Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 05.06.2024 № АПЛ24-194

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 20.03.2024 № АКПИ24-12, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим письма Минстроя России от 06.06.2021 № 23350-ИФ/04>

от 5 июня 2024 г. № АПЛ24-194

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Сабурова Д.Э.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «ЭНЕРГОСИСТЕМЫ» о признании частично недействующим письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 6 июня 2021 г. № 23350-ИФ/04

по апелляционной жалобе акционерного общества «ЭНЕРГОСИСТЕМЫ» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2024 г. по делу № АКПИ24-12, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

письмом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) от 6 июня 2021 г. № 23350-ИФ/04 (далее также — Письмо) даны разъяснения по вопросу исчисления и взимания платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод. В Письме, в частности, указано, что взимание платы в соответствии с пунктом 203 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644 (далее также — Правила), возможно только в отношении тех объектов абонентов, на которые распространяются нормативы состава сточных вод (абзац одиннадцатый).

Согласно пункту 167 Правил нормативы состава сточных вод распространяются на объекты абонентов: а) при среднесуточном сбросе с объекта абонента более 30 куб. метров — вне зависимости от вида осуществляемой на объекте деятельности; б) при среднесуточном сбросе с объекта абонента менее 30 куб. метров — при условии использования объекта абонента в целях осуществления видов деятельности, указанных в абзаце четвертом пункта 167 (абзацы двенадцатый - четырнадцатый).

Таким образом, плата в соответствии с пунктом 203 Правил может взиматься вне зависимости от вида осуществляемой на объекте деятельности с объектов абонентов со сбросом сточных вод более 30 куб. метров в сутки при отсутствии физической возможности отбора проб сточных вод с объекта абонента отдельно от сточных вод иных абонентов или с объектов абонентов, с которых осуществляется сброс сточных вод с использованием сооружений и устройств, не подключенных (технологически не присоединенных) к централизованной системе водоотведения, а также при неорганизованном сбросе поверхностных сточных вод в централизованные ливневые или общесплавные системы водоотведения, либо с объектов абонентов со сбросом сточных вод менее 30 куб. метров в сутки, но при обязательном условии использования данного объекта абонента в целях осуществления определенных («вредных») видов деятельности» (абзац пятнадцатый).

Акционерное общество «ЭНЕРГОСИСТЕМЫ» (далее также — АО «ЭНЕРГОСИСТЕМЫ», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими положений абзацев одиннадцатого и пятнадцатого Письма, ссылаясь на то, что они обладают нормативными свойствами, не соответствуют действительному смыслу пункта 203 Правил и нарушают права Общества в сфере предпринимательской деятельности как организации, осуществляющей водоотведение и начисление платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод своим абонентам.

По мнению административного истца, оспариваемые разъяснения создают дополнительные ограничения по субъектному составу, в отношении которого применяется регламентированный пунктом 203 Правил упрощенный порядок расчета платы, что влечет освобождение большинства перечисленных в этом пункте категорий абонентов от исполнения установленных законом обязательств. Тем самым Минстрой России исказил содержание пункта 203 Правил, привел его к общим положениям начисления платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод, установив новый порядок правового регулирования и определения абонентов, в отношении которых плата за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод начисляется расчетным способом с применением повышающего коэффициента без фактического отбора проб.

В обоснование нарушения своих прав административный истец также указал, что Управлением Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации по Челябинской области возбуждено несколько дел по жалобам абонентов, которым Обществом выставлена рассчитанная по пункту 203 Правил плата в отношении нежилых помещений, расположенных в многоквартирном доме и не имеющих отдельного канализационного выпуска. Кроме того, в производстве Арбитражного суда Челябинской области находятся дела по искам о взыскании начисленной административным истцом по пункту 203 Правил платы, по которым ответчики в качестве возражений ссылаются именно на разъяснения Минстроя России, изложенные в оспариваемом письме.

Административный ответчик Минстрой России и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) в письменных возражениях на административное исковое заявление просили об отказе в его удовлетворении, указав, что Письмо издано в соответствии с требованиями действующего законодательства уполномоченным органом, нормативным правовым актом не является, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления о признании Письма частично недействующим Обществу отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что Письмо обладает нормативными свойствами, издано в целях неоднократного применения неопределенным кругом лиц в сфере водоотведения по вопросу начисления платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод. Административный истец считает, что к абонентам, объекты которых не имеют отдельного канализационного выпуска, оборудованного контрольным колодцем (абзацы третий - пятый пункта 203 Правил), должен применяться упрощенный порядок начисления платы по формуле, указанной в пункте 203 Правил. Для применения такого порядка достаточно самого факта невозможности отбора проб сточных вод отдельно от сточных вод иных абонентов.

Между тем оспариваемые разъяснения Письма противоречат буквальному смыслу содержания пункта 203 Правил, устанавливая новые условия (критерии) для абонентов, к которым применяется формула из данного пункта.

Административный истец в суд апелляционной инстанции не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен в установленном законом порядке, просил о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу заинтересованное лицо Минюст России просил о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя, поддержал позицию, изложенную ранее суду первой инстанции. Полагает, что разъяснения, содержащиеся в абзацах одиннадцатом и пятнадцатом Письма, не противоречат Правилам, в том числе пункту 203 Правил, и не устанавливают нормативных предписаний, не предусмотренных Правилами, а также иными нормативными правовыми актами.

Представитель административного ответчика Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в суде апелляционной инстанции с доводами апелляционной жалобы не согласился, считая обжалуемое решение законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

Согласно части 1 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21, с особенностями, определенными названной статьей.

В силу пункта 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования полностью или в части и о признании акта, обладающего нормативными свойствами, не действующим полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

По настоящему делу такие основания для признания оспариваемого письма недействующим отсутствуют.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее также — Федеральный закон о водоснабжении и водоотведении) одной из целей государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения является снижение негативного воздействия на водные объекты путем повышения качества очистки сточных вод. С учетом того, что загрязняющие вещества, содержащиеся в сточных водах, принимаемых от абонентов в централизованную систему водоотведения, негативно воздействуют на ее работу, названным федеральным законом предусмотрена обязанность для таких лиц компенсировать расходы организациям, осуществляющим водоотведение, в размере и порядке, которые установлены правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 10 статьи 7 приведенного федерального закона).

Постановлением от 29 июля 2013 г. № 644 Правительство Российской Федерации утвердило Правила, реализовав тем самым полномочия, предоставленные ему федеральным законодателем.

Правила регулируют отношения федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления поселений, муниципальных округов, городских округов, организаций, осуществляющих холодное водоснабжение и (или) водоотведение, заявителей, организаций, осуществляющих транспортировку воды, сточных вод, другие регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения, абонентов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения по предоставлению холодной (питьевой и (или) технической) воды из централизованных и нецентрализованных систем холодного водоснабжения и по отводу сточных вод в централизованную систему водоотведения (пункт 1).

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644 «Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» установлено, что разъяснения о применении Правил, утвержденных названным постановлением, дает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

В соответствии с пунктом 1, подпунктом 6.2 пункта 6 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства. В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности данное министерство имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере его деятельности.

Исходя из изложенного вывод суда о том, что Письмо издано Минстроем России в пределах предоставленных полномочий в установленной сфере деятельности, является правомерным.

Вопреки утверждению административного истца оспариваемый в части акт не является нормативным правовым и на него не распространяются требования, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Письмо, как следует из его содержания, разъясняет вопросы исчисления и взимания платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод.

При этом оспариваемые разъяснения не изменяют и не дополняют законодательство Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона о водоснабжении и водоотведении по договору водоотведения организация, осуществляющая водоотведение, обязуется осуществлять прием сточных вод абонента в централизованную систему водоотведения и обеспечивать их транспортировку и сброс в водный объект, а абонент обязуется соблюдать нормативы состава сточных вод и требования к составу и свойствам сточных вод, производить организации, осуществляющей водоотведение, оплату водоотведения, вносить плату за нарушение указанных нормативов и требований.

В силу части 10 статьи 7 данного федерального закона в случае, если сточные воды, принимаемые от абонента в централизованную систему водоотведения, содержат загрязняющие вещества, иные вещества и микроорганизмы, негативно воздействующие на работу такой системы, абонент обязан компенсировать организации, осуществляющей водоотведение, расходы, связанные с негативным воздействием указанных веществ и микроорганизмов на работу централизованной системы водоотведения, в размере и порядке, которые установлены правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В части 1 статьи 30.1 этого же закона указано, что в целях охраны водных объектов от загрязнения для объектов абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, за исключением жилых домов, многоквартирных домов (кроме нежилых помещений в многоквартирных домах, имеющих отдельные канализационные выпуски в централизованную систему водоотведения (канализации), иных объектов, определенных правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации, устанавливаются нормативы состава сточных вод.

Данные нормативы устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с порядком, установленным правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации, на основании нормативов допустимых сбросов, установленных для объектов организаций, осуществляющих водоотведение, с учетом эффективности удаления загрязняющих веществ очистными сооружениями организаций, осуществляющих водоотведение. Показатели эффективности удаления загрязняющих веществ очистными сооружениями организаций, осуществляющих водоотведение, рассчитываются в соответствии с правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 30.1 Федерального закона о водоснабжении и водоотведении).

Абзацем первым пункта 167 Правил определено, что в целях охраны водных объектов от загрязнения для объектов абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, устанавливаются нормативы состава сточных вод.

Положение, предусмотренное абзацем первым названного пункта, не распространяется на объекты абонентов, перечисленных в абзацах третьем и четвертом данного пункта, а именно на объекты абонентов, являющиеся жилыми домами, многоквартирными домами (кроме нежилых помещений в многоквартирных домах, имеющих отдельные канализационные выпуски в централизованную систему водоотведения (канализации), жилыми помещениями специализированного жилищного фонда; на иные объекты абонентов, среднесуточный объем сбрасываемых сточных вод с которых менее указанного в абзаце первом пункта 124 Правил (за исключением объектов абонентов, используемых (в том числе фактически, без государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) без указания соответствующего вида экономической деятельности в учредительных документах юридического лица или Едином государственном реестре юридических лиц) в целях осуществления деятельности гостиниц, предприятий общественного питания, полиграфической деятельности, деятельности по складированию и хранению, деятельности бань и душевых по предоставлению общегигиенических услуг, деятельности саун, деятельности сухопутного транспорта, розничной торговли моторным топливом в специализированных магазинах, предоставления услуг парикмахерскими и салонами красоты, производства пара и горячей воды (тепловой энергии), производства пищевых продуктов, производства стекла и изделий из стекла, производства строительных керамических материалов, производства керамических изделий, производства огнеупорных керамических товаров, производства стекловолокна, производства изделий из бетона, цемента и гипса, производства химических веществ и химических продуктов, производства кожи и изделий из кожи, производства одежды из кожи, обработки кож и шкур на бойнях, производства меховых изделий, производства электрических аккумуляторов и аккумуляторных батарей, гальванопокрытия, металлизации и тепловой обработки металла, производства лекарственных средств и материалов, применяемых в медицинских целях, производства резиновых и пластмассовых изделий, мойки транспортных средств, стирки или химической чистки текстильных и меховых изделий, сбора, обработки или утилизации отходов, обработки вторичного сырья, предоставления услуг в области ликвидации последствий загрязнений и прочих услуг, связанных с удалением отходов).

Абзац первый пункта 124 Правил предусматривает, что в целях обеспечения контроля состава и свойств сточных вод абоненты, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов, а также абоненты, осуществляющие деятельность, связанную с производством, переработкой продукции, имеющие самостоятельные выпуски в централизованную систему водоотведения, среднесуточный объем отводимых (принимаемых) сточных вод с объектов которых составляет более 30 куб. метров в сутки суммарно по всем выпускам с промышленной площадки, обязаны подавать в организацию водопроводно-канализационного хозяйства декларацию о составе и свойствах сточных вод с даты утверждения таких нормативов.

С учетом приведенных положений нормативы состава сточных вод устанавливаются для объектов абонентов, среднесуточный объем сбрасываемых сточных вод с которых равен и более 30 куб. метров в сутки, независимо от осуществляемого на таком объекте абонента вида деятельности (при условии, что указанный объект абонента не отнесен к категории некоторых жилых объектов); а также для объектов абонентов, среднесуточный объем сбрасываемых сточных вод с которых менее 30 куб. метров в сутки, но при условии использования такого объекта абонента для осуществления особых видов деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 30.2 Федерального закона о водоснабжении и водоотведении в случае, если сточные воды, принимаемые от абонента в централизованную систему водоотведения (канализации), содержат загрязняющие вещества, концентрация которых превышает установленные нормативы состава сточных вод, абонент обязан внести организации, осуществляющей водоотведение, плату за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод в порядке, установленном правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Пункт 194 Правил повторяет содержание части 1 статьи 30.2 Федерального закона о водоснабжении и водоотведении.

При этом пунктом 195 Правил предусмотрено, что расчет платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод производится организацией, осуществляющей водоотведение, ежемесячно на основании декларации, представляемой абонентом, а в случаях непредставления декларации и в случаях, предусмотренных пунктами 130 - 130.3 и 198 этих правил, — на основании результатов, полученных в ходе осуществления контроля состава и свойств сточных вод, проводимого организацией, осуществляющей водоотведение.

Размер платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод, взимаемой с абонента, определяется по формуле, предусмотренной пунктом 197 Правил.

Исключение из общего порядка определения размера платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод предусмотрено пунктом 203 Правил, согласно которому размер платы рассчитывается по формуле, отличной от формулы, предусмотренной пунктом 197 Правил для общего порядка определения размера платы, в отношении объектов абонентов, среднесуточный объем сбрасываемых сточных вод с которых менее 30 куб. метров в сутки, при условии использования таких объектов абонентов для осуществления особых видов деятельности; в отношении объектов абонентов, с которых осуществляется сброс сточных вод с использованием сооружений и устройств, не подключенных (технологически не присоединенных) к централизованной системе водоотведения, а также при неорганизованном сбросе поверхностных сточных вод в централизованные ливневые или общесплавные системы водоотведения; в отношении объектов абонентов, расположенных во встроенном (пристроенном) нежилом помещении в многоквартирном доме при отсутствии отдельного канализационного выпуска в централизованную систему водоотведения, оборудованного канализационным колодцем; в отношении объектов абонентов, для отбора сбрасываемых с которых сточных вод отсутствует контрольный канализационный колодец, а также иной канализационный колодец, в котором отбор проб сточных вод с объекта абонента может быть осуществлен отдельно от сточных вод иных абонентов.

Следовательно, пунктом 203 Правил предусмотрен упрощенный порядок определения платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод для указанных в данном пункте объектов абонентов, чья хозяйственная деятельность является заведомо опасной в связи с концентрацией в данных сбросах химических веществ и соединений, потенциально превышающих установленные нормативы и неблагоприятно воздействующих на окружающую среду (водные объекты).

При этом абзацем восьмым пункта 203 Правил предусмотрено, что в случае, если организацией, осуществляющей водоотведение, в соответствии с Правилами осуществления контроля состава и свойств сточных вод, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 728, произведен отбор проб сточных вод с объектов абонентов, указанных в абзацах втором и третьем пункта 203 Правил, а также в случае принятия названной организацией для осуществления контроля состава и свойств сточных вод декларации в отношении данных объектов абонентов расчет платы определяется в соответствии с пунктом 197 Правил.

Является правильным вывод суда первой инстанции о том, что размер платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод рассчитывается организациями, осуществляющими водоотведение, в соответствии с упрощенным порядком определения размера платы, установленным пунктом 203 Правил, при соответствии объекта абонента любому из условий, предусмотренных этим пунктом, в целях внесения платы абонентом, в отношении объекта которого установлены нормативы состава сточных вод согласно пункту 167 Правил, в случаях, предусмотренных пунктом 194 Правил, когда сточные воды, принимаемые от такого абонента в централизованную систему водоотведения, содержат загрязняющие вещества, концентрация которых превышает установленные нормативы состава сточных вод.

Нормы Правил в их взаимосвязи правильно истолкованы в соответствии с их смысловым содержанием в оспариваемых разъяснениях Письма, содержание которого не изменяет предусмотренного Правительством Российской Федерации порядка платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод.

Таким образом, Минстрой России в Письме не допустил изменения законодательства о водоснабжении и водоотведении, а приведенные в Письме конкретные нормы Правил и их истолкование соответствуют действительному смыслу разъясняемых Письмом нормативных положений, на что правильно указано в обжалуемом решении.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд правомерно отклонил довод административного истца о том, что оспариваемое письмо является нормативным правовым актом, так как арбитражные суды в своих решениях опираются на содержащиеся в нем разъяснения. Обоснование арбитражным судом занятой им по конкретному делу правовой позиции со ссылкой на Письмо в качестве дополнительной аргументации этой позиции, основанной на применении и толковании непосредственно правовых норм о водоснабжении и водоотведении, само по себе не может свидетельствовать о нормативном характере оспариваемого акта.

С учетом изложенного в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано правомерно.

Доводы апелляционной жалобы административного истца повторяют по существу доводы административного искового заявления, которым дана надлежащая правовая оценка судом первой инстанции.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а изложенные судом выводы соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «ЭНЕРГОСИСТЕМЫ» — без удовлетворения.

---