Решение Верховного Суда РФ от 17.01.2024 № АКПИ23-978

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 2, 3, 4, 6, подпункта 16 пункта 11, пунктов 13, 15, 16 Положения о государственном природном заказнике федерального значения «Воронежский», утв. Приказом Минприроды России от 31.03.2023 № 167, приложений 1 и 2 к нему>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению садоводческого некоммерческого товарищества собственников земельных участков «Рамонский берег» о признании недействующими пунктов 2, 3, 4, 6, подпункта 16 пункта 11, пунктов 13, 15, 16 Положения о государственном природном заказнике федерального значения «Воронежский», утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 марта 2023 г. № 167, приложений № 1, 2 к нему,

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 марта 2023 г. № 167 (далее также — Приказ № 167) утверждено Положение о государственном природном заказнике федерального значения «Воронежский» (далее также — Положение).

Положением установлено, что государственный природный заказник федерального значения «Воронежский» (далее также — заказник) создан постановлением Совета Министров РСФСР от 11 апреля 1958 г. № 336 «О мерах по улучшению состояния охотничьего хозяйства РСФСР» (пункт 2).

Заказник расположен в Рамонском и Новоусманском муниципальных районах Воронежской области и Железнодорожном районе городского округа город Воронеж. Общая площадь территории заказника составляет 22 999,7 га (пункт 3).

Сведения о границах территории заказника внесены в Единый государственный реестр недвижимости (реестровый номер 36:00-9.4) и представлены в приложении № 1 к Положению. Карта-схема границ территории заказника представлена в приложении № 2 к Положению (пункт 4).

Заказник образован без ограничения срока действия и без изъятия у собственников, владельцев и пользователей земельных участков (пункт 6).

На территории заказника запрещается любая деятельность, если она противоречит задачам заказника или причиняет вред его природным комплексам и их компонентам, в том числе предоставление земельных участков для ведения садоводства и огородничества, строительства гаражей для собственных нужд или индивидуального жилищного строительства (за исключением данной деятельности в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника) (подпункт 16 пункта 11).

В пункте 13 Положения приведен перечень видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах заказника (за исключением земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника), согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412: основные виды разрешенного использования земельных участков — обеспечение научной деятельности (код 3.9), природно-познавательный туризм (код 5.2), охрана природных территорий (код 9.1) (подпункт 1); вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков — выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур (код 1.2), пчеловодство (код 1.12), сенокошение (код 1.19), выпас сельскохозяйственных животных (код 1.20), туристическое обслуживание (код 5.2.1), связь (код 6.8), размещение автомобильных дорог (код 7.2.1), историко-культурная деятельность (код 9.3), заготовка древесины (код 10.1), общее пользование водными объектами (код 11.1) (подпункт 2).

Пунктом 15 Положения установлено, что разрешение на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, планируемых в границах заказника, разрешение на ввод в эксплуатацию указанных объектов (за исключением строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника) выдаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также — Минприроды России).

В соответствии с пунктом 16 Положения проектная документация объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах заказника (за исключением объектов, обозначенных в перечне объектов социальной инфраструктуры, проектная документация на строительство, реконструкцию которых не является объектом государственной экологической экспертизы, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2021 г. № 1486-р, не относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I, II категорий и строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в населенных пунктах, включенных в состав заказника), подлежит государственной экологической экспертизе федерального уровня.

Приложение № 1 к Положению содержит сведения о границах территории государственного природного заказника федерального значения «Воронежский» в системе координат МСК-36 зона 1.

В Приложении № 2 к Положению представлена карта-схема границ территории государственного природного заказника федерального значения «Воронежский».

Садоводческое некоммерческое товарищество собственников земельных участков «Рамонский берег» (далее также — Товарищество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими пункты 2, 3, 4, 6, подпункт 16 пункта 11, пункты 13, 15, 16 Положения и приложения № 1, 2 к нему, ссылаясь на их несоответствие части 4 статьи 3, части 2 статьи 8, части 2 статьи 15, части 3 статьи 17, частям 1, 2 статьи 19, статьям 30, 35, 36, 52, части 3 статьи 55, пункту «в» статьи 71, части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пунктам 1, 8 статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), статье 7, пункту 1 статьи 9, пунктам 2, 5, 6, 7 статьи 27, статье 42, пункту 1 статьи 77, пункту 1 статьи 78, статье 94, пунктам 2, 3, 5 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), абзацу первому преамбулы, подпункту «г» пункта 2 статьи 15, пункту 8 статьи 22, пункту 1 статьи 23, статье 24 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон об особо охраняемых природных территориях), пункту 5 части 3 статьи 41, пункту 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ), пункту 2 статьи 9 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о ведении гражданами садоводства и огородничества) и превышение Минприроды России полномочий, нарушение порядка создания заказника, установления местоположения его границ и увеличения площади территории.

В обоснование требований административный истец указал, что в результате издания Минприроды России Приказа № 167, утвердившего Положение, земельные участки членов Товарищества и лиц, ведущих садоводство без участия в Товариществе, общей площадью 64 386 кв. м, расположенные в Рамонском районе Воронежской области, оказались включены в границы территории заказника. По его мнению, оспариваемые нормативные положения нарушают право пользования земельными участками по назначению, поскольку режим особой охраны территории заказника устанавливает существенные ограничения для собственников земельных участков, влечет нарушение права частной собственности.

Полагает, что земельные участки членов Товарищества и лиц, ведущих садоводство без участия в Товариществе, не отвечают требованиям, предъявляемым к особо охраняемым природным территориям, сам заказник не создавался, поскольку соответствующее решение уполномоченного органа отсутствует (и не было опубликовано), заказник не был зарегистрирован в соответствии с пунктами 1, 8 статьи 51 ГК РФ, его создание с собственниками и пользователями земельных участков, на которых расположен заказник, а также с органами власти Воронежской области в нарушение действующего земельного законодательства не согласовывалось.

Административный ответчик Минприроды России в письменных возражениях и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве на административный иск указали, что Приказ № 167 издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, оспариваемые нормативные положения не противоречат действующему законодательству Российской Федерации и не нарушают права административного истца.

Представитель административного истца Л. в судебном заседании поддержал заявленные требования, просил их удовлетворить.

В судебном заседании представитель административного ответчика Минприроды России Н. возражала против удовлетворения административного искового заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Минюст России направил письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Выслушав пояснения представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, исследовав материалы дела, проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Отношения в области охраны и использования, в том числе создания, особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, объектов растительного и животного мира, естественных экологических систем, биоразнообразия, проведения научных исследований в области охраны окружающей среды, экологического мониторинга, экологического просвещения регулирует Закон об особо охраняемых природных территориях (абзац третий преамбулы).

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются перечисленные в пункте 2 статьи 2 названного закона категории указанных территорий, к числу которых отнесены государственные природные заказники, определяемые как территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса (пункт 1 статьи 22).

В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Закона об особо охраняемых природных территориях задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В силу пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляет Минприроды России.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 11 апреля 1958 г. № 336 «О мерах по улучшению состояния охотничьего хозяйства РСФСР» (далее — Постановление № 336) по предложению Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР образован республиканский государственный заказник «Воронежский».

На основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2055-р государственный природный заказник «Воронежский» приобрел статус заказника федерального значения и передан в ведение Минприроды России.

Согласно подпункту 5.2.69 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219 (далее — Положение о Минприроды России), Минприроды России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе положения о государственных природных заказниках федерального значения.

Реализуя предоставленные полномочия, Минприроды России Приказом № 167 утвердило Положение.

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертиз 4 мая 2023 г., регистрационный номер 73235, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 4 мая 2023 г.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа № 167, утвердившего Положение, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Вопреки доводам административного истца оспариваемые пункты 2, 3, 4 Положения, содержащие ссылку на правовой акт о создании заказника, сведения о его расположении и общей площади территории, о внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах территории заказника, которые представлены в приложениях № 1 и 2 к Положению, сами по себе границы территории заказника не определяют, носят информативный характер.

Постановлением № 336 местом расположения заказника указан Березовский район Воронежской области.

Решением исполнительного комитета Воронежского областного Совета депутатов трудящихся от 9 июня 1958 г. № 408 «О мерах по улучшению охотничьего хозяйства в области» установлены границы территории республиканского государственного заказника «Воронежский».

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 февраля 1963 г. «Об укрупнении сельских районов и изменении подчиненности районов и городов Воронежской области» территория Березовского района вошла в состав Семилукского сельского района Воронежской области.

С изданием Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 ноября 1965 г. «Об образовании Рамонского района в Воронежской области» Семилукский сельский район вошел в состав созданного Рамонского района в Воронежской области.

Положением о государственном природном заказнике федерального значения «Воронежский», утвержденным приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24 ноября 2003 г. № 1500 «Об утверждении Положений о государственных природных заказниках федерального значения» (прекратило действие в связи с принятием Минприроды России приказа от 28 мая 2009 г. № 142 «Об утверждении Положения о государственном природном заказнике федерального значения „Воронежский“), установлено, что заказник общей площадью 22 999,7 га расположен в Воронежской области: Рамонском и Новоусманском районах и Железнодорожном районе г. Воронежа в следующих границах: северная — от ст. Рамонь по железной дороге до ст. Графская; восточная — от ст. Графская по железной дороге до ст. Тресвятская; южная — от ст. Тресвятская по железной дороге до п. Сомово; западная — от п. Сомово по левому берегу р. Усманки до ее устья, а оттуда по р. Воронеж до ст. Рамонь (пункт 1.11).»

В Положении о государственном природном заказнике федерального значения «Воронежский», утвержденном приказом Минприроды России от 28 мая 2009 г. № 142 и признанном утратившим силу оспариваемым приказом, также указывалось расположение заказника — в Рамонском и Новоусманском районах Воронежской области и Железнодорожном районе г. Воронежа и общая площадь его территории — 22 999,7 га (пункт 1.7). Границы заказника, определенные в системе координат МСК-36, представлены в приложении к этому положению, сведения о границах внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

На момент рассмотрения данного административного дела в соответствии с административно-территориальным делением Воронежской области заказник располагается в Рамонском и Новоусманском муниципальных районах Воронежской области и Железнодорожном районе городского округа город Воронеж, что подтверждается сведениями Единого государственного реестра недвижимости.

Изменение описания местоположения границ муниципальных образований и населенных пунктов не влечет изменений границ заказника, требующих внесения соответствующих изменений в акт о его создании.

Общая площадь территории заказника составляет 22 999,7 га и остается неизменной с момента его создания.

Пункт 4 Положения содержит информацию о внесении сведений о границах заказника в Единый государственный реестр недвижимости и ссылку на Приложения № 1 и 2, воспроизводящие каталог координат границ заказника и графическое описание его границ (карту-схему).

При этом Положение не устанавливает новые и не изменяет ранее установленные границы заказника, а воспроизводит сведения о его границах, установленных актами о его создании.

Согласно пункту 12 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях сведения о границах особо охраняемой природной территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ такой территории, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, являются обязательным приложением к решению о создании такой территории.

Довод административного истца о нарушении прав участников Товарищества пунктом 6 Положения, предусматривающим, что заказник образован без ограничения срока действия и без изъятия у собственников, владельцев и пользователей земельных участков, подлежит отклонению, поскольку в соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона об особо охраняемых природных территориях объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. При этом действующим законодательством сроки действия заказников не установлены.

Подпункт 16 пункта 11 Положения, устанавливающий на территории заказника запрет предоставлять земельные участки для ведения садоводства и огородничества, строительства гаражей для собственных нужд или индивидуального жилищного строительства (за исключением данной деятельности в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника), соответствует положениям подпункта 1 пункта 7 статьи 95 ЗК РФ, согласно которому на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещается предоставление земельных участков для ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства за пределами населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий.

Согласно пункту 9 статьи 1 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливают градостроительные регламенты.

В силу части 6 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты для земель особо охраняемых природных территорий не устанавливаются.

Использование земель или земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий (за исключением территорий населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий), определяется положением об особо охраняемой природной территории в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях (часть 7 статьи 36 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 14 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории. Положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков.

Тем самым пункт 13 Положения, в котором перечислен перечень видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах заказника (за исключением земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника), принят в полном соответствии с приведенными положениями Закона об особо охраняемых природных территориях и ГрК РФ.

Пунктом 15 Положения установлено, что разрешение на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, планируемых в границах заказника, разрешение на ввод в эксплуатацию указанных объектов (за исключением строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника) выдаются Минприроды России.

Согласно статье 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей (часть 2).

Разрешение на строительство выдается в случае осуществления строительства, реконструкции объекта капитального строительства, строительство, реконструкцию которого планируется осуществлять в границах особо охраняемой природной территории (за исключением населенных пунктов, указанных в статье 3.1 Закона об особо охраняемых природных территориях), — федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в ведении которых находится особо охраняемая природная территория (пункт 6 части 5).

В соответствии с пунктом 5.17 Положения о Минприроды России указанное министерство выдает в установленном порядке разрешения на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, планируемых в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также разрешения на ввод в эксплуатацию указанных объектов, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Таким образом, пункт 15 Положения соответствует приведенным положениям ГрК РФ и Положению о Минприроды России.

Доводы Товарищества о несоответствии пункта 15 Положения пункту 5 части 3 статьи 41, пункту 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ, согласно которым для строительства и реконструкции линейных объектов не требуется подготовка документации по планировке территории и получение разрешения на строительство, подлежат отклонению, поскольку оспариваемая норма не устанавливает обязанность получения разрешения на строительство и реконструкцию указанных линейных объектов.

Содержание пункта 16 Положения, предусматривающего в отношении проектной документации объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах заказника (с приведенными в названном пункте исключениями) проведение государственной экологической экспертизы федерального уровня, соответствует абзацу второму пункта 7.1 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», согласно которому объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, за исключением объектов социальной инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, которые не относятся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I, II категорий и строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в населенных пунктах, указанных в статье 3.1 Закона об особо охраняемых природных территориях.

Нормы Конституции Российской Федерации, ГК РФ, Закона о ведении гражданами садоводства и огородничества, на которые ссылается административный истец в обоснование заявленных требований, отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий непосредственно не регулируют.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу, что Положение, принятое уполномоченным органом государственной власти в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления садоводческого некоммерческого товарищества собственников земельных участков «Рамонский берег» о признании недействующими пунктов 2, 3, 4, 6, подпункта 16 пункта 11, пунктов 13, 15, 16 Положения о государственном природном заказнике федерального значения «Воронежский», утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 марта 2023 г. № 167, приложений № 1, 2 к нему отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---