Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12.03.2024 № АПЛ24-31

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 20.12.2023 № АКПИ23-999, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1037 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утв. Приказом Минтранса России от 03.08.2016 № 222>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Зинченко И.Н.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Бийский автовокзал» о признании недействующим пункта 1037 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 3 августа 2016 г. № 222,

по апелляционной жалобе акционерного общества «Бийский автовокзал» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2023 г. по делу № АКПИ23-999, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., объяснения представителей Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации Ж. и Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) от 3 августа 2016 г. № 222 утвержден перечень охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (далее также — Приказ, Перечень).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 29 августа 2016 г., № 43459, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 30 августа 2016 г., действует в редакции приказа Минтранса России от 11 апреля 2018 г. № 139, зарегистрированного в Минюсте России 18 апреля 2018 г., № 50805, и размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 19 апреля 2018 г.

Пунктом 1037 Перечня автовокзал Бийск, принадлежащий на праве собственности открытому акционерному обществу «Бийский автовокзал», отнесен к числу объектов иных форм собственности, находящихся в ведении Минтранса России, охраняемых федеральным государственным унитарным предприятием «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (далее — ФГУП «УВО Минтранса России») в соответствии с заключенными договорами.

Акционерное общество «Бийский автовокзал» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1037 Перечня, ссылаясь на его противоречие части 1 статьи 8, части 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации, абзацу второму пункта 1 статьи 10, статьям 12, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части восьмой статьи 8 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее — Закон о ведомственной охране), пункту 8 статьи 4, пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) и на отсутствие в действующем законодательстве положений, обязывающих владельцев объектов транспортной инфраструктуры обеспечить эти объекты ведомственной охраной.

Общество полагало, что внесение принадлежащего ему автовокзала в Перечень нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, необоснованно возлагает обязанность обеспечивать объект ведомственной охраной, требующей дополнительных финансовых затрат, и создает дискриминационные условия для его доступа на рынок услуг, ставит в неравное положение с владельцами аналогичных объектов транспортной инфраструктуры, не включенных в Перечень.

В заявлении указано, что прокурором г. Бийска в отношении административного истца вынесено представление об устранении нарушения требований законодательства о противодействии терроризму в связи с необеспечением ведомственной охраной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, включенного в Перечень. Между тем основания для нахождения объекта автовокзал Бийск в Перечне отсутствуют в связи с прекращением договорных отношений Общества с ФГУП «УВО Минтранса России», обеспечивавшим охрану объекта ранее, и утратившей силу с 18 октября 2022 г. части шестой статьи 8 Закона о ведомственной охране, на основании которой названный объект был включен в Перечень. При этом в нарушение части восьмой статьи 8 Закона о ведомственной охране Минтранс России в шестимесячный срок не внес в Перечень изменения в части исключения пункта 1037.

Административный ответчик Минтранс России и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях суду первой инстанции административный иск не признали, указав, что Приказ принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, Перечень в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее — Росгвардия), привлеченная к участию в деле в качестве заинтересованного лица, полагала, что административный иск подлежит удовлетворению, ссылалась на необходимость актуализации Перечня при изменении любой содержащейся в нем информации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Общество, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, а также нарушением или неправильным применением норм материального права.

Считает, что при вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции не учел ряд обстоятельств, на основании которых Бийский автовокзал подлежал исключению из Перечня. К данным обстоятельствам административный истец относит отмену части шестой статьи 8 Закона о ведомственной охране; прекращение отношений по оказанию услуг по обеспечению транспортной безопасности объекта с ФГУП «УВО Минтранса России»; изменение у Бийского автовокзала организационно-правовой формы с открытого акционерного общества на акционерное общество.

Административный истец ссылается на то, что спорный объект не входил в перечень объектов государственной собственности, которые были обязаны охраняться подразделениями ФГУП «УВО Минтранс России», а в настоящее время является коммерческой организацией — владельцем автовокзала г. Бийска. Указывает, что в Перечень включены не все автовокзалы и автостанции, которые являются объектами транспортной инфраструктуры и находятся в сфере координации и регулирования Минтранса России. Нахождение в Перечне нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, так как необоснованно возлагает на него обязанность обеспечить ведомственную охрану объекта, что создает дополнительные финансовые затраты на привлечение подразделений транспортной безопасности для его охраны, тем самым административный истец ставится в неравные конкурентные условия по сравнению с другими участниками рынка пассажирских перевозок.

В дополнениях к апелляционной жалобе указано, что обжалуемое решение подлежит безусловной отмене, поскольку к участию в административном деле в качестве заинтересованных лиц не были привлечены Главное управление имущественных отношений Алтайского края и Министерство транспорта Алтайского края.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтранс России, Минюст России просят в ее удовлетворении отказать, полагая, что суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для административного дела, изложенные в решении выводы соответствуют этим обстоятельствам, нормы материального и процессуального права судом не нарушены, доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и к решению вопроса о внесении в Перечень предлагаемых Обществом изменений.

Росгвардия поддержала апелляционную жалобу Общества, указав в письменном отзыве, что актуализация Перечня необходима при изменении любой имеющейся в нем информации, включая объект под номером 1037.

В суд апелляционной инстанции Общество, Минюст России своих представителей не направили, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке, просили рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда первой инстанции не находит.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассмотрев настоящее административное дело, суд первой инстанции, руководствуясь приведенными законоположениями, пришел к правильному выводу о том, что Перечень в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Соблюдение процедуры издания Приказа и правил введения его в действие проверено и подтверждено вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2022 г. № АКПИ22-58, от 27 июня 2022 г. № АКПИ22-292.

Законом о ведомственной охране определено, что «ведомственная охрана» — это совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для охраны объектов в целях предотвращения противоправных посягательств и выполнения иных задач, возложенных на ведомственную охрану; «охрана» — деятельность по обеспечению состояния защищенности объекта охраны (охраняемого объекта), осуществляемая в целях решения задач, возложенных на ведомственную охрану; «охраняемые объекты» — здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие охране в целях предотвращения противоправных посягательств (статья 1).

Названный федеральный закон относит к основным задачам ведомственной охраны: охрану объектов в целях предотвращения противоправных посягательств; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах. Иные задачи на ведомственную охрану могут быть возложены в соответствии с федеральными законами (статья 2).

Ведомственная охрана осуществляет охрану объектов, правообладателями которых являются федеральные государственные органы, федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны в соответствии со статьей 5 этого федерального закона, а также организации, в отношении которых указанные федеральные государственные органы и федеральные органы исполнительной власти осуществляют координацию и регулирование в установленной сфере деятельности (абзац второй части первой статьи 8).

Имеющие право на создание ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации (часть первая статьи 5).

Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть восьмая статьи 8).

Охрана ведомственной охраной объектов, не включенных в перечни, указанные в частях восьмой и одиннадцатой данной нормы, за исключением объектов, защита которых осуществляется в соответствии с иными федеральными законами, запрещается (часть двенадцатая статьи 8).

В перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. № 514 «Об организации ведомственной охраны», включен Минтранс России.

Согласно пунктам 2 и 3 Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 743, ведомственная охрана создается Министерством транспорта Российской Федерации и осуществляет охрану объектов в целях предотвращения противоправных посягательств и выполнение иных задач, возложенных на ведомственную охрану в соответствии с федеральными законами, а также участвует в обеспечении транспортной безопасности в соответствии с законодательством о транспортной безопасности. Основными задачами ведомственной охраны являются: охрана объектов в целях предотвращения противоправных посягательств; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах.

Пункт 3 Порядка организации охраны объектов ведомственной охраной Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного приказом Минтранса России от 24 ноября 2008 г. № 192, предусматривает, что ведомственная охрана создается Минтрансом России для охраны объектов, являющихся государственной собственностью, а также объектов иных форм собственности, находящихся в сфере его ведения. Охрана объектов, не являющихся государственной собственностью, осуществляется ведомственной охраной на договорной основе. Перечень охраняемых объектов, а также вносимые в него изменения утверждаются Минтрансом России по согласованию с Росгвардией.

Из приведенных нормативных положений следует, что охрана включенных в Перечень объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, от противоправных посягательств должна обеспечиваться ведомственной охраной этого министерства, а возможность охраны объектов иными субъектами охраны может носить лишь вспомогательный характер.

Согласно статье 1 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее — Закон о транспортной безопасности) обеспечение транспортной безопасности предполагает реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства (пункт 4); транспортная безопасность определена как состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10).

Часть 1 статьи 2 данного закона к целям обеспечения транспортной безопасности относит устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защиту интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Объекты транспортной инфраструктуры подлежат обязательному категорированию в соответствии с порядком и количеством категорий, установленных Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных названным законом (часть 1 статьи 6 поименованного закона).

Требованиями по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требованиями к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры автомобильного транспорта, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2020 г. № 1642, предусмотрено, что они обязательны для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются в том числе на автовокзалы (пункты 2, 6).

В силу пункта 5 статьи 1 Закона о транспортной безопасности под объектами транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные вокзалы и станции, автовокзалы и автостанции, объекты инфраструктуры внеуличного транспорта, тоннели, эстакады, мосты, морские терминалы, акватории морских портов, порты, расположенные на внутренних водных путях, судоходные гидротехнические сооружения, искусственные острова, установки, сооружения, аэродромы и аэропорты, участки автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, здания, строения, сооружения, обеспечивающие управление транспортным комплексом, его функционирование, а также объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств воздушного, железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта.

При этом к подразделениям транспортной безопасности относятся осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица (пункт 7.1 статьи 1 данного закона).

Аккредитация юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности осуществляется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в установленной сфере деятельности (часть 9 статьи 12.1).

Проанализировав приведенные правовые нормы, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что обеспечение охраны объектов от противоправных посягательств осуществляется в соответствии с Законом о ведомственной охране, а защита объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства обеспечивается подразделениями транспортной безопасности в соответствии с Законом о транспортной безопасности и по результатам проведенных конкурентных закупочных процедур.

Такие закупочные процедуры направлены на исполнение требований Закона о транспортной безопасности и не отменяют обязательность обеспечения на указанных объектах защиты от противоправных посягательств в соответствии с требованиями Закона о ведомственной охране.

При этом суд обоснованно привел в решении часть 8 статьи 4 Закона о транспортной безопасности, устанавливающую, что защита объектов транспортной инфраструктуры, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта, от актов незаконного вмешательства предусматривает защиту таких объектов от противоправных посягательств и осуществляется указанными подразделениями, являющимися подразделениями транспортной безопасности. Из приведенной нормы, вступившей в силу с 1 сентября 2023 г., следует, что с указанной даты объекты транспортной инфраструктуры, включенные в Перечень, подлежат обязательной охране от противоправных посягательств и защите от актов незаконного вмешательства исключительно подразделениями ФГУП «УВО Минтранса России».

В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области транспорта. Поскольку Бийский автовокзал является объектом транспортной инфраструктуры, суд сделал верный вывод о том, что данный объект находится в сфере ведения Минтранса России.

Довод административного истца о противоречии пункта 1037 Перечня Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Закону о защите конкуренции правомерно признан судом необоснованным. В оспариваемой части Перечень не содержит предписаний, направленных на ограничение конкуренции, создание дискриминационных условий для доступа Общества на рынок услуг.

Отсутствие у административного истца действующего договора на охрану объекта с ФГУП «УВО Минтранса России», а также утрата силы части шестой статьи 8 Закона о ведомственной охране не могут служить основанием для признания пункта 1037 Перечня недействующим в связи с его соответствием нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Утверждение в апелляционной жалобе Общества о наличии безусловного основания для отмены решения суда первой инстанции в связи с непривлечением к участию в административном деле Главного управления имущественных отношений Алтайского края и Министерства транспорта Алтайского края ошибочно, поскольку суд не принимал решения о правах и обязанностях указанных лиц.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Бийский автовокзал» — без удовлетворения.

---