Решение Верховного Суда РФ от 30.10.2025 № АКПИ25-792

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим абзаца первого пункта 2 примерной дополнительной профессиональной программы — программы профессиональной переподготовки по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» (со сроком освоения 504 академических часа), утв. Приказом Минздрава России от 23.11.2023 № 624н>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

судьи Верховного Суда Российской Федерации Бугакова О.А.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Жданова И.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Высшая школа технологий и управления» о признании частично недействующим абзаца первого пункта 2 примерной дополнительной профессиональной программы — программы профессиональной переподготовки по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» (со сроком освоения 504 академических часа), утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 23 ноября 2023 г. № 624н,

приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 23 ноября 2023 г. № 624н (далее также — Приказ № 624н) утверждена примерная дополнительная профессиональная программа - программа профессиональной переподготовки по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» (со сроком освоения 504 академических часа) (далее также — Программа) согласно приложению к данному приказу.

Примерная дополнительная профессиональная программа устанавливает требования к программе профессиональной переподготовки врачей по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье», которая направлена на приобретение новой квалификации (пункт 1).

Абзацем первым пункта 2 Программы предусмотрено, что Программа реализуется организациями, осуществляющими образовательную деятельность, имеющими лицензию на осуществление образовательной деятельности по программам ординатуры по специальности 31.08.71 Организация здравоохранения и общественное здоровье и дополнительным профессиональным программам (далее — организации), и направлена на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей врачей, качественное расширение области их знаний, умений и навыков, востребованных при выполнении нового вида профессиональной деятельности по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье».

Общество с ограниченной ответственностью «Высшая школа технологий и управления» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим абзаца первого пункта 2 Программы в той части, в которой он устанавливает обязательные требования к организациям, осуществляющим образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам, в виде наличия лицензии на осуществление образовательной деятельности по программам ординатуры по специальности 31.08.71 Организация здравоохранения и общественное здоровье, ссылаясь на его противоречие части 2 статьи 1, частям 5, 6 статьи 10, частям 3, 4 статьи 12, статье 82, части 1 статьи 91 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании). Указывает на превышение административным ответчиком полномочий по установлению обязательных лицензионных требований к организациям, осуществляющим образовательную деятельность, нарушение своих прав и законных интересов как организации, оказывающей образовательные услуги по дополнительным профессиональным программам, включая программы профессиональной переподготовки, по результатам которых выдаются документы о квалификации.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что оспариваемое нормативное положение имеет обязательный характер, в связи с этим отсутствие у Общества лицензии на осуществление образовательной деятельности по программам ординатуры по специальности 31.08.71 Организация здравоохранения и общественное здоровье повлечет признание выданных лицам по результатам ее прохождения документов о квалификации недействительными.

Административный ответчик Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее также — Минздрав России) и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменных возражениях и отзыве на административный иск указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Административный истец, извещенный о дате, времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, направил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Представитель Минздрава России Ш. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска.

Представитель Минюста России М. поддержал позицию, приведенную в письменном отзыве.

Изучив доводы административного искового заявления, выслушав представителей административного ответчика и заинтересованного лица, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Жданова И.Д., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частью 3 статьи 82 Закона об образовании примерные дополнительные профессиональные программы медицинского образования и фармацевтического образования разрабатываются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

Таким федеральным органом исполнительной власти является Минздрав России, который вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в том числе осуществляет разработку и утверждение примерных дополнительных профессиональных программ медицинского образования и фармацевтического образования (пункт 1, подпункт 5.5.2(1) пункта 5 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608).

Реализуя предоставленные полномочия, Минздрав России издал Приказ № 624н, которым утвердил примерную дополнительную профессиональную программу - программу профессиональной переподготовки по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» (со сроком освоения 504 академических часа).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа № 624н, утвердившего Программу, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертиз 20 декабря 2023 г., регистрационный номер 76497, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 21 декабря 2023 г.

Таким образом, нормативный правовой акт утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением порядка издания и введения его в действие, что не оспаривается административным истцом.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного положения части 2 статьи 1, частям 5, 6 статьи 10, частям 3, 4 статьи 12, статье 82, части 1 статьи 91 Закона об образовании, а также о превышении административным ответчиком полномочий подлежат отклонению исходя из следующего.

Закон об образовании устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования (часть 2 статьи 1).

Статья 10 названного закона, определяющая структуру системы образования, подразделяет образование на общее образование, профессиональное образование, дополнительное образование и профессиональное обучение, устанавливает уровни общего образования и профессионального образования, а также закрепляет включение в дополнительное образование таких подвидов, как дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование.

В Российской Федерации по уровням общего и профессионального образования, по профессиональному обучению реализуются основные образовательные программы, по дополнительному образованию — дополнительные образовательные программы. При этом к основным образовательным программам относятся в том числе основные профессиональные образовательные программы, к которым также отнесены образовательные программы высшего образования, в частности программы ординатуры; к дополнительным образовательным программам относятся в том числе дополнительные профессиональные программы — программы повышения квалификации, программы профессиональной переподготовки (часть 2, подпункт «б» пункта 2 части 3, пункт 2 части 4 статьи 12 Закона об образовании).

В соответствии с положениями статьи 76 Закона об образовании дополнительное профессиональное образование направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды, и осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки) (части 1, 2).

Программа профессиональной переподготовки направлена на получение компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой квалификации (часть 5).

Содержание дополнительной профессиональной программы определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность, если иное не установлено данным федеральным законом и другими федеральными законами, с учетом потребностей лица, организации, по инициативе которых осуществляется дополнительное профессиональное образование (часть 6).

В силу части 14 статьи 12 Закона об образовании уполномоченными федеральными государственными органами в случаях, установленных данным федеральным законом, разрабатываются и утверждаются примерные дополнительные профессиональные программы или типовые дополнительные профессиональные программы, в соответствии с которыми организациями, осуществляющими образовательную деятельность, разрабатываются соответствующие дополнительные профессиональные программы.

Статьей 82 Закона об образовании, определяющей особенности реализации профессиональных образовательных программ медицинского образования и фармацевтического образования, установлено, что подготовка медицинских работников и фармацевтических работников осуществляется путем реализации: образовательных программ среднего профессионального образования; образовательных программ высшего образования; дополнительных профессиональных программ (часть 1).

Реализация профессиональных образовательных программ медицинского образования и фармацевтического образования обеспечивает непрерывное совершенствование профессиональных знаний и навыков в течение всей жизни, а также постоянное повышение профессионального уровня и расширение квалификации (часть 2).

Исходя из положений части 14 статьи 12, части 6 статьи 76, части 3 статьи 82 Закона об образовании, примерные дополнительные профессиональные программы медицинского образования и фармацевтического образования разрабатываются и утверждаются Минздравом России, следовательно, данным органом определяется содержание образовательных программ, которые обязательны для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, чем обеспечивается формирование необходимых профессиональных компетенций и качество образования.

При этом частями 1, 3 статьи 69 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее также — Закон об основах охраны здоровья) установлено, что право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие медицинское или иное образование в российских организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и прошедшие аккредитацию специалиста, которая представляет собой процедуру определения соответствия лица, получившего медицинское, фармацевтическое или иное образование, требованиям к осуществлению медицинской деятельности по определенной медицинской специальности либо фармацевтической деятельности. Аккредитация специалиста проводится аккредитационной комиссией по окончании освоения им профессиональных образовательных программ медицинского образования или фармацевтического образования не реже одного раза в пять лет.

Статья 73 Закона об основах охраны здоровья, устанавливающая обязанности медицинских работников и фармацевтических работников, в пункте 3 части 2 закрепляет для указанных лиц обязанность совершенствовать профессиональные знания и навыки путем обучения по дополнительным профессиональным программам в образовательных и научных организациях в порядке и в сроки, установленные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, исходя из приведенных норм программа профессиональной переподготовки создает условия для непрерывного образования, обеспечивает соответствие квалификации специалиста меняющимся условиям профессиональной деятельности и направлена на получение компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой квалификации, что отражено в пункте 1 Программы.

Оспариваемым в части абзацем первым пункта 2 Программы предусмотрено, что Программа реализуется организациями, осуществляющими образовательную деятельность, имеющими лицензию на осуществление образовательной деятельности по программам ординатуры по специальности 31.08.71 Организация здравоохранения и общественное здоровье и дополнительным профессиональным программам, и направлена на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей врачей, качественное расширение области их знаний, умений и навыков, востребованных при выполнении нового вида профессиональной деятельности по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье».

При этом согласно абзацу второму названного пункта на обучение по Программе могут быть зачислены лица, имеющие образование, соответствующее квалификационным требованиям к медицинским и фармацевтическим работникам с высшим образованием, имеющие действующий сертификат специалиста или пройденную в соответствии с частью 3 статьи 69 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» аккредитацию специалиста по одной из специальностей укрупненных групп специальностей «Клиническая медицина» или «Науки о здоровье и профилактическая медицина».

Приведенные в административном исковом заявлении доводы административного истца не учитывают особенностей реализации профессиональных образовательных программ медицинского образования и фармацевтического образования, в частности по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье».

В соответствии с частью 9 статьи 76 Закона об образовании содержание дополнительных профессиональных программ должно учитывать профессиональные стандарты, квалификационные требования, указанные в квалификационных справочниках по соответствующим должностям, профессиям и специальностям, или квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, которые устанавливаются в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о государственной службе.

Программы профессиональной переподготовки разрабатываются на основании установленных квалификационных требований, профессиональных стандартов и требований соответствующих федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессионального и (или) высшего образования к результатам освоения образовательных программ (часть 10 статьи 76 Закона об образовании).

Согласно Квалификационным требованиям к медицинским и фармацевтическим работникам с высшим образованием, утвержденным приказом Минздрава России от 2 мая 2023 г. № 206н (далее — Квалификационные требования), на которые указано в сноске в абзаце втором пункта 2 Программы, к специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» установлено требование о наличии высшего образования — специалитета по одной из специальностей: «Лечебное дело», «Медико-профилактическое дело», «Остеопатия», «Педиатрия», «Стоматология», «Медицинская кибернетика». Подготовка в интернатуре/ординатуре по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» или дополнительное профессиональное образование: профессиональная переподготовка по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» при наличии подготовки в интернатуре/ординатуре по одной из специальностей укрупненных групп специальностей «Клиническая медицина» или «Науки о здоровье и профилактическая медицина».

Из Квалификационных требований следует, что для осуществления медицинской деятельности по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» специалист должен быть подготовлен в интернатуре/ординатуре по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» или пройти профессиональную переподготовку по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» при наличии подготовки в интернатуре/ординатуре по одной из специальностей укрупненных групп специальностей «Клиническая медицина» или «Науки о здоровье и профилактическая медицина».

Одновременно в Квалификационных требованиях для специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» перечислены должности, для замещения которых необходимо ее наличие: главный врач (начальник) медицинской организации; заместитель руководителя (начальника) медицинской организации; заведующий (главный врач, начальник) структурного подразделения, осуществляющего медицинскую деятельность, иной организации; заведующий (начальник) структурного подразделения (отдела, отделения, лаборатории, кабинета, отряда и другое) медицинской организации — врач-статистик; заведующий (начальник) структурного подразделения (отдела, отделения, лаборатории, кабинета, отряда и другое) медицинской организации — врач-методист; врач-статистик; врач-методист.

В рамках замещения данных должностей, являющихся руководящими, осуществляется организационно-управленческая деятельность в медицинской организации. У врачей, имеющих соответствующий уровень медицинского образования, значительный опыт работы по специальности, и претендующих на замещение данных должностей, возникает образовательная и профессиональная необходимость в качественном расширении области их знаний, умений и навыков управленческой направленности, востребованных при выполнении нового вида профессиональной деятельности по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье», стратегической задачей которой является повышение качества управленческих кадров в здравоохранении.

Данная направленность Программы прямо указана в оспариваемом абзаце первом пункта 2 Программы и отражена в Планируемых результатах обучения (раздел II Программы), к которым отнесены в том числе профессиональные компетенции, предусмотренные пунктом 14 Программы: способен осуществлять организационно-управленческую деятельность в медицинской организации и/или ее структурном подразделении; способен управлять кадровыми, финансовыми, материально-техническими и информационными ресурсами медицинской организации; способен к организационному лидерству и командообразованию; способен оказывать медицинскую помощь в экстренной форме.

Пунктом 3 Программы установлено, что Программа разработана на основании требований федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по специальности 31.08.71 Организация здравоохранения и общественное здоровье (уровень подготовки кадров высшей квалификации), профессионального стандарта «Специалист в области организации здравоохранения и общественного здоровья», утвержденного приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 2 февраля 2022 г. № 97, Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, утвержденного приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 24 марта 2025 г. № 266.

Программа, учитывая и основываясь на приведенных нормативных положениях, предусматривает организационно-педагогические и иные условия ее реализации, в том числе соответствующую материально-техническую базу, обеспечивающую организацию всех форм организации учебного процесса, включая условия для практической подготовки обучающихся. Тем самым обеспечивается формирование необходимых профессиональных компетенций, и, как результат, качество образования.

При этом согласно пункту 1 части 6, части 7 статьи 28 Закона об образовании образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, обеспечивать реализацию в полном объеме образовательных программ, соответствие качества подготовки обучающихся установленным требованиям, соответствие применяемых форм, средств, методов обучения и воспитания возрастным, психофизическим особенностям, склонностям, способностям, интересам и потребностям обучающихся. Образовательная организация несет ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, за жизнь и здоровье обучающихся при освоении образовательной программы, в том числе при проведении практической подготовки обучающихся, а также за жизнь и здоровье работников образовательной организации при реализации образовательной программы, в том числе при проведении практической подготовки обучающихся, за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом, качество образования своих выпускников.

Пунктом 1 части 4 статьи 82 Закона об образовании прямо предусмотрено, что практическая подготовка лиц, получающих дополнительное профессиональное образование, обеспечивается путем их участия в осуществлении медицинской деятельности или фармацевтической деятельности в соответствии с образовательными программами и организуется в образовательных и научных организациях, осуществляющих медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность (клиники).

Учитывая квалификационные требования к осуществлению медицинской деятельности по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье», предполагающие наличие подготовки в интернатуре/ординатуре по указанной специальности или профессиональной переподготовки по этой специальности при наличии подготовки в интернатуре/ординатуре по одной из определенных укрупненных групп специальностей, требования федерального государственного образовательного стандарта высшего образования — подготовка кадров высшей квалификации по программам ординатуры по специальности 31.08.71 Организация здравоохранения и общественное здоровье, а также учитывая, что врачи в рамках Программы переподготовки приобретают новую квалификацию по указанной специальности, уровень подготовки по которой обеспечивается освоением программы ординатуры, относящейся к образовательным программам высшего образования (основным профессиональным образовательным программам), в абзаце первом пункта 2 Программы обоснованно предусмотрено, что Программа реализуется организациями, осуществляющими образовательную деятельность, имеющими лицензию на осуществление образовательной деятельности по программам ординатуры по специальности 31.08.71 Организация здравоохранения и общественное здоровье и дополнительным профессиональным программам.

Оспариваемое нормативное положение не противоречит части 2 статьи 1, частям 5, 6 статьи 10, частям 3, 4 статьи 12 Закона об образовании, на которые ссылается административный истец в обоснование заявленного требования, поскольку указанными нормами закона не регламентирован порядок подготовки и утверждения примерных дополнительных профессиональных программ, не определено их содержание.

Не противоречит оспариваемое положение пункта 2 Программы и части 1 статьи 91 Закона об образовании, согласно которой образовательная деятельность подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности с учетом особенностей, установленных данной статьей, и осуществляется по видам образования, по уровням образования, по профессиям, специальностям, направлениям подготовки, научным специальностям (для профессионального образования), по подвидам дополнительного образования, поскольку оспариваемой нормой какие-либо правила, касающиеся порядка лицензирования образовательной деятельности, не предусмотрены, лицензионные требования не установлены.

Нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу и устанавливающие иную примерную дополнительную профессиональную программу — программу профессиональной переподготовки по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье», отличную от утвержденной Приказом № 624н, отсутствуют.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что Программа, утвержденная уполномоченным органом государственной власти в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Высшая школа технологий и управления» о признании частично недействующим абзаца первого пункта 2 примерной дополнительной профессиональной программы — программы профессиональной переподготовки по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» (со сроком освоения 504 академических часа), утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 23 ноября 2023 г. № 624н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---