Решение Верховного Суда РФ от 12.05.1999 № ГКПИ97-249

<О признании недействительными распоряжений Правительства РФ от 08.01.1997 № 25-р и от 18.01.1997 № 71-р>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ от 12 мая 1999 г. № ГКПИ 97-249

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

    судьи Верховного Суда Российской Федерации       Зайцева В.Ю.,
    народных заседателей                                Бойко С.В.

и Мараховского В.И.,

    при секретаре                                    Иванове П.Г.,
    с участием прокурора                           Федотовой А.В.,
    адвоката                                       Яковлевой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе Злотниковой Т.В., Социально — экологического союза, Совета представителей демократических сил Хабаровского края, Дальневосточной межрегиональной писательской организации Союза российских писателей, Союза экологов Республики Башкортостан и других о признании недействительными распоряжений Правительства Российской Федерации от 27 января 1996 г. № 99-р, от 6 марта 1996 г. № 331-р, от 15 апреля 1996 г. № 611-р, от 1 мая 1996 г. № 700-р, от 11 июня 1996 г. № 920-р, от 17 июля 1996 г. № 1139-р, от 13 августа 1996 г. № 1240-р, от 9 сентября 1996 г. № 1347-р, от 14 октября 1996 г. № 1555-р, от 23 ноября 1996 г. № 1745-р, от 8 января 1997 г. № 25-р и от 18 января 1997 г. № 71-р о разрешении перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы,

Злотникова Т.И. и другие заявители обратились в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании недействительными двенадцати вышеназванных распоряжений Правительства Российской Федерации о разрешении перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы. В обоснование жалобы заявители указали на то, что оспариваемые распоряжения Правительства приняты с нарушением законодательства, определяющего порядок перевода лесных земель в нелесные, в частности Закона РФ «Об экологической экспертизе».

В судебном заседании Злотникова Т.В., представляя интересы других заявителей, ее представитель адвокат Яковлева О.А., представители Всероссийского общества охраны природы и Социально — экологического союза Мищенко В.Л. и Хмелева Е.Т. жалобу поддержали и просили суд признать недействительными все оспариваемые распоряжения Правительства Российской Федерации, восстановив установленный ст. 239.5 ГПК РСФСР срок для обращения в суд с жалобой по тем распоряжениям, по которым он пропущен.

Представители Правительства Российской Федерации Шуваев Ю.П., Кукуев Ю.А., Кузнецов Б.А., Соколов П.А., Троицкий Н.В. доводы жалобы не признали и просили оставить ее без удовлетворения, ссылаясь на то, что оспариваемые распоряжения Правительства федеральным законам не противоречат, срок на обращение в суд с жалобой был пропущен заявителями без уважительных причин.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства и заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Федотовой А.В., полагавшей жалобу удовлетворить частично, суд находит, что жалоба заявителей подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ст. 5 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий, нарушающих права и свободы граждан» для обращения в суд с жалобой установлен срок три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях, предусмотренных статьей 2 указанного Закона.

При рассмотрении дела установлено, что все обжалуемые заявителями распоряжения Правительства опубликованы в установленном порядке в Собрании законодательства Российской Федерации, часть из них опубликована также в «Российской газете».

Следовательно, оспариваемые акты Правительства были доведены до сведения неопределенного круга лиц и никаких обстоятельств, затрудняющих получение информации об этих актах, у заявителей и других лиц не имелось.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что заявители, обратившись в суд с жалобой лишь 29 апреля 1997 г., пропустили без уважительных причин трехмесячный срок на обращение в суд с жалобой об оспаривании распоряжений Правительства Российской Федерации от 27 января 1996 г. № 99-р, от 6 марта 1996 г. № 331-р, от 15 апреля 1996 г. № 611-р, от 1 мая 1996 г. № 700-р, от 11 июня 1996 г. № 920-р, от 17 июля 1996 г. № 1139-р, от 13 августа 1996 г. № 1240-р, от 9 сентября 1996 г. № 1347-р, от 14 октября 1996 г. № 1555-р, от 23 ноября 1996 г. № 1745-р.

Поскольку оснований для восстановления срока на обращение в суд с жалобой не имеется, жалоба заявителей в этой части удовлетворению не подлежит.

В то же время суд считает, что сроки обращения в суд с жалобой об оспаривании распоряжений Правительства Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 25-р и от 18 января 1997 г. № 71-р заявителями не пропущены.

Установлено, что указанные распоряжения Правительства были опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации от 20 января 1997 г., № 3, ст. 473, и от 27 января 1997 г., № 4, ст. 588. Исходя из этого, суд полагает, что заявители не имели возможности ознакомиться с этими актами Правительства ранее 29 января 1997 г. (т.е. начала течения срока на обращение в суд с жалобой), поскольку для распространения вышеназванного издания для неопределенного круга лиц требуется время.

Кроме того, срок обращения в суд с жалобой об оспаривании правового акта зависит и от времени вступления в силу данного акта. Если акт не вступил в силу, он не может считаться действующим и влекущим нарушения гражданских прав и свобод, требующих судебного пресечения.

В соответствии с пунктом 6 Указа Президента Российской Федерации № 763 от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Суд полагает, что распоряжения Правительства о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы затрагивают конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду и вступают в силу в вышеуказанном порядке.

По мнению суда, распоряжения Правительства Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 25-р и от 18 января 1997 г. № 71-р не могут быть признаны законными, поскольку приняты с нарушением федерального законодательства.

Согласно ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе», вступившего в силу с 30.11.95, обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов Правительства нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду.

В соответствии с ч. 2 ст. 22 Основ лесного законодательства Российской Федерации, действовавших в период принятия оспариваемых актов Правительства, перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, осуществлялся в исключительных случаях с разрешения Правительства Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами государственной власти.

Оспариваемые заявителями распоряжения Правительства являются такими правовыми актами Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду. Это подтверждается тем, что лесам первой группы принадлежит особое экологическое значение в сохранении благоприятной окружающей среды, на что законодатель специально акцентировал внимание.

В силу ст. 56 Лесного кодекса Российской Федерации к лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно — гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. Аналогичная норма содержалась в ст. 14 Основ лесного законодательства Российской Федерации.

Перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользования лесным фондом, может привести (и приводит) к прекращению выполнения этими лесами водоохранных, защитных, санитарно — гигиенических, оздоровительных и иных функций. Следовательно, такой перевод может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, о которых говорится в ст. 11 Закона «Об экологической экспертизе».

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что с момента вступления в силу указанного Федерального закона проекты правовых актов Правительства о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы подлежали обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне. Данный вывод подтверждается также пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации № 1200 от 19.09.97 «О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда», в котором закреплено, что такой перевод осуществляется на основании заключения государственной экологической экспертизы. О том, что в настоящее время проекты распоряжений Правительства о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы проходят на федеральном уровне государственную экологическую экспертизу, фактически признал в судебном заседании и представитель Правительства Российской Федерации Соколов П.А.

В то же время судом установлено, что при принятии распоряжений Правительства Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 25-р и от 18 января 1997 г. № 71-р обязательная государственная экологическая экспертиза на федеральном уровне не проводилась.

Исходя из этого, указанные распоряжения Правительства должны быть признаны незаконными (недействительными).

По вышеприведенным мотивам суд не может согласиться с доводами представителей Правительства о том, что государственная экологическая экспертиза на федеральном уровне должна проводиться при переводе лесных земель в лесах первой группы в нелесные только на территориях государственных природных заповедников и национальных парков.

Леса особо охраняемых природных территорий (леса государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков) являются составной частью лесов первой группы. Разделяя леса первой группы на различные категории защитности, законодатель закрепил общее для всех категорий лесов первой группы правило о том, что перевод лесных земель в нелесные должен осуществляться Правительством Российской Федерации. Поскольку перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы ст. 12 Закона «Об экологической экспертизе» не отнесен к объектам государственной экологической экспертизы на уровне субъектов Российской Федерации, экологическая экспертиза правовых актов Правительства о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы должна проводиться на федеральном уровне по всем категориям защитности лесов этой группы.

Кроме того, в силу ст. 18 Закона «Об экологической экспертизе» заключением экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Представленные представителями Правительства документы в опровержение необоснованности доводов заявителей требованиям ст. 18 Закона «Об экологической экспертизе» не отвечают. Между тем в силу ст. 6 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» именно на Правительство Российской Федерации возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых заявителями правовых актов, поскольку при переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы неблагоприятные последствия для окружающей среды презюмируются.

Руководствуясь ст. 191 — 197, 231, 232, 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации

жалобу заявителей удовлетворить частично.

Признать незаконными (недействительными) распоряжения Правительства Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 25-р и от 18 января 1997 г. № 71-р о разрешении перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы.

В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней.

---