Решение Верховного Суда РФ от 20.03.2024 № АКПИ24-12

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим письма Минстроя России от 06.06.2021 № 23350-ИФ/04>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «ЭНЕРГОСИСТЕМЫ» о признании частично недействующим письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 6 июня 2021 г. № 23350-ИФ/04,

Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) 6 июня 2021 г. издано письмо № 23350-ИФ/04 (далее также — Письмо) по вопросу исчисления и взимания платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод.

Разъясняя отдельные положения законодательства, Минстрой России в Письме указал, что взимание платы в соответствии с пунктом 203 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644 (далее также — Правила), возможно только в отношении тех объектов абонентов, на которые распространяются нормативы состава сточных вод.

Согласно пункту 167 Правил нормативы состава сточных вод распространяются в отношении объектов абонентов: а) при среднесуточном сбросе с объекта абонента более 30 куб. метров — вне зависимости от вида осуществляемой на объекте деятельности; б) при среднесуточном сбросе с объекта абонента менее 30 куб. метров — при условии использования объекта абонента в целях осуществления видов деятельности, указанных в абзаце четвертом пункта 167 Правил.

Таким образом, плата в соответствии с пунктом 203 Правил может взиматься вне зависимости от вида осуществляемой на объекте деятельности с объектов абонентов со сбросом сточных вод более 30 куб. метров в сутки при отсутствии физической возможности отбора проб сточных вод с объекта абонента отдельно от сточных вод иных абонентов или с объектов абонентов, с которых осуществляется сброс сточных вод с использованием сооружений и устройств, не подключенных (технологически не присоединенных) к централизованной системе водоотведения, а также при неорганизованном сбросе поверхностных сточных вод в централизованные ливневые или общесплавные системы водоотведения, либо с объектов абонентов со сбросом сточных вод менее 30 куб. метров в сутки, но при обязательном условии использования данного объекта абонента в целях осуществления определенных («вредных») видов деятельности».

Акционерное общество «ЭНЕРГОСИСТЕМЫ» (далее также — АО «ЭНЕРГОСИСТЕМЫ», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими положений абзацев одиннадцатого и пятнадцатого Письма, ссылаясь на то, что они обладают нормативными свойствами, не соответствуют действительному смыслу разъясняемых норм пункта 203 Правил, фактически изменяют их и нарушают права Общества в сфере предпринимательской деятельности как организации, осуществляющей водоотведение и начисление платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод своим абонентам.

По мнению административного истца, положения названных абзацев Письма создают дополнительные ограничения по субъектному составу, в отношении которого применяется регламентированный пунктом 203 Правил упрощенный порядок расчета платы, что влечет освобождение большинства перечисленных в этом пункте категорий абонентов от установленных законом обязательств. То есть полностью нивелирует цели, ради которых законодателем и введен пункт 203 Правил в качестве исключения из общего порядка начисления платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод для определенных категорий абонентов.

Общество считает, что Минстрой России своими разъяснениями в Письме создал новые условия (критерии) для абонентов, к которым применяется формула из пункта 203 Правил, исказив его содержание, привел его к общим положениям начисления платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод, фактически задублировав их; административный ответчик, установив новый порядок правового регулирования и определения абонентов, в отношении которых плата за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод начисляется расчетным способом с применением повышающего коэффициента без фактического отбора проб, вмешался в деятельность федеральной законодательной и исполнительной власти; Письмо создает правовую неопределенность, в результате чего формируется взаимоисключающая судебная практика.

В обоснование заявленного требования Общество указывает, что в отношении его Управлением Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации по Челябинской области возбуждено несколько дел по жалобам абонентов, которым АО «ЭНЕРГОСИСТЕМЫ» выставлена к оплате рассчитанная по пункту 203 Правил плата в отношении нежилых помещений, расположенных в многоквартирном доме и не имеющих отдельного канализационного выпуска. Также в Арбитражном суде Челябинской области рассматривается ряд дел, в рамках которых единственным доводом ответчиков против взыскания начисленной административным истцом по пункту 203 Правил платы является ссылка на разъяснения Минстроя России, изложенные в Письме.

В письменных возражениях Минстрой России и Минюст России указали, что Письмо издано в пределах предоставленных федеральному органу полномочий и в соответствии с действующим законодательством, не является нормативным правовым актом, а содержащиеся в нем разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменения правового регулирования соответствующих отношений, следовательно, Письмо не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

В судебном заседании представители административного истца С. и М. требование поддержали.

Представитель Минстроя России К. не признала административный иск.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве заявило о рассмотрении административного искового заявления по существу без участия его представителя.

Выслушав объяснения представителей административного истца акционерного общества «ЭНЕРГОСИСТЕМЫ» С., М., возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административного иска, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В силу Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» одной из целей государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения является снижение негативного воздействия на водные объекты путем повышения качества очистки сточных вод (пункт 3 части 1 статьи 3). С учетом того, что загрязняющие вещества, содержащиеся в сточных водах, принимаемых от абонентов в централизованную систему водоотведения, негативно воздействуют на ее работу, этим федеральным законом предусмотрена обязанность для таких лиц компенсировать расходы организациям, осуществляющим водоотведение, в размере и порядке, которые установлены правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 10 статьи 7).

Постановлением от 29 июля 2013 г. № 644 Правительство Российской Федерации утвердило Правила, реализовав тем самым полномочия, предоставленные ему федеральным законодателем.

Правила регулируют отношения федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления поселений, муниципальных округов, городских округов, организаций, осуществляющих холодное водоснабжение и (или) водоотведение, заявителей, организаций, осуществляющих транспортировку воды, сточных вод, другие регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения, абонентов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения по предоставлению холодной (питьевой и (или) технической) воды из централизованных и нецентрализованных систем холодного водоснабжения и по отводу сточных вод в централизованную систему водоотведения (пункт 1).

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644 «Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» установлено, что разъяснения о применении Правил, утвержденных названным постановлением, дает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Согласно пункту 1, подпункту 6.2 пункта 6 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства. В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности министерство имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере его деятельности.

Следовательно, Письмо подготовлено и издано Минстроем России в пределах своих полномочий в установленной сфере деятельности.

Оспариваемый акт не является нормативным правовым актом, его издание не требовало соблюдения процедур, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

В соответствии с требованиями пункта 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Между тем подобного основания по настоящему делу не имеется.

Оспариваемое письмо содержит разъяснения по вопросу об исчислении и о взимании платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод.

При этом изложенные в Письме разъяснения не изменяют и не дополняют законодательство Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения, а воспроизведенные в Письме конкретные нормы и сопутствующая им интерпретация соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных положений и не устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые абзацы Письма не соответствуют действительному смыслу разъясняемых им положений, лишены правовых оснований.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» по договору водоотведения организация, осуществляющая водоотведение, обязуется осуществлять прием сточных вод абонента в централизованную систему водоотведения и обеспечивать их транспортировку и сброс в водный объект, а абонент обязуется соблюдать нормативы состава сточных вод и требования к составу и свойствам сточных вод, производить организации, осуществляющей водоотведение, оплату водоотведения, вносить плату за нарушение указанных нормативов и требований.

В соответствии с частью 10 статьи 7 поименованного закона в случае, если сточные воды, принимаемые от абонента в централизованную систему водоотведения, содержат загрязняющие вещества, иные вещества и микроорганизмы, негативно воздействующие на работу такой системы, абонент обязан компенсировать организации, осуществляющей водоотведение, расходы, связанные с негативным воздействием указанных веществ и микроорганизмов на работу централизованной системы водоотведения, в размере и порядке, которые установлены правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Часть 1 статьи 30.1 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» определяет, что в целях охраны водных объектов от загрязнения для объектов абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, за исключением жилых домов, многоквартирных домов (кроме нежилых помещений в многоквартирных домах, имеющих отдельные канализационные выпуски в централизованную систему водоотведения (канализации), иных объектов, определенных правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации, устанавливаются нормативы состава сточных вод.

Нормативы состава сточных вод устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с порядком, установленным правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации, на основании нормативов допустимых сбросов, установленных для объектов организаций, осуществляющих водоотведение, с учетом эффективности удаления загрязняющих веществ очистными сооружениями организаций, осуществляющих водоотведение. Показатели эффективности удаления загрязняющих веществ очистными сооружениями организаций, осуществляющих водоотведение, рассчитываются в соответствии с правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 30.1 названного закона).

Раздел XIII Правил посвящен в том числе порядку установления нормативов состава сточных вод.

Пункт 167 Правил определяет, что в целях охраны водных объектов от загрязнения для объектов абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, устанавливаются нормативы состава сточных вод.

Положение, предусмотренное абзацем первым названного пункта, не распространяется: на объекты абонентов, являющиеся жилыми домами, многоквартирными домами (кроме нежилых помещений в многоквартирных домах, имеющих отдельные канализационные выпуски в централизованную систему водоотведения (канализации), жилыми помещениями специализированного жилищного фонда; на иные объекты абонентов, среднесуточный объем сбрасываемых сточных вод с которых менее указанного в абзаце первом пункта 124 Правил (за исключением объектов абонентов, используемых (в том числе фактически, без государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) без указания соответствующего вида экономической деятельности в учредительных документах юридического лица или Едином государственном реестре юридических лиц) в целях осуществления деятельности гостиниц, предприятий общественного питания, полиграфической деятельности, деятельности по складированию и хранению, деятельности бань и душевых по предоставлению общегигиенических услуг, деятельности саун, деятельности сухопутного транспорта, розничной торговли моторным топливом в специализированных магазинах, предоставления услуг парикмахерскими и салонами красоты, производства пара и горячей воды (тепловой энергии), производства пищевых продуктов, производства стекла и изделий из стекла, производства строительных керамических материалов, производства керамических изделий, производства огнеупорных керамических товаров, производства стекловолокна, производства изделий из бетона, цемента и гипса, производства химических веществ и химических продуктов, производства кожи и изделий из кожи, производства одежды из кожи, обработки кож и шкур на бойнях, производства меховых изделий, производства электрических аккумуляторов и аккумуляторных батарей, гальванопокрытия, металлизации и тепловой обработки металла, производства лекарственных средств и материалов, применяемых в медицинских целях, производства резиновых и пластмассовых изделий, мойки транспортных средств, стирки или химической чистки текстильных и меховых изделий, сбора, обработки или утилизации отходов, обработки вторичного сырья, предоставления услуг в области ликвидации последствий загрязнений и прочих услуг, связанных с удалением отходов).

Абзац первый пункта 124 Правил предусматривает, что в целях обеспечения контроля состава и свойств сточных вод абоненты, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов, а также абоненты, осуществляющие деятельность, связанную с производством, переработкой продукции, имеющие самостоятельные выпуски в централизованную систему водоотведения, среднесуточный объем отводимых (принимаемых) сточных вод с объектов которых составляет более 30 куб. метров в сутки суммарно по всем выпускам с промышленной площадки, обязаны подавать в организацию водопроводно-канализационного хозяйства декларацию о составе и свойствах сточных вод с даты утверждения таких нормативов.

С учетом приведенных положений нормативы состава сточных вод устанавливаются для объектов абонентов: среднесуточный объем сбрасываемых сточных вод с которых равен и более 30 куб. метров в сутки, независимо от осуществляемого на таком объекте абонента вида деятельности (при условии, что указанный объект абонента не отнесен к категории некоторых жилых объектов); среднесуточный объем сбрасываемых сточных вод с которых менее 30 куб. метров в сутки, но при условии использования такого объекта абонента для осуществления особых видов деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 30.2 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» в случае, если сточные воды, принимаемые от абонента в централизованную систему водоотведения (канализации), содержат загрязняющие вещества, концентрация которых превышает установленные нормативы состава сточных вод, абонент обязан внести организации, осуществляющей водоотведение, плату за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод в порядке, установленном правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 194 Правил, в случае если сточные воды, принимаемые от абонента в централизованную систему водоотведения, содержат загрязняющие вещества, концентрация которых превышает установленные нормативы состава сточных вод, абонент обязан внести организации, осуществляющей водоотведение, плату за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод.

При этом пунктом 195 Правил предусмотрено, что расчет платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод производится организацией, осуществляющей водоотведение, ежемесячно на основании декларации, представляемой абонентом, а в случаях непредставления декларации и случаях, предусмотренных пунктами 130 - 130.3 и 198 этих правил, — на основании результатов, полученных в ходе осуществления контроля состава и свойств сточных вод, проводимого организацией, осуществляющей водоотведение. Оплата производится абонентом на основании счетов, выставляемых организацией, осуществляющей водоотведение, в течение 7 рабочих дней со дня выставления счета.

Размер платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод, взимаемой с абонента, определяется по формуле, предусмотренной пунктом 197 Правил.

В свою очередь, пунктом 203 Правил установлено исключение из общего порядка определения размера платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод, согласно которому размер платы рассчитывается по формуле, отличной от формулы, предусмотренной пунктом 197 Правил для общего порядка определения размера платы, в отношении объектов абонентов: среднесуточный объем сбрасываемых сточных вод с которых менее 30 куб. метров в сутки, при условии использования таких объектов абонентов для осуществления особых видов деятельности; с которых осуществляется сброс сточных вод с использованием сооружений и устройств, не подключенных (технологически не присоединенных) к централизованной системе водоотведения, а также при неорганизованном сбросе поверхностных сточных вод в централизованные ливневые или общесплавные системы водоотведения; расположенных во встроенном (пристроенном) нежилом помещении в многоквартирном доме при отсутствии отдельного канализационного выпуска в централизованную систему водоотведения, оборудованного канализационным колодцем; для отбора сбрасываемых с которых сточных вод отсутствует контрольный канализационный колодец, а также иной канализационный колодец, в котором отбор проб сточных вод абонента может быть осуществлен отдельно от сточных вод иных абонентов (далее — отсутствие технической возможности осуществить отбор проб сточных вод).

Из содержания пункта 203 Правил следует, что действующим законодательством предусмотрен упрощенный порядок определения платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод для указанных в данном пункте абонентов, чья хозяйственная деятельность является заведомо опасной в связи с концентрацией в данных сбросах химических веществ и соединений, потенциально превышающих установленные нормативы и неблагоприятно воздействующих на окружающую среду (водные объекты).

Абзацем восьмым пункта 203 Правил предусмотрено, что, если организацией, осуществляющей водоотведение, в соответствии с Правилами осуществления контроля состава и свойств сточных вод, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 728, произведен отбор проб сточных вод абонентов, указанных в абзацах втором и третьем пункта 203 Правил, а также в случае принятия названной организацией для осуществления контроля состава и свойств сточных вод декларации в отношении данных объектов абонентов расчет платы определяется в соответствии с пунктом 197 Правил.

Применение упрощенного порядка начисления платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод (с использованием расчетного метода по установленной формуле) позволяет обеспечить эффективность комплекса мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду, в том числе за счет сокращения организационных и финансовых издержек организаций, осуществляющих водоотведение.

Исходя из системного толкования указанных выше норм, следует сделать вывод, что размер платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод рассчитывается организациями, осуществляющими водоотведение, в соответствии с упрощенным порядком определения размера платы, установленным пунктом 203 Правил, при соответствии объекта абонента любому из условий, предусмотренных этим пунктом, в целях внесения платы абонентом, в отношении объекта которого установлены нормативы состава сточных вод согласно пункту 167 Правил, в случаях, предусмотренных пунктом 194 Правил, когда сточные воды, принимаемые от такого абонента в централизованную систему водоотведения, содержат загрязняющие вещества, концентрация которых превышает установленные нормативы состава сточных вод.

Отмеченные выше законоположения в их системной взаимосвязи правильно истолкованы в соответствии с их смысловым содержанием в соответствующих абзацах Письма.

Содержание Письма не изменяет предусмотренного федеральным законодателем порядка платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод, его положения адекватно разъясняют конкретные нормы Правил в соответствии с их смысловым содержанием.

В целом, дав разъяснения, Минстрой России в Письме не изменил и не дополнил законодательство о водоснабжении и водоотведении, а воспроизведенные в Письме конкретные нормы права и сопутствующая им интерпретация не выходят за рамки их адекватного истолкования, соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений на момент его издания.

В связи с этим доводы административного истца о нарушении Письмом его прав несостоятельны.

Довод административного истца о том, что оспариваемое Письмо приобрело нормативные свойства по факту упоминания его текста в судебных актах арбитражных судов, подлежит отклонению, поскольку дополнительная аргументация арбитражным судом занятой им по конкретному делу правовой позиции, основанной на судебном толковании и применении непосредственно норм законодательства о водоснабжении и водоотведении, ссылкой на Письмо или совпадающее воспроизведение его текста сама по себе не может свидетельствовать о наделении этого акта нормативными свойствами.

Оценка законности судебного постановления подобного содержания возможна исключительно в специальных процедурах обжалования такого акта, установленных действующим арбитражным процессуальным законодательством.

По приведенным выше мотивам Письмо не подлежит признанию недействующим по результатам проверки его содержания, поскольку оно не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований закона.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «ЭНЕРГОСИСТЕМЫ» о признании частично недействующим письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 6 июня 2021 г. № 23350-ИФ/04 отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---