Решение Верховного Суда РФ от 06.05.2024 № АКПИ24-183

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 92 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. Приказом ФАС России от 21.11.2016 № 1638/16>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре В.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Чистый След» о признании недействующим пункта 92 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. № 1638/16,

приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. № 1638/16 (далее также — Приказ № 1638/16) утверждены Методические указания по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также — Методические указания).

В пункте 92 Методических указаний приведена формула (52) расчета корректировки необходимой валовой выручки регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на очередной период регулирования, согласно которой корректировка необходимой валовой выручки регионального оператора в году i ( \Delta\text{НВВ}_{i}^{\text{РО}} ) рассчитывается как разница между фактической величиной необходимой валовой выручки регионального оператора в (i-2)-м году, определяемой в соответствии с формулой (43) пункта 85 Методических указаний с применением фактических значений параметров расчета взамен прогнозных, в том числе с учетом изменений территориальной схемы ( \text{НВВ}_{i - 2}^{\text{РО},\text{Ф}} ), и выручкой от реализации товаров (услуг) по регулируемому виду деятельности в (i-2)-м году, определяемой исходя из фактического объема (массы) твердых коммунальных отходов в (i-2)-м году и тарифов, установленных в соответствии с главой VI Методических указаний на (i-2)-й год ( \text{ТВ}_{i - 2} ), увеличенная на корректировку необходимой валовой выручки регионального оператора в связи с изменением законодательства, не учтенным при установлении тарифов ( \Delta\text{НВВ}_{i - 2}^{\text{ЗАК}} ), и корректировку необходимой валовой выручки регионального оператора в связи с возмещением расходов и недополученных доходов, предусмотренных пунктом 12 Методических указаний, а также в связи с исключением необоснованно полученных доходов регионального оператора, предусмотренных пунктом 12 Основ ценообразования ( \Delta\text{НВВ}^{\text{рез}} ).

Общество с ограниченной ответственностью «Чистый След», являющееся региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также — региональный оператор), обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 92 Методических указаний недействующим, ссылаясь на его несоответствие пункту 15 Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. № 484 (далее — Основы ценообразования), поскольку оспариваемая норма, по мнению административного истца, не предусматривает возможность использования данных бухгалтерского и статистического учета регионального оператора.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что осуществляет регулируемую деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также — ТКО) на территории Западной зоны Вологодской области по единым тарифам на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденным Департаментом топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области, с использованием метода индексации на основе долгосрочных параметров регулирования на период с 1 января 2022 г. по 31 декабря 2028 г. При установлении указанных тарифов на период регулирования 2023 год тарифным органом осуществлена корректировка необходимой валовой выручки (далее также — НВВ) с применением пункта 92 Методических указаний, без использования показателей бухгалтерского и статистического учета регионального оператора, что повлекло их занижение.

Административный ответчик — Федеральная антимонопольная служба (далее также — ФАС России) в письменных возражениях на административный иск указал, что Методические указания утверждены полномочным органом, в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Заинтересованное лицо — Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве на административный иск указало, что Методические указания утверждены полномочным органом в пределах его компетенции, опубликованы в установленном порядке.

Административный истец, будучи надлежащим образом извещенным о времени и месте рассмотрения дела, своего представителя в судебное заседание не направил.

В судебном заседании представители ФАС России А., Г. поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России письменно заявил ходатайство о рассмотрении административного дела без участия своего представителя.

Выслушав представителей административного ответчика, изучив доводы административного истца и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, проверив оспариваемое положение нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. № 484 Федеральной антимонопольной службе поручено в 4-месячный срок утвердить по согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации методические указания по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

В соответствии с пунктом 1, подпунктом 5.2.9(22) пункта 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331, ФАС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в числе прочего функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги); на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе методические указания (методики).

Во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. № 484 ФАС России Приказом № 1638/16 утвердила Методические указания по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 2 декабря 2016 г., регистрационный номер 44544, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 6 декабря 2016 г.

Оспариваемый пункт 92 Методических указаний изложен в редакции приказа ФАС России от 1 ноября 2018 г. № 1488/18 «О внесении изменений в Методические указания по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденные приказом ФАС России от 21.11.2016 № 1638/16», зарегистрированного в Минюсте России 3 декабря 2018 г., регистрационный номер 52848, и размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 4 декабря 2018 г.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа № 1638/16, утвердившего Методические указания, и вносящего в него изменения в оспариваемой части нормативного правового акта соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, что не оспаривается административным истцом.

Государственное регулирование цен (тарифов) в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон № 89-ФЗ), Основами ценообразования и Методическими указаниями.

В соответствии с пунктом 18 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы ТКО, которые определяются в соответствии с Методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе ТКО за последний отчетный год и данных о динамике образования ТКО за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов — исходя из данных территориальной схемы или, при ее отсутствии, исходя из нормативов накопления ТКО.

Приоритетным способом определения показателя объема (массы) ТКО в целях установления тарифа является их определение на основе фактических документально подтвержденных данных. Применение показателя объема (массы) ТКО, определенного исходя из нормативов накопления ТКО, предусмотрено в случае отсутствия данных о фактическом объеме и (или) массе ТКО за последний отчетный год и данных о динамике образования ТКО за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов или данных территориальной схемы.

Согласно пункту 1 статьи 24.10 Закона № 89-ФЗ определение объема и (или) массы ТКО в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляется в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы ТКО, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Правила коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 г. № 505 (далее — Правила № 505), устанавливают порядок коммерческого учета объема и (или) массы ТКО с использованием средств измерения, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений, или расчетным способом в целях осуществления расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

В соответствии с пунктом 6 и подпунктом «а» пункта 5 Правил № 505 в целях осуществления расчетов с собственниками ТКО коммерческий учет ТКО осуществляется расчетным путем исходя из: нормативов накопления ТКО, выраженных в количественных показателях объема; количества и объема контейнеров для накопления ТКО, установленных в местах накопления ТКО.

В целях осуществления расчетов с операторами по обращению с ТКО, осуществляющими деятельность по транспортированию ТКО, коммерческий учет ТКО осуществляется в соответствии с пунктами 5, 7 Правил № 505 одним из следующих способов: а) расчетным путем исходя из: нормативов накопления ТКО, выраженных в количественных показателях объема; количества и объема контейнеров для накопления ТКО, установленных в местах накопления ТКО; б) исходя из массы ТКО, определенной с использованием средств измерения.

В целях осуществления расчетов с операторами по обращению с ТКО, владеющими на праве собственности или на ином законном основании объектами по обращению с ТКО, коммерческий учет ТКО осуществляется исходя из массы ТКО, определенной с использованием средств измерения (подпункт «б» пункта 5, пункт 9 Правил № 505).

Пункт 11 Правил № 505 устанавливает порядок определения коммерческого учета массы ТКО в целях расчета по договору с оператором по обращению с ТКО, владеющим на праве собственности или на ином законном основании объектом по обращению с ТКО (в том числе объектом захоронения ТКО), в случае если данный объект не оборудован средством измерения или средство измерения вышло из строя (неисправно).

Расходы регионального оператора по договорам с операторами по транспортированию ТКО в отчетном году определяются исходя из стоимости услуг транспортирования, определенных в договоре, заключенном по итогам проведения торгов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2016 г. № 1133 «Об утверждении Правил проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора», и фактического количества ТКО, транспортированных на объекты по обращению с ТКО на основании подтверждающих документов (договор на транспортирование ТКО между исполнителем услуги — оператором по обращению с ТКО и потребителем услуги — региональным оператором, акты выполненных работ и счета-фактуры по указанному договору, данные бухгалтерского учета, карточки счета, оборотно-сальдовые ведомости по счетам расчета с поставщиками-операторами).

Расходы регионального оператора по договорам с операторами по обращению с ТКО (по обработке ТКО, захоронению ТКО, обезвреживанию ТКО, энергетической утилизации) в отчетном году в соответствии с пунктом 48 Методических указаний рассчитываются исходя из тарифов, установленных органом регулирования на соответствующий год, и фактического объема услуг по обращению с ТКО в указанном году, определенного на основании подтверждающих документов (договор на регулируемую услугу по обработке ТКО, захоронению ТКО, обезвреживанию ТКО, энергетической утилизации между исполнителем услуги — оператором по обращению с ТКО и потребителем услуги — региональным оператором, акты выполненных работ и счета-фактуры по указанному договору, данные бухгалтерского учета, карточки счета, оборотно-сальдовые ведомости по счетам расчета с поставщиками-операторами).

Выручка от реализации услуг регионального оператора по обращению с ТКО потребителям определяется исходя из установленного единого тарифа и соответствующего количественного показателя услуги (норматива накопления ТКО для соответствующей категории или количества и объема контейнеров для накопления ТКО).

Расчет единого тарифа на услугу регионального оператора осуществляется по формуле (43), приведенной в пункте 85 Методических указаний, в которой используется показатель объема (массы) отходов, транспортирование которых будет осуществлять региональный оператор.

Пунктом 91 Основ ценообразования и пунктом 92 Методических указаний предусмотрена ежегодная корректировка необходимой валовой выручки регионального оператора по обращению с ТКО на очередной период регулирования.

Согласно приведенной в пункте 92 Методических указаний формуле (52) при корректировке необходимой валовой выручки регионального оператора в году i учитывается разница между фактической величиной необходимой валовой выручки регионального оператора в (i-2)-м году, определяемой в соответствии с формулой (43) пункта 85 Методических указаний с применением фактических значений параметров расчета взамен прогнозных, в том числе с учетом изменений территориальной схемы ( \text{НВВ}_{i - 2}^{\text{РО},\text{Ф}} ), и суммой выручки от реализации товаров (услуг) по регулируемому виду деятельности в (i-2)-м году, определяемой исходя из фактического объема (массы) твердых коммунальных отходов в (i-2)-м году и тарифов, установленных в соответствии с главой VI Методических указаний на (i-2)-й год ( \text{ТВ}_{i - 2} ).

По мнению административного истца, расчет показателя ( \text{ТВ}_{i - 2} ) выручки от реализации товаров (услуг) по регулируемому виду деятельности в (i-2)-м году должен осуществляться с учетом выставленных потребителям платежей, и размер корректировки НВВ необходимо рассчитывать как разницу между фактически признанными органом регулирования затратами и фактически начисленной выручкой от реализации товаров (услуг) потребителям по регулируемому виду деятельности.

Оспариваемой формулой в расчете выручки регионального оператора в (i-2)-м году, определяемой исходя из фактического объема (массы) ТКО, и тарифов, установленных в соответствии с главой VI Методических указаний на (i-2)-й год, объем (масса) ТКО, транспортирование которых фактически осуществлено региональным оператором в соответствующем году, используется для сопоставимости показателей.

Исходя из пункта 12 Методических указаний в случае, если регулируемая организация в течение истекшего периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные органом регулирования тарифов при установлении тарифов, или имеет недополученные доходы прошлых периодов регулирования, такие расходы (недополученные доходы), а также расходы, связанные с привлечением и обслуживанием заемных средств и собственных средств, направляемых на покрытие недостатка средств, учитываются органом регулирования тарифов при установлении тарифов для такой регулируемой организации в полном объеме не позднее чем на третий годовой период регулирования, следующий за периодом регулирования, в котором указанные расходы (недополученные доходы) были подтверждены бухгалтерской и статистической отчетностью.

Таким образом, при несоответствии выручки, определенной исходя из фактического объема (массы) транспортирования ТКО (на основании соответствующих договоров операторов с региональным оператором), и фактически начисленной выручки регионального оператора (начисление потребителям платы за услугу регионального оператора, в том числе по установленным нормативам накопления ТКО) разница между указанными показателями должна учитываться при корректировке необходимой валовой выручки регионального оператора на очередной период регулирования согласно формуле (52), предусмотренной пунктом 92 Методических указаний, в составе показателя ( \Delta\text{НВВ}^{\text{рез}} ) — корректировка необходимой валовой выручки регионального оператора в связи с возмещением расходов и недополученных доходов при надлежащем документальном их подтверждении по фактическим результатам деятельности регулируемой организации в году.

При этом реализация положений пунктов 12 и 92 Методических указаний не должна приводить к двойному учету экономически обоснованных фактических расходов и (или) излишне полученных доходов регионального оператора по отчетному году (как подлежащих исключению величин, излишне учтенных при тарифном регулировании ранее, так и недоучтенных ранее величин, подлежащих дополнительному включению) при расчете корректировки НВВ.

С учетом изложенного необходимость оценки при тарифном регулировании количественных показателей деятельности регионального оператора с учетом анализа потоков его денежных средств, а именно определение выручки от реализации исходя из фактического объема (массы) транспортируемых ТКО, анализа платежей по договорам между операторами и региональным оператором и анализа выручки в виде платы от потребителей услуги регионального оператора на основании документов бухгалтерского учета и финансово-хозяйственной деятельности, обусловлена необходимостью обеспечения соблюдения прав и законных интересов как регионального оператора, так и потребителей его услуги по обращению с ТКО, в том числе в части решения вопроса установления (корректировки) нормативов накопления ТКО с учетом фактически достигнутых показателей деятельности регионального оператора.

Согласно пункту 15 Основ ценообразования при определении фактических значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует данные бухгалтерской и статистической отчетности регулируемой организации за соответствующий период.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании пункта 92 Методических указаний недействующим фактически основано на несогласии с решением тарифного органа при рассмотрении его заявления о корректировке тарифов, однако проверка законности и обоснованности такого решения не входит в предмет настоящего административного дела.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое нормативное положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административного истца в упоминаемых им аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Чистый След» о признании недействующим пункта 92 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. № 1638/16, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---