Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.05.2026 № АКПИ26-170

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими пунктов 8 и 13 Правил передачи в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации объектов электросетевого хозяйства, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утв. Постановлением Правительства РФ от 10.09.2024 № 1229>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Бугакова О.А., Корнелюк Е.С.,

при секретаре В.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Братская электросетевая компания» о признании недействующими пунктов 8 и 13 Правил передачи в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации объектов электросетевого хозяйства, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2024 г. № 1229,

постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2024 г. № 1229 утверждены Правила передачи в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации объектов электросетевого хозяйства, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (далее также — Правила). Нормативный правовой акт 11 сентября 2024 г. размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), 16 сентября 2024 г. опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, № 38, ст. 5639.

Согласно пункту 8 Правил в соответствии с перечнями, указанными в пункте 5 Правил, не позднее 5 рабочих дней со дня их утверждения уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) уполномоченными органами местного самоуправления принимается решение о передаче объектов в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации и (или) территориальной сетевой организации.

Решение, указанное в пункте 8 Правил, служит основанием для правомерного отчуждения объектов в связи с положениями пункта 7 статьи 46.4 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Федеральный закон «Об электроэнергетике», Закон об электроэнергетике): при изъятии объектов, находящихся в хозяйственном ведении или оперативном управлении; при прекращении обязательств по договорам, на основании которых объекты были ранее переданы во владение и (или) пользование (в отношении объектов, указанных в абзаце третьем подпункта «а» пункта 15 Правил, — по окончании действия ранее заключенных договоров) (пункт 13 Правил).

Акционерное общество «Братская электросетевая компания» (далее также — АО «БЭСК», Общество), являющееся территориальной сетевой организацией, осуществляющей деятельность на территории Иркутской области, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 8 и 13 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения противоречат главам 29, 34, статьям 209, 215, 407 и 417 Гражданского кодекса Российской Федерации, нарушают имущественные и экономические интересы Общества, ограничивают права владения и пользования добросовестного арендатора муниципального имущества, что приводит к экономическим потерям компании.

По мнению АО «БЭСК», в изменениях, внесенных в Федеральный закон «Об электроэнергетике», а также в Правилах отсутствуют положения о порядке, условиях расторжения ранее заключенных договоров аренды муниципальных объектов электросетевого хозяйства в связи с передачей их в пользование системообразующей территориальной сетевой организации. Решение уполномоченного органа муниципальной власти о передаче имущества в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации не предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации в качестве основания для прекращения ранее возникших договорных правоотношений, а именно договора аренды.

Министерство энергетики Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

В судебное заседание представитель административного истца АО «БЭСК» Ш. не явилась, представив письменные пояснения по делу, и просила рассмотреть дело в отсутствие представителя административного истца.

Представители Правительства Российской Федерации А. и З. возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., обсудив письменные пояснения представителя административного истца акционерного общества «Братская электросетевая компания» Ш., возражения представителей Правительства Российской Федерации А. и З., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия Правительства Российской Федерации определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно статье 5 которого Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики устанавливает Закон об электроэнергетике, который также определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии (статья 1).

Федеральным законом от 13 июля 2024 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об электроэнергетике“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 185-ФЗ) внесены изменения в часть 2 статьи 56 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации публичной власти), а также в Федеральный закон «Об электроэнергетике», вступившие в силу с 1 сентября 2024 г.

Этим же федеральным законом статья 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратила силу с 19 июня 2025 г. в связи с принятием Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления) была дополнена частью 6, согласно которой органы местного самоуправления осуществляют передачу в безвозмездное владение и пользование объектов электросетевого хозяйства, находящихся в муниципальной собственности, системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации, действующих в границах субъекта Российской Федерации, в случаях, порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации об электроэнергетике.

В соответствии с частью 8 статьи 64 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, устанавливающей порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, органы местного самоуправления осуществляют передачу в безвозмездное владение и пользование объектов электросетевого хозяйства, находящихся в муниципальной собственности, системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации, действующих в границах субъекта Российской Федерации, в случаях, порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации об электроэнергетике.

Частью 2 статьи 56 Закона об общих принципах организации публичной власти в редакции Федерального закона № 185-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе передавать имущество субъекта Российской Федерации во временное владение и (или) пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество, в том числе в муниципальную собственность, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также с принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации. Объекты электросетевого хозяйства, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, подлежат передаче в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации, действующих в границах субъекта Российской Федерации, в случаях, порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации об электроэнергетике.

Согласно пункту 1 статьи 21 Закона об электроэнергетике в редакции Федерального закона № 185-ФЗ Правительство Российской Федерации в силу своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике утверждает правила заключения, исполнения, изменения, расторжения, существенные условия договора, указанного в пункте 2 статьи 46.4 данного федерального закона (включая порядок возмещения стоимости неотделимых улучшений переданных по договору объектов в случае его прекращения, порядок определения платы по договору, в том числе требования к определению состава и размера затрат на ликвидацию последствий аварийных ситуаций), типовую форму такого договора, а также типовую форму соглашения, указанного в пункте 2 статьи 46.4 этого федерального закона.

Во исполнение предписаний федерального законодателя Правительство Российской Федерации 10 сентября 2024 г. приняло постановление № 1229, которым в том числе утвердило Правила, определяющие случаи, процедуру и условия передачи в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации объектов электросетевого хозяйства, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Порядок принятия и опубликования Правил, установленный Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», соблюден.

Следовательно, Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2025 г. № АКПИ25-192.

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 8 июня 2020 г. № Пр-1036 об ограничении количества территориальных сетевых организаций, от 31 декабря 2020 г. № Пр-2241 об устранении рисков неготовности территориальных сетевых организаций к ликвидации последствий аварий природного или техногенного характера, в том числе за счет консолидации сетевых активов на базе крупнейшей системообразующей территориальной сетевой организации, функционирующей на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, и от 17 февраля 2022 г. № Пр-325 о создании системообразующих территориальных сетевых организаций, являющихся едиными центрами ответственности за надежное энергоснабжение, и о повышении ответственности территориальных сетевых организаций за обеспечение надежности энергоснабжения уточнены критерии отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2015 г. № 184, и принят Федеральный закон № 185-ФЗ, которым в Федеральный закон «Об электроэнергетике» введено понятие «системообразующая территориальная сетевая организация».

Так, под системообразующей территориальной сетевой организацией понимается территориальная сетевая организация, определенная решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в соответствии с критериями отнесения территориальных сетевых организаций к системообразующим территориальным сетевым организациям и порядком определения системообразующих территориальных сетевых организаций, установленными Правительством Российской Федерации, функционирующая в границах субъекта Российской Федерации, обеспечивающая надежное функционирование объектов электросетевого хозяйства, расположенных в субъекте Российской Федерации, в порядке и способами, которые указаны в Законе об электроэнергетике. На территории субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы определение и функционирование системообразующих территориальных сетевых организаций осуществляются с учетом положений пункта 6 статьи 46.4 названного закона (статья 3 Федерального закона «Об электроэнергетике»).

В силу пункта 7 статьи 46.4 Закона об электроэнергетике в целях обеспечения надежного функционирования объектов электросетевого хозяйства, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, объекты электросетевого хозяйства передаются в безвозмездное владение и пользование системообразующим территориальным сетевым организациям или территориальным сетевым организациям в случаях, порядке и на условиях, которые определяются Правительством Российской Федерации. В случае если в отношении указанных в данном пункте объектов электросетевого хозяйства заключены договоры концессии, или соглашения о государственно-частном партнерстве, или соглашения о муниципально-частном партнерстве, передача в безвозмездное владение и пользование системообразующим территориальным сетевым организациям или территориальным сетевым организациям осуществляется по истечении срока действия соответствующего договора (соглашения).

Из приведенных норм закона следует, что системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации, определенной решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в безвозмездное владение и пользование подлежат передаче объекты электросетевого хозяйства, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, вне зависимости от наличия или отсутствия заключенного договора аренды на данные объекты электросетевого хозяйства. Исключение составляют объекты электросетевого хозяйства, в отношении которых заключены договоры концессии, или соглашения о государственно-частном партнерстве, или соглашения о муниципально-частном партнерстве, данные объекты передаются системообразующим территориальным сетевым организациям или территориальным сетевым организациям по окончании действия ранее заключенных договоров (соглашений).

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых предписаний нормативного правового акта нормам Гражданского кодекса Российской Федерации являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.

Абзацем вторым пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии со статьей 407 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющей основания прекращения обязательств, обязательство прекращается полностью или частично по основаниям, предусмотренным данным кодексом, другими законами, иными правовыми актами или договором (пункт 1). Прекращение обязательства по требованию одной из сторон допускается только в случаях, предусмотренных законом или договором (пункт 2).

В пункте 7 статьи 46.4 Закона об электроэнергетике предусмотрен закрытый перечень договоров (соглашений), наличие которых препятствует передаче объектов электросетевого хозяйства в безвозмездное владение и пользование системообразующим территориальным сетевым организациям или территориальным сетевым организациям до истечения срока их действия. Такими договорами (соглашениями) являются договоры концессии, или соглашения о государственно-частном партнерстве, или соглашения о муниципально-частном партнерстве.

Правила не устанавливают самостоятельных критериев относительно объектов электросетевого хозяйства, передаваемых в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации, и наличия либо отсутствия обременений.

В пункте 5 Правил Правительство Российской Федерации предусмотрело, что в целях передачи объектов в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены объекты, обеспечивают при участии системообразующей территориальной сетевой организации и (или) территориальной сетевой организации (если ей могут передаваться объекты в соответствии с пунктом 4 Правил), а также уполномоченных органов местного самоуправления подготовку: а) перечня объектов, подлежащих передаче системообразующей территориальной сетевой организации; б) перечня объектов, подлежащих передаче территориальной сетевой организации в соответствии с пунктом 4 Правил.

Перечни, указанные в пункте 5 Правил, утверждаются уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и направляются правообладателям объектов, системообразующей территориальной сетевой организации, территориальной сетевой организации (если ей могут передаваться объекты в соответствии с пунктом 4 Правил), а также уполномоченным органам местного самоуправления до 20 сентября 2024 г. (до 20 сентября текущего года — при распоряжении объектами в соответствии с пунктом 17 Правил) — в отношении объектов, которые в течение последних 3 лет учитывались при установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии (подпункт «а» пункта 6 Правил).

Пунктом 8 Правил закреплен срок принятия решения о передаче объектов в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации и (или) территориальной сетевой организации.

Объекты передаются в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации и (или) территориальной сетевой организации на основании заключаемых в обязательном порядке договоров, которые должны соответствовать требованиям к их существенным условиям, установленным пунктом 15 Правил (далее — договоры). Заключение договоров обязательно как для субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования, так и для системообразующей территориальной сетевой организации и (или) территориальной сетевой организации (пункт 9 Правил).

В соответствии с пунктами 10, 11 Правил системообразующая территориальная сетевая организация и (или) территориальная сетевая организация не позднее 10 рабочих дней со дня получения перечней, указанных в пункте 5 Правил, направляют в органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления подписанные проекты договоров, а уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) уполномоченные органы местного самоуправления обязаны не позднее 10 рабочих дней со дня получения проектов договоров направить системообразующей территориальной сетевой организации и (или) территориальной сетевой организации подписанные договоры или протоколы разногласий к проектам договоров.

Пунктом 13 Правил установлены случаи, при которых решение о передаче объектов в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации и (или) территориальной сетевой организации служит основанием для правомерного отчуждения объектов в связи с положениями пункта 7 статьи 46.4 Закона об электроэнергетике, а именно: изъятие объектов, находящихся в хозяйственном ведении или оперативном управлении; прекращение обязательств по договорам, на основании которых объекты были ранее переданы во владение и (или) пользование (в отношении объектов, указанных в абзаце третьем подпункта «а» пункта 15 настоящих Правил, — по окончании действия ранее заключенных договоров).

Таким образом, подлежат передаче в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации, определенной решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, объекты электросетевого хозяйства, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, вне зависимости от наличия или отсутствия заключенного договора аренды на данные объекты электросетевого хозяйства. Объекты передаются в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации на основании заключаемых в обязательном порядке договоров, которые должны соответствовать требованиям к их существенным условиям.

Приведенное в пункте 7 статьи 46.4 Закона об электроэнергетике положение устанавливает самостоятельное основание для прекращения права владения и пользования объектами электросетевого хозяйства и для их передачи системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации, Правила же устанавливают случаи, процедуру и условия передачи этих объектов.

Такое правовое регулирование не противоречит нормам статей 407 и 417 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку в случае конкуренции общей и специальной норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, специальная норма в соответствии с общеправовым принципом lex specialis derogat generali обладает приоритетом над общей нормой.

Само по себе наличие в гражданском законодательстве главы о договоре аренды и установление содержащимися в ней статьями специальных оснований для одностороннего расторжения таких договоров не исключают возможности применения к арендным отношениям общих положений статей 407 и 417 Гражданского кодекса Российской Федерации о прекращении обязательств на основании закона и прочих правовых актов.

Критерии и случаи, в соответствии с которыми объекты электросетевого хозяйства, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, подлежат и не подлежат передаче в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации, установлены Правительством Российской Федерации во исполнение требований федерального закона в целях обеспечения надежного функционирования таких объектов и бесперебойного энергоснабжения потребителей электрической энергии, вследствие чего оспариваемые положения не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в указанном им аспекте.

Оспариваемые предписания изложены понятным и доступным образом, отвечают критериям правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускают неоднозначного толкования при их применении, а потому не могут расцениваться как нарушающие права административного истца.

Доводы административного истца, по существу, сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием в рассматриваемой сфере, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

С учетом того, что оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации либо иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не нарушают права административного истца в указанных им аспектах, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного искового заявления следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Братская электросетевая компания» о признании недействующими пунктов 8 и 13 Правил передачи в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации объектов электросетевого хозяйства, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2024 г. № 1229, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---