Решение Верховного Суда РФ от 17.09.2026 № АКПИ26-493

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим абзаца 1 пункта 14 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утв. Приказом Минприроды РФ от 13.04.2009 № 87>

судьи Верховного Суда Российской Федерации Бугакова О.А.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия «Лебедянский водоканал» о признании частично недействующим абзаца первого пункта 14 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 апреля 2009 г. № 87,

13 апреля 2009 г. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также — Минприроды России) приказом № 87 (далее также — Приказ) утвердило Методику исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (далее также — Методика).

25 мая 2009 г. Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 13989, 24 июня 2009 г. опубликован в «Российской газете», № 113; действует в редакции приказа Минприроды России от 26 августа 2015 г. № 365.

Согласно абзацу первому пункта 14 Методики в случае выполнения мероприятий (строительство и/или реконструкция очистных сооружений, систем оборотного и повторного водоснабжения) по предупреждению сверхнормативного или сверхлимитного (при его наличии) сброса вредных (загрязняющих) веществ размер вреда, исчисленный в соответствии с пунктом 11 Методики, уменьшается на величину фактических затрат на выполнение указанных мероприятий в текущем году, осуществленных на момент исчисления размера вреда.

Муниципальное унитарное предприятие «Лебедянский водоканал» (далее также — Предприятие), осуществляющее водоснабжение и водоотведение в Лебедянском районе Липецкой области, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании абзаца первого пункта 14 Методики не действующим в части содержащегося в нем словосочетания «в текущем году, осуществленных на момент исчисления размера вреда», ссылаясь на его противоречие пункту 1 статьи 77, пунктам 1, 2.1 статьи 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды).

По мнению административного истца, Методика в оспариваемой части содержит неоднозначные и нарушающие принцип правовой определенности положения, поскольку возможность уменьшения размера вреда, причиненного водным объектам, на величину фактических затрат на выполнение мероприятий по его устранению поставлена в зависимость от даты составления расчета размера причиненного вреда, что может быть использовано в качестве основания для необоснованных взысканий с Предприятия.

В обоснование заявленного требования указано, что абзац первый пункта 14 Методики препятствует административному истцу снизить размер причиненного им вреда водному объекту на сумму вложений в реконструкцию очистных сооружений, которые были произведены Предприятием в 2025 г., поскольку расчет размера вреда был составлен уполномоченным органом в декабре 2024 г., что следует из поданного Центрально-Черноземным межрегиональным управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования искового заявления в Арбитражный суд Липецкой области. На обращение административного истца в Минприроды России относительно применения пункта 14 Методики ответа не поступило.

Административный ответчик Минприроды России в письменных возражениях и заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административный иск указали, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, прошел государственную регистрацию, опубликован в установленном порядке; оспариваемое положение не содержит коррупциогенных факторов, является определенным и не противоречит действующему законодательству Российской Федерации, не нарушает права и охраняемые законом интересы административного истца.

Представитель административного истца Т. в судебном заседании поддержал заявленное требование.

Представители административного ответчика Минприроды России О., заинтересованного лица Минюста России С. в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административного искового заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях и отзыве.

Выслушав пояснения представителей сторон, заинтересованного лица, исследовав материалы дела, проверив оспариваемое положение нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Водный кодекс Российской Федерации (далее — ВК РФ) в части 2 статьи 69 предусматривает, что методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. № 639 «О порядке утверждения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» установлено, что методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, разрабатывается и утверждается Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (пункт 1).

Компетенция Минприроды России на принятие Приказа, которым утверждена Методика, проверена Верховным Судом Российской Федерации; вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2015 г. № АКПИ15-249, от 10 января 2025 г. № АКПИ24-984 и другими установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, государственной регистрации, опубликования и введения в действие. Данные обстоятельства административным истцом не оспариваются.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат пункту 1 статьи 77, пунктам 1 и 2.1 статьи 78 Закона об охране окружающей среды, содержат правовую неопределенность и противоречивость, являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.

Статья 1 Закона об охране окружающей среды, раскрывая содержание основных понятий, используемых в данном законе, определяет, что под вредом окружающей среде понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

Специфической чертой имущественной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды является то, что вред как необходимое условие состава правонарушения причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде, определяемой данной статьей как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность, а также антропогенных объектов.

Возмещение вреда в подобных случаях направлено в первую очередь на преодоление указанных последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени.

Основанием для привлечения лица к имущественной ответственности является причинение им вреда, выражающееся в негативном изменении состояния окружающей среды, в частности в ее загрязнении, истощении, порче, уничтожении природных ресурсов, деградации и разрушении естественных экологических систем, гибели или повреждении объектов животного и растительного мира и иных неблагоприятных последствиях (статьи 1, 77 Закона об охране окружающей среды).

Исходя из положений пункта 2 статьи 16 Закона об охране окружающей среды сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты являются одним из видов негативного воздействия на окружающую среду.

В силу части 4 статьи 35 ВК РФ количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты. В случае превышения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями установленных нормативов допустимого воздействия предполагается, что в результате их действий причиняется вред (статья 3, пункт 3 статьи 22, пункт 2 статьи 34 Закона об охране окружающей среды).

Законом об охране окружающей среды регламентирован институт компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области ее охраны: такая компенсация осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда, при этом размер причиненного вреда определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии — в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (пункт 1 статьи 78).

Согласно разъяснениям, изложенным в пунктах 14, 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде», утвержденные в установленном порядке таксы и методики исчисления размера вреда (ущерба), причиненного окружающей среде, отдельным компонентам природной среды (землям, водным объектам, лесам, животному миру и др.), подлежат применению судами для определения размера возмещения вреда, причиненного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (пункт 3 статьи 77, пункт 1 статьи 78 Закона об охране окружающей среды, части 3, 4 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации, часть 2 статьи 69 ВК РФ, статья 51 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»).

При определении размера причиненного окружающей среде вреда, подлежащего возмещению в денежной форме согласно таксам и методикам, должны учитываться понесенные лицом, причинившим соответствующий вред, затраты по устранению такого вреда. Порядок и условия учета этих затрат устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (пункт 2.1 статьи 78 Закона об охране окружающей среды).

До утверждения названного порядка судам необходимо исходить из того, что при определении размера возмещаемого вреда допускается учет затрат причинителя вреда по устранению загрязнения окружающей среды, когда лицо, неумышленно причинившее вред окружающей среде, действуя впоследствии добросовестно, до принятия в отношении его актов принудительного характера совершило за свой счет активные действия по реальному устранению причиненного вреда окружающей среде (ликвидации нарушения), осуществив при этом материальные затраты. При вынесении таких актов должны учитываться обстоятельства, определяющие форму и степень вины причинителя вреда, за исключением случаев, когда законом предусмотрено возмещение вреда при отсутствии вины, было ли совершено правонарушение с целью получения экономической выгоды, характер его последующего поведения и последствия правонарушения, а также объем затрат, направленных им на устранение нарушения.

Приказом Минприроды России от 16 июля 2026 г. № 398 утверждены порядок и условия учета затрат по устранению вреда окружающей среде, понесенные лицом, причинившим вред нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, пунктом 3 которых установлено, что учет затрат в случае исчисления размера вреда, причиненного водным объектам, осуществляется в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 г. № 87.

Методика, в силу ее пунктов 1, 2, предназначена для исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства Российской Федерации (негативного изменения водного объекта в результате его загрязнения, повлекшего за собой деградацию его естественных экологических систем и истощение его ресурсов), и применяется для исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, в том числе нарушения правил эксплуатации водохозяйственных систем, сооружений и устройств, а также при авариях на предприятиях, транспорте и других объектах, связанных со сбросом вредных (загрязняющих) веществ в водный объект, включая аварийные разливы нефти и иных вредных (загрязняющих) веществ, в результате которых произошло загрязнение, засорение и (или) истощение водных объектов.

Оспариваемый административным истцом в части абзац первый пункта 14 Методики предусматривает возможность учета затрат на выполнение определенных мероприятий (строительство и (или) реконструкция очистных сооружений, систем оборотного и повторного водоснабжения) по предупреждению сверхнормативного или сверхлимитного (при его наличии) сброса вредных (загрязняющих) веществ при исчислении вреда в соответствии с пунктом 11 Методики в случае причинения вреда водному объекту сбросом вредных (загрязняющих) веществ в составе сточных вод и (или) дренажных (в том числе шахтных, рудничных) вод.

Вопреки доводам административного истца по смыслу оспариваемых положений затраты на выполнение указанных в норме мероприятий не являются затратами причинителя вреда по устранению загрязнения водного объекта, поскольку направлены на предупреждение возникновения вреда вследствие сверхнормативного или сверхлимитного (при его наличии) сброса вредных (загрязняющих) веществ в водные объекты, а не на устранение уже причиненного вреда (его последствий), который причинитель вреда обязан возместить в силу закона.

Правовое регулирование абзаца первого пункта 14 Методики имеет своей целью стимулирование систематического и оперативного принятия мер хозяйствующими субъектами по предупреждению негативного воздействия на водные объекты, снижению потенциального риска сверхнормативного или сверхлимитного (при его наличии) сброса вредных (загрязняющих) веществ в водные объекты при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

При этом абзацами третьим, четвертым пункта 14 Методики предусмотрено, что при принятии мер по ликвидации загрязнения водного объекта или его части в результате аварии размер вреда, исчисленный в соответствии с пунктом 13 Методики, уменьшается на величину фактических затрат на устранение загрязнения, которые произведены виновником причинения вреда.

Фактические затраты на выполнение мероприятий по предупреждению сверхнормативного или сверхлимитного (при его наличии) сброса вредных (загрязняющих) веществ и ликвидации загрязнения водного объекта или его части документально подтверждаются виновной стороной, а их обоснованность проверяется органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2024 г. № 56-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 3 статьи 76 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктов 1 и 3 статьи 77 Федерального закона „Об охране окружающей среды“ в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью „Карьер Приморский“, поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы, обязана, в свою очередь, принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, на предупреждение и минимизацию экологических рисков.»

С учетом изложенного оспариваемые положения не противоречат пункту 1 статьи 77, пунктам 1, 2.1 статьи 78 Закона об охране окружающей среды.

Вопреки доводам административного истца оспариваемое нормативное положение абзаца первого пункта 14 Методики является определенным, поскольку предусматривает возможность учета затрат при условии их осуществления в том же календарном году, в котором производится исчисление размера вреда, и на момент такого исчисления.

Определение момента составления расчета вреда, причиненного водным объектам, основания и сроки проведения контрольного (надзорного) мероприятия не входят в предмет правового регулирования Методики.

Кроме того, действующим законодательством предусмотрена возможность зачета сумм расходов на реализацию природоохранных мероприятий в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Так, согласно пункту 10 статьи 16.3 Закона об охране окружающей среды при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду лица, обязанные вносить плату, вправе осуществлять самостоятельно в установленном Правительством Российской Федерации порядке корректировку ее размера, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 9 этой статьи.

В силу пункта 11 статьи 16.3 Закона об охране окружающей среды из суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду вычитаются затраты на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, фактически произведенные лицами, обязанными вносить плату, в пределах исчисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду раздельно в отношении каждого загрязняющего вещества, включенного в перечень загрязняющих веществ, класса опасности отходов производства и потребления.

Затратами на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду в целях данной статьи признаются документально подтвержденные расходы лиц, обязанных вносить плату, в отчетном периоде на финансирование мероприятий, предусмотренных пунктом 4 статьи 17 данного федерального закона и включенных в план мероприятий по охране окружающей среды или программу повышения экологической эффективности.

Как следует из пункта 12 статьи 16.3 Закона об охране окружающей среды, затраты, указанные в пункте 11 этой статьи и не учтенные при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду в отчетном периоде, могут быть учтены в последующие отчетные периоды, но не более чем в течение срока выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности.

При этом на основании абзаца второго пункта 14 Методики фактические затраты на выполнение мероприятий по предупреждению сверхнормативного или сверхлимитного (при его наличии) сброса вредных (загрязняющих) веществ не учитываются при исчислении размера вреда, если указанные затраты учтены при расчете платы за сбросы вредных (загрязняющих) веществ в водные объекты.

Нормативного правового акта большей юридической силы, предусматривающего иной порядок учета затрат на выполнение определенных мероприятий по предупреждению сверхнормативного или сверхлимитного (при его наличии) сброса вредных (загрязняющих) веществ в случае причинения вреда водному объекту сбросом вредных (загрязняющих) веществ в составе сточных вод и (или) дренажных (в том числе шахтных, рудничных) вод, не имеется.

По существу, доводы административного истца сводятся к несогласию с произведенным уполномоченным органом расчетом размера вреда, причиненного Предприятием водному объекту, заявленного к возмещению.

Вместе с тем по смыслу положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, не связанные с решением вопроса о соответствии оспариваемого акта или его части нормативным правовым актам большей юридической силы, не могут являться предметом судебной проверки в рамках абстрактного нормоконтроля.

С учетом того что оспариваемые положения Методики не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы административного истца в упоминаемых им аспектах, являются ясными и определенными, не допускают неоднозначного толкования и возможности неограниченного усмотрения при их применении, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления муниципального унитарного предприятия «Лебедянский водоканал» о признании частично недействующим абзаца первого пункта 14 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 апреля 2009 г. № 87, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---