 г.), от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (в ред. ФЗ от 30.12.2001 г.; ТК 30.12.2001 г.; ФЗ от 22.08.2004 г.); законы РФ от 9 июня 1993 г. № 5142-I «О донорстве крови и ее компонентов» (с изм. от 22 августа 2004 г.); от 22.12.1992 г. № 4180-1 (в ред. от 20.06.2000 г.) «О трансплантации органов и (или) тканей человека».

В развитие положений Конституции РФ 24 июля 1998 г. были приняты Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ (ред. от 09.05.2005 г.) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и Федеральный закон № 124 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 22.08.2004 г.). Статья 10 данного закона устанавливает, что «в целях обеспечения прав детей на охрану здоровья в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения осуществляются мероприятия по оказанию детям бесплатной медицинской помощи, предусматривающей профилактику заболевания, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу, в том числе диспансерное наблюдение, медицинскую реабилитацию детей-инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями, и санаторно-курортное лечение детей».

Федеральный закон РФ от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» (в ред. ФЗ от 09.05.2005 г.) был принят в связи с возникшими проблемами и в этой области здравоохранения. Данный закон закрепил на уровне правовых норм обязательство нашего государства по исполнению международных актов (конвенций) по наркотикам и создал предпосылки для получения финансовой помощи ООН на противодействие незаконному обороту наркотиков.

Во все времена очень остро стоял и стоит вопрос о лекарственном обеспечении населения; возникает острая проблема с лекарственными средствами в нашей стране, в частности, к этому времени очень многие предприятия медицинской промышленности перестали заниматься производством отечественных лекарственных препаратов. Данная проблема решается в основном на основе Федерального закона от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.12.2001 г.; 30.06.2003 г.; 22.08.2004 г.) «О лекарственных средствах», до введения которого Россия не имела законодательных актов в сфере обращения лекарственных средств. Закон устанавливает приоритет государственного регулирования в вопросах контроля качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, систему государственных органов контроля. Законом введены правовые нормы по возмещению вреда здоровью, нанесенного гражданину в связи с применением ненадлежащих лекарственных средств.

На улучшение качества и структуры питания как одного из основных факторов, определяющих здоровье населения направлен Федеральный закон РФ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.12.2001 г.; 30.06.2003 г.; 22.08.2004 г.; 05.12.2005 г.).

Особое место в системе нормативных правовых актов в сфере здравоохранения отводится подзаконным нормативным правовым актам. К ним относятся:

Указы Президента РФ, например Указ Президента РФ от 20 апреля 1993 г. № 468 «О неотложных мерах по обеспечению здоровья населения Российской Федерации» (с изм. и доп. от 7 ноября 1997 г.);

Правительством Российской Федерации приняты постановления «Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями» от 13 января 1996 г. № 27; «О мерах по предупреждению распространения туберкулеза в Российской Федерации» от 7 марта 1997 г. № 260; «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год» от 28 июля 2005 г. № 461 (в ред. от 30.12.2005 г.); «О совершенствовании государственного регулирования цен на лекарственные средства» от 17 октября 2005 г. № 619 и др. Среди распоряжений можно отметить Распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. № 2343-р «Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств».

Однако как и ранее, так и в настоящее время правоотношения в области медицины регулируются в большинстве случаев ведомственными нормативными актами: приказами, инструкциями, методическими рекомендациями. Среди приказов Министерства здравоохранения и социального развития РФ можно выделить следующие: Приказ от 1 ноября 2004 г. № 179 «Об утверждении порядка оказания скорой медицинской помощи»; от 22 ноября 2004 г. № 255 «О порядке оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг»; от 13 сентября 2005 г. № 578 «Об утверждении перечня лекарственных средств, отпускаемых без рецепта врача»; от 5 октября 2005 г. № 617 «О порядке направления граждан органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний»; от 7 октября 2005 г. № 627 «Об утверждении Единой номенклатуры государственных и муниципальных учреждений здравоохранения»; от 21 февраля 2005 г. № 152 «О дальнейшем развитии информационно-консультативной токсикологической помощи населению Российской Федерации»; от 1 апреля 2005 г. № 249 «Об организации внеочередного оказания медицинской помощи отдельным категориям граждан»; приказ Минздравсоцразвития РФ от 11 апреля 2005 г. № 270 «О реализации федеральной целевой программы „Дети России“ на 2003-2006 годы»; от 29 апреля 2005 г. № 312 «О минимальном ассортименте лекарственных средств»; от 3 мая 2005 г. № 319 «Об утверждении видов аптечных учреждений» и др.

Вопросы репродуктологии человека также регулируются приказами Министерства здравоохранения и социального развития РФ, в то время как в этой области медицины решаются актуальнейшие вопросы: социальные, демографические, семейные, проблемы доноров, реципиентов, вопросы полов, стерилизации и многие проблемы. В этой области медицины граждан, обратившихся за помощью, называют не больными, а пациентами, т.к. граждане с нарушенной репродуктивной функцией остаются физически здоровыми членами общества. И, конечно же, необходим федеральный закон в этой области медицины [4].

К иным нормативно-правовым актам относятся, например, Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 3 ноября 2005 г. № 25 «О дополнительной иммунизации населения Российской Федерации»; Письмо Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 25 января 2005 г. № 26-МЗ «Об организации работы по медицинскому обеспечению отдельных категорий граждан, получателей набора социальных услуг», и др.

В настоящее время происходит активное реформирование отрасли здравоохранения, следствием которого является принятие множества законопроектов в данной сфере. В портфеле Комитета Государственной Думы по охране здоровья и спорту на сегодняшний день находится более 120 проектов федеральных законов [5]. Продолжается работа над законопроектами «О здравоохранении в Российской Федерации» (принят в первом чтении в 1999 г.); «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О лекарственных средствах“; „О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О психиатрической помощи“; „О медицинских изделиях“, „О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации“.»

Планируется принятие ряда законов по реформе здравоохранения, включая следующие законопроекты:

• Проект Федерального закона «О государственных гарантиях медицинской помощи населению», в котором предлагается законодательно закрепить виды, объемы, порядок и условия оказания медпомощи населению и требования к ее качеству. Это позволит законодательно установить единую систему стандартизации медицинской помощи в стране вне зависимости от места ее предоставления.
• Проект Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании», где впервые вводится понятие «стоимость страхового года» — минимальная сумма (из единого социального налога), за которую государство готово оказывать гражданам медицинские услуги; предполагается централизация системы обязательного медицинского страхования, в частности, для того, чтобы медицинский полис, который действует сегодня только на территории региона, действовал на всей территории России.
• Проект Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании государственных гражданских служащих Российской Федерации».

Другие законопроекты касаются расширения организационно-правовых форм медицинских учреждений — «Об автономных учреждениях» и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях». Преобразование бюджетных медицинских учреждений, находящихся сейчас в рамках жесткого сметного финансирования, позволит самостоятельно формировать доходную и расходную части бюджета медицинских организаций, появится большая гибкость в использовании имеющихся ресурсов. Вокруг этих законопроектов в настоящее время ведутся многочисленные споры между авторами реформы и ведущими медиками страны.

Нужны и другие законы, касающиеся здоровья. Нельзя, чтобы и далее не было законов «О регулировании частного здравоохранения», «О правах пациентов», «О страховании профессиональной ответственности медицинских работников». Необходимость принятия этих законов обусловлена тем, что доля частного здравоохранения растет, а цивилизованной системы его регулирования нет. Нет законов — значит, царит беззаконие, могут нарушаться права пациентов, и никто за это не ответит. Нет страхования профессиональной ответственности медиков — значит, никак не пресекается безответственность.

Многие беды от того, что нет в стране закона о здравоохранении. И чем дальше, тем очевиднее необходимость принятия такого закона. Он позволил бы определить целостную политику в сфере здравоохранения, избежать непродуманных решений и тупиковых путей в процессе реформирования отрасли.

О. В. Никульникова считает, что разработка этого законопроекта вызвана тем обстоятельством, что в нынешних условиях Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан не могут обеспечить регулирование новых отношений, складывающихся в здравоохранении. Кроме того, в соответствии с новой Конституцией РФ в стране самостоятельно развиваются отдельные системы здравоохранения — государственная, муниципальная и частная, а специальных законов, регулирующих деятельность этих систем, принято не было несмотря на то, что в развитие Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан необходимо было разработать целый пакет отдельных законов [6].

Законопроект разрабатывался при тесном взаимодействии Министерства здравоохранения РФ, все структурные подразделения которого дали по нему свои экспертные заключения. Большинство замечаний и предложений было учтено. Однако этот законопроект до сих пор ждет «выхода в свет». Законопроект по замыслу разработчиков должен устранить разобщенность и раздробленность государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установить их управляемость. При этом восстанавливается понятие единой системы здравоохранения РФ с определением приоритета государственного регулирования. В законопроекте, в частности, устанавливается равенство возможностей медицинский организаций независимо от их форм собственности, провозглашаются принципы государственной политики в области здравоохранения, в соответствии с которыми определяется ответственность Правительства России за состояние здоровья населения и обеспечивается доступность и бесплатность гарантированных объемов медицинской помощи. Ставится задача по повышению доли совокупных государственных расходов на здравоохранение до 5% от ВВП, а также определяется тот минимум средств, который субъекты Федерации обязаны тратить только на нужды здравоохранения. В соответствии с законопроектом Правительство РФ должно будет ежегодно представлять в Государственную Думу доклад о состоянии здоровья нации, и делать это необходимо одновременно с внесением проекта бюджета на очередной год [7].

Таким образом, все основное законодательство, которое регулирует организационно-правовые формы медицинских учреждений, систему медицинского страхования, систему государственных гарантий, профессионального страхования врачей, — все это будет разрабатываться и приниматься в течение 2006 г. При этом сроки введения нового законодательства не обязательно должны быть с 1 января 2007 г., потому что должна быть стопроцентная уверенность, что это законодательство заработает на хорошо подготовленной базе, формирование которой происходит в настоящее время.

1. Сергеев Ю.Д., Милушин М.И. Становление и теоретические проблемы российского законодательства о здравоохранении // Медицинское право. 2005. № 3. С. 5.

2. Герасименко Н.Ф. Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Российской Федерации // Здравоохранение. 2003. № 2. С. 5.

3. Герасименко Н.Ф. Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Российской Федерации // Здравоохранение в Российской Федерации. 2003. № 2. С. 3.

4. Квернадзе Р.А. Некоторые аспекты становления и развития законодательства в области здравоохранения // Государство и право. 2001. № 8. С. 13-21.

5. Герасименко Н.Ф. Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Российской Федерации // Здравоохранение. 2003. № 2. С. 5.

6. Никульникова О.В. Государственное управление здравоохранением в России. Энгельс, 2001. С. 78.

7. Герасименко Н.Ф. Проблемы и перспективы формирования законодательной базы в области охраны здоровья на федеральном и региональном уровнях // Управление здравоохранением. 2001. № 3. С. 9-10.

---