Решение Верховного Суда РФ от 18.02.1999 № ГКПИ99-58

<О признании недействующей Временной инструкции «О взимании таможенных платежей» (письмо ГТК РФ от 28.07.1995 № 01-13/10735)>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ от 18 февраля 1999 г. № ГКПИ 99-58

Верховный Суд Российской Федерации в лице

    судьи                                           Горохова Б.А.,
    с   участием   прокурора  Генеральной  прокуратуры  Российской
Федерации                                          Масаловой Л.Ф.,
    при секретаре                                   Суетовой М.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ЗАО «РЕИНФОР ПЛЮС» и Ситнина Олега Олеговича о признании недействительными п. 1 Указаний Государственного таможенного комитета РФ от 10.12.96 № 01-14/1344 «Об уплате таможенных платежей» и Временной инструкции «О взимании таможенных платежей», утвержденной письмом Государственного таможенного комитета РФ от 28.07.95 № 01-13/10735.

Заслушав объяснения заявителя Ситнина О.Н., адвоката Большунова Б.В. в защиту интересов Ситнина О.О. и ЗАО «РЕИНФОР ПЛЮС» (доверенность от 15.02.99), представителей Государственного таможенного комитета РФ Мельгуновой Е.В. (доверенность № 07-17/д от 30.09.98) и Лякишевой М.В. (доверенность № 06-27/4д от 27.11.98), представителя Министерства юстиции РФ Маркова В.Е. (доверенность № 1081-ПК от 16.02.99), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей заявление подлежащим удовлетворению частично, Верховный Суд Российской Федерации установил:

ЗАО «РЕИНФОР ПЛЮС» и Ситнин О.О. обратились в суд с заявлением о признании недействительными п. 1 Указаний Государственного таможенного комитета РФ от 10.12.96 № 01-14/1344 «Об уплате таможенных платежей» и Временной инструкции «О взимании таможенных платежей», утвержденной письмом Государственного таможенного комитета РФ от 28.07.95 № 01-13/10735, ссылаясь на то, что указанные ведомственные нормативные акты неправомерно устанавливают правило, в соответствии с которым обязанность таможенных органов произвести таможенное оформление товаров возникает не при уплате таможенных платежей плательщиком, а при поступлении подлежащих уплате сумм таможенных платежей на счета таможенного органа.

В обоснование своих доводов заявители ссылаются на то, что в соответствии со ст. 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

Согласно ст. 18 Таможенного кодекса РФ под таможенными платежами понимается таможенная пошлина, налоги, таможенные сборы, сборы за выдачу лицензий, плата и другие платежи, взимаемые в установленном порядке таможенными органами Российской Федерации.

Статьей 31 Таможенного кодекса РФ выпуск товаров для свободного обращения предусматривает уплату в отношении товаров таможенных пошлин, налогов и внесение иных таможенных платежей.

Как отмечается в ст. 401 Таможенного кодекса РФ, средства, полученные от взимания таможенными органами Российской Федерации таможенных пошлин, налога на добавленную стоимость и акцизов, вносятся в федеральный бюджет.

Статья 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» относит таможенную пошлину и другие налоги, взимаемые таможней, к федеральным налогам.

Положение, предусматривающее прекращение обязанности налогоплательщика — юридического лица по уплате налога лишь с момента поступления соответствующих сумм в бюджет и тем самым допускающее возможность повторного взыскания с налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов, было установлено пунктом 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Таможенный кодекс РФ такого правила не содержит.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. № 24-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. „Об основах налоговой системы в Российской Федерации“ пункт 3 статьи 11 Закона РФ „Об основах налоговой системы в Российской Федерации“ признан не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1) и 35 (часть 3).»

Содержащиеся в оспариваемом нами пункте «Указаний» ГТК РФ правила, касающиеся таможенной пошлины и налогов, взимаемые в установленном порядке таможенными органами Российской Федерации, предписывающие, что неуплатой таможенных платежей является непоступление подлежащих уплате денежных средств на счет таможенного органа, фактически воспроизводят пункт 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», что, по мнению заявителей, дает основания для признания их незаконными.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Таможенного кодекса РФ в таможенном деле применяются акты законодательства, действующие на день принятия таможенной декларации и иных документов таможенным органом Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и иными актами законодательства Российской Федерации.

Кроме того, заявители указывают на то, что, из содержания письма ГТК РФ от 28 июля 1995 г. № 01-13/10735 «О взимании таможенных платежей» (в редакции письма ГТК РФ от 31.07.96 № 01-15/13595, Приказа ГТК РФ от 10.10.97 № 598), обжалуемая «Временная инструкция» в Министерстве юстиции РФ не регистрировалась, так как, по мнению ее авторов, «документ объединяет в себе все действующие нормативные акты, регулирующие вопросы, связанные с взиманием таможенных платежей, и новых норм, подлежащих обязательной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, не содержит».

Заявители полагают, что «Временная инструкция» затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, поскольку регламентирует вопросы, касающиеся, в том числе, и конституционных прав каждого на получение информации и свободы массовой информации (ст. 29 Конституции РФ). Кроме того, в «Инструкции» содержатся положения нормативного характера, которые могут объективно затрагивать права и интересы граждан и рассчитаны на неоднократное применение.

Отсутствие регистрации обжалуемой инструкции влечет, по мнению заявителей, ее недействительность.

Представители Государственного таможенного комитета РФ заявленные требования не признали, ссылаясь на то, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. № 24-П к данному делу прямого отношения не имеет и не может быть признано правовым основанием для удовлетворения требований Ситнина О.О. и ЗАО «РЕИНФОР ПЛЮС».

Временная инструкция № 01-20/8107 от 8 июня 1995 г. «О взимании таможенных платежей», по мнению представителей ГТК РФ, не является нормативным правовым актом и не нуждается в регистрации и официальном опубликовании.

Представитель Министерства юстиции РФ выразил согласие с требованиями заявителей о признании недействительным п. 1 Указаний Государственного таможенного комитета РФ от 10.12.96 № 01-14/1344 «Об уплате таможенных платежей».

В отношении требования о признании недействительной Временной инструкции № 01-20/8107 от 8 июня 1995 г. «О взимании таможенных платежей» позиция Министерства юстиции РФ не сформирована, поскольку этот акт на регистрацию не представлялся.

Выслушав объяснения заявителя Ситнина О.О., адвоката Большунова Б.В., представителей Государственного таможенного комитета РФ, представителя Министерства юстиции РФ и заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Масаловой Л.Ф., полагавшей заявление о признании недействительной Временной инструкции № 01-20/8107 от 8 июня 1995 г. «О взимании таможенных платежей» подлежащим удовлетворению, а в отношении требования о признании недействительным п. 1 Указаний ГТК РФ от 10 декабря 1996 г. № 01-14/1344 «Об уплате таможенных платежей» подлежащим оставлению без удовлетворения, Верховный Суд Российской Федерации находит требования Ситнина О.О. и ЗАО «РЕИНФОР ПЛЮС» подлежащими частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Порядок подготовки, принятия, регистрации и опубликования ведомственных нормативных актов установлен Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». В соответствии с этим Указом нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права и свободы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г., не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в законную силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя было ссылаться при разрешении споров.

Изданный 23 мая 1996 г. Президентом Российской Федерации Указ № 763, отменив Указ № 104, в пункте 10 полностью повторил приведенные выше положения Указа от 21 января 1993 г.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

В соответствии с п. п. 2, 10, 11, 17, 19 названного Постановления нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, передаются Министерством юстиции Российской Федерации в редакцию газеты «Российские вести», а также в издательство «Юридическая литература» в течение суток после государственной регистрации. При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.

Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.

Из содержания Временной инструкции № 01-20/8107 от 8 июня 1995 г. «О взимании таможенных платежей» усматривается, что в ней установлены обязательные для участников таможенных правоотношений правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение. Эти признаки дают достаточное основание для признания этой инструкции нормативным правовым актом, тем более что в преамбуле письма Государственного таможенного комитета РФ от 28.07.95 № 01-13/10735 об утверждении этой инструкции прямо указано на то, что она объединяет в себе все ранее действующие нормативные акты, регулирующие вопросы, связанные с взиманием таможенных платежей.

Эта инструкция непосредственно затрагивает права граждан и организаций, поскольку регламентирует порядок уплаты таможенных платежей и порядок исчисления ставок этих платежей. Этот факт подтверждается и тем, что ссылками на эту инструкцию Щелковская таможня обосновала свое решение об отказе ЗАО «РЕИНФОР ПЛЮС» в выпуске импортируемых товаров в свободное обращение. При таких условиях довод заявителей о том, что Временная инструкция № 01-20/8107 от 8 июня 1995 г. «О взимании таможенных платежей» является нормативным актом, затрагивающим их права, и подлежала регистрации и опубликованию для всеобщего сведения, является обоснованным. В связи с этим указанная инструкция не может влечь правовых последствий и служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и разрешения споров.

Требование заявителей о признании недействительным п. 1 Указаний Государственного таможенного комитета РФ от 10.12.96 № 01-14/1344 «Об уплате таможенных платежей» суд находит необоснованным и удовлетворению не подлежащим.

Указание ГТК РФ от 10 декабря 1996 г. № 01-14/1344 «Об уплате таможенных платежей» зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ 31 декабря 1996 г. под № 1226. Пунктом 1 этого Указания всем таможенным органам предписано производить таможенное оформление товаров только при условии фактического поступления подлежащих уплате сумм таможенных платежей на счета таможенного органа, за исключением случаев, когда плательщику предоставляется отсрочка или рассрочка уплаты таких платежей.

Это положение соответствует нормам, содержащимся в федеральном таможенном законодательстве, и прав заявителей не ущемляет.

Статьей 22 Таможенного кодекса Российской Федерации установлено, что перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации производится в соответствии с их таможенными режимами в порядке, предусмотренном Таможенным кодексом. Процедура помещения товаров и транспортных средств под определенный таможенный режим и завершение действия этого режима в соответствии с требованиями и положениями Таможенного кодекса является таможенным оформлением (пункт 15 статьи 18 Таможенного кодекса).

Процедура таможенного оформления включает в себя декларирование товаров, а именно: подачу таможенной декларации, уплату таможенных платежей и иные условия, предусмотренные главой 26 Таможенного кодекса.

В соответствии со статьей 126 ТК РФ установление порядка таможенного оформления товаров определяется Таможенным кодексом России и иными нормативными актами ГТК РФ, то есть установление порядка таможенного оформления товаров отнесено Законом к компетенции ГТК РФ.

Таможенные органы, имея определенные задачи (пополнение бюджета) и обладая определенными полномочиями, предоставленными Таможенным кодексом, в ходе проведения таможенного оформления, вправе проводить проверку фактического поступления денежных средств на счет таможенного органа, которая является завершающей стадией процедуры уплаты декларантом таможенного платежа. Оспариваемым Указанием ГТК РФ установлено, что такая проверка должна производиться во всех случаях; при этом порядок таможенного оформления товаров не изменяется.

Указание ГТК РФ от 10 декабря 1996 г. № 01-14/1344 направлено на усиление контроля за поступлением денежных средств на счета таможенных органов и предотвращение возможных потерь федерального бюджета. В связи с этим предусмотрено, что до завершения таможенного оформления денежные средства должны поступить на счет того таможенного органа, в котором производится таможенное оформление товаров. В противном случае товар выпуску не подлежит.

Довод заявителей о том, что это Указание ГТК РФ противоречит Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации № 24-П от 12 октября 1998 г., обоснованным быть признан не может.

Указанным Постановлением Конституционного Суда РФ признано не соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» с учетом смысла, придаваемого ему сложившейся правоприменительной практикой, как предусматривающее прекращение обязанности налогоплательщика — юридического лица по уплате налога лишь с момента поступления сумм налогов в бюджет и тем самым допускающее возможность повторного взыскания с налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов.

С учетом названных положений Постановления Конституционного Суда Российской Федерации таможенные органы не вправе взыскивать в бесспорном порядке суммы таможенных платежей, списанных с расчетных счетов плательщиков на основании платежных поручений с отметкой банка или другой кредитной организации об исполнении указанного поручения.

Пункт 2 ст. 45 Налогового кодекса Российской Федерации также устанавливает, что обязанность по уплате налогов считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика.

Вместе с тем ст. 2 Налогового кодекса РФ предусматривает, что к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ.

В соответствии со ст. 34 Налогового кодекса РФ таможенные органы пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации, настоящим Кодексом, иными федеральными законами о налогах и (или) сборах, а также иными федеральными законами.

Для подтверждения надлежащего исполнения плательщиками обязанности по уплате таможенных платежей таможенные органы вправе требовать выписку банка или другой кредитной организации об осуществленных операциях по расчетным счетам плательщика.

Исходя из этого, в пределах компетенции таможенных органов установлено правило о том, что обязанность по уплате таможенных платежей считается исполненной при представлении в таможенный орган платежного поручения с отметкой банка или другой кредитной организации об исполнении указанного поручения и выписки банка или кредитной организации об осуществленных операциях по расчетным счетам плательщика.

При этом, в случае непоступления денежных средств на счет таможенного органа, пени за несвоевременную уплату таможенных платежей не начисляются. Непоступление на счет таможенного органа таможенных платежей, в отличие от неуплаты налога, не является основанием для привлечения плательщика к ответственности за нарушение таможенных правил и для наложения штрафных санкций.

Это правило обусловлено тем, что декларант с банком находятся в гражданско — правовых договорных отношениях, регулируемых главой 45 ГК РФ. При несвоевременности перечисления банком таможенных платежей вопрос о возврате этих платежей декларант имеет возможность решить через суд путем предъявления соответствующего иска к банку в соответствии со ст. ст. 845 - 846 ГК РФ. У таможенных органов при непоступлении денежных средств на счета таможенного органа нет правовых оснований для предъявления к банку исков о взыскании неперечисленных таможенных платежей, поскольку в договорных отношениях с банком таможенный орган не состоит, а прямого указания на право таможенного органа требовать уплаты таможенных платежей с банка в законе не предусмотрено. Выпустив товары декларанта в свободное обращение, таможенный орган возможности получить удерживаемые банком средства не имеет.

Довод заявителей о том, что свою обязанность по уплате таможенных платежей декларант исполняет в момент списания его денежных средств со счета в банке, сомнений не вызывает. Вместе с тем при уплате таможенных платежей, в отличие от уплаты обычных налогов, правоотношения между декларантом и государством в лице таможенных органов на этом не прекращаются. Таможенный платеж является необходимым условием для возникновения у декларанта права требовать от таможенных органов таможенного оформления товаров и возникновения у таможенного органа соответствующего обязательства перед декларантом. Без реального поступления таможенного платежа по назначению на счета таможенных органов ни право декларанта требовать от таможенных органов таможенного оформления товаров, ни обязанность таможенных органов произвести таможенное оформление товаров возникнуть не могут. В связи с этим уплата таможенного платежа декларантом в банке сама по себе не может служить основанием для принуждения таможенного органа произвести таможенное оформление товара без реальной уплаты таможенного платежа, которым может быть признано только действительное поступление денежных средств на счет таможенного органа.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 - 197 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации решил:

заявление ЗАО «РЕИНФОР ПЛЮС» и Ситнина Олега Олеговича удовлетворить частично.

Признать недействующей (не подлежащей применению) Временную инструкцию «О взимании таможенных платежей», утвержденную письмом Государственного таможенного комитета РФ от 28.07.95 № 01-13/10735 (в редакции письма ГТК РФ от 31.07.96 № 01-15/13595, Приказа ГТК РФ от 10.10.97 № 598).

Заявление ЗАО «РЕИНФОР ПЛЮС» и Ситнина Олега Олеговича о признании недействительным п. 1 Указаний Государственного таможенного комитета РФ от 10.12.96 № 01-14/1344 «Об уплате таможенных платежей» оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его провозглашения.

---