Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 09.04.2024 № АПЛ24-89

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 17.01.2024 № АКПИ23-978, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 2, 3, 4, 6, подпункта 16 пункта 11, пунктов 13, 15, 16 Положения о государственном природном заказнике федерального значения «Воронежский», утв. Приказом Минприроды России от 31.03.2023 № 167, приложений 1 и 2 к нему>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению садоводческого некоммерческого товарищества собственников земельных участков «Рамонский берег» о признании недействующими пунктов 2, 3, 4, 6, подпункта 16 пункта 11, пунктов 13, 15, 16 Положения о государственном природном заказнике федерального значения «Воронежский», утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 марта 2023 г. № 167, приложений № 1, 2 к нему

по апелляционной жалобе садоводческого некоммерческого товарищества собственников земельных участков «Рамонский берег» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2024 г. по делу № АКПИ23-978, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя садоводческого некоммерческого товарищества собственников земельных участков «Рамонский берег» Л., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) приказом от 31 марта 2023 г. № 167 (далее — Приказ № 167) утвердило Положение о государственном природном заказнике федерального значения «Воронежский» (далее — Положение).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертиз 4 мая 2023 г., регистрационный номер 73235, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 4 мая 2023 г.

Положение содержит информацию о том, что государственный природный заказник федерального значения «Воронежский» (далее также — заказник) создан постановлением Совета Министров РСФСР от 11 апреля 1958 г. № 336 «О мерах по улучшению состояния охотничьего хозяйства РСФСР» (пункт 2).

Заказник расположен в Рамонском и Новоусманском муниципальных районах Воронежской области и Железнодорожном районе городского округа город Воронеж. Общая площадь территории заказника составляет 22 999,7 га (пункт 3).

Сведения о границах территории заказника внесены в Единый государственный реестр недвижимости (реестровый номер 36:00-9.4) и представлены в приложении № 1 к Положению. Карта-схема границ территории заказника представлена в приложении № 2 к Положению (пункт 4).

Заказник образован без ограничения срока действия и без изъятия у собственников, владельцев и пользователей земельных участков (пункт 6).

На территории заказника запрещается любая деятельность, если она противоречит задачам заказника или причиняет вред его природным комплексам и их компонентам, в том числе предоставление земельных участков для ведения садоводства и огородничества, строительства гаражей для собственных нужд или индивидуального жилищного строительства (за исключением данной деятельности в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника) (подпункт 16 пункта 11).

Пункт 13 Положения содержит перечень видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах заказника (за исключением земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника), согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412.

На основании пункта 15 Положения разрешение на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, планируемых в границах заказника, разрешение на ввод в эксплуатацию указанных объектов (за исключением строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника) выдаются Минприроды России.

Согласно пункту 16 Положения проектная документация объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах заказника (за исключением объектов, обозначенных в перечне объектов социальной инфраструктуры, проектная документация на строительство, реконструкцию которых не является объектом государственной экологической экспертизы, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2021 г. № 1486-р, не относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I, II категорий и строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в населенных пунктах, включенных в состав заказника), подлежит государственной экологической экспертизе федерального уровня.

Приложение № 1 к Положению содержит сведения о границах территории государственного природного заказника федерального значения «Воронежский» в системе координат МСК-36 зона 1.

В приложении № 2 к Положению представлена карта-схема границ территории государственного природного заказника федерального значения «Воронежский».

Садоводческое некоммерческое товарищество собственников земельных участков «Рамонский берег» (далее также — Товарищество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 2, 3, 4, 6, подпункта 16 пункта 11, пунктов 13, 15, 16 Положения и приложений № 1, 2 к нему, ссылаясь на их несоответствие части 4 статьи 3, части 2 статьи 8, части 2 статьи 15, части 3 статьи 17, частям 1, 2 статьи 19, статьям 30, 35, 36, 52, части 3 статьи 55, пункту «в» статьи 71, части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пунктам 1, 8 статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 7, пункту 1 статьи 9, пунктам 2, 5, 6, 7 статьи 27, статье 42, пункту 1 статьи 77, пункту 1 статьи 78, статье 94, пунктам 2, 3, 5 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), пункту 5 части 3 статьи 41, пункту 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ), абзацу первому преамбулы, подпункту «г» пункта 2 статьи 15, пункту 8 статьи 22, пункту 1 статьи 23, статье 24 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон об особо охраняемых природных территориях), пункту 2 статьи 9 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ссылаясь на то, что создание заказника, установление местоположения его границ и увеличение площади территории осуществлено Минприроды России с превышением полномочий.

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что в результате утверждения Минприроды России оспариваемого Положения, земельные участки членов Товарищества и иных лиц, ведущих садоводство, общей площадью 64 386 кв. м, расположенные в Рамонском районе Воронежской области, оказались включены в границы территории заказника. В связи с тем, что режим особой охраны территории заказника устанавливает существенные ограничения на использование земельных участков по назначению, права собственников этих земельных участков были нарушены.

В административном исковом заявлении указано, что заказник фактически не создавался, поскольку отсутствует соответствующее решение уполномоченного органа, не был зарегистрирован в установленном порядке, его создание с собственниками и пользователями земельных участков, на которых расположен заказник, а также с органами власти Воронежской области не согласовывалось; земельные участки членов Товарищества и лиц, ведущих садоводство без участия в Товариществе, расположенные в границах территории заказника, не отвечают требованиям, предъявляемым к особо охраняемым природным территориям.

Административный ответчик Минприроды России и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях указали, что Приказ № 167 издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, оспариваемые нормативные предписания не противоречат действующему законодательству Российской Федерации, прав административного истца не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления Товариществу отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить как незаконное и необоснованное, принятое с существенным нарушением норм материального права при несоответствии выводов суда действительным обстоятельствам административного дела, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылается на то, что нарушение порядка создания, определения местоположения границ и площади территории заказника привело к нарушению прав членов Товарищества на использование принадлежащих им на праве собственности земельных участков по своему усмотрению.

В письменных отзывах Минприроды России, Минюст России не согласились с доводами апелляционной жалобы, полагая, что выводы, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам административного дела, судом правильно применены нормы материального и процессуального права. Минюст России просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не нашла.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования указанного кодекса и пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормы Положения не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, а следовательно, прав, свобод и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах не нарушают.

Подпунктом «г» пункта 2 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях государственные природные заказники отнесены к особо охраняемым природным территориям.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков (пункты 1, 2 статьи 22 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 2 статьи 24 названного закона).

В соответствии с пунктом 1, подпунктом 5.2.69 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219 (далее — Положение о Минприроды России), Минприроды России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы федерального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий; на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе положения о государственных природных заказниках федерального значения.

Реализуя предоставленные законодателем полномочия, Минприроды России Приказом № 167 утвердило оспариваемое Положение.

Требования Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, при издании Приказа № 167 были соблюдены.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ № 167, которым утверждено Положение, издан уполномоченным органом исполнительной власти Российской Федерации с соблюдением формы, процедуры принятия и правил введения нормативного правового акта в действие.

Вопреки утверждениям административного истца Положение не устанавливает новые и не изменяет ранее установленные границы заказника, а воспроизводит сведения о его границах, установленных актами о его создании, которые внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

Из материалов административного дела следует, что постановлением Совета Министров РСФСР от 11 апреля 1958 г. № 336 «О мерах по улучшению состояния охотничьего хозяйства РСФСР» (далее — Постановление № 336) по предложению Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР был образован республиканский государственный заказник «Воронежский», местом расположения которого указан Березовский район Воронежской области.

Решением исполнительного комитета Воронежского областного Совета депутатов трудящихся от 9 июня 1958 г. № 408 «О мерах по улучшению охотничьего хозяйства в области» установлены границы территории республиканского государственного заказника «Воронежский».

Согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 февраля 1963 г. «Об укрупнении сельских районов и изменении подчиненности районов и городов Воронежской области» территория Березовского района вошла в состав Семилукского сельского района Воронежской области.

С изданием Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 ноября 1965 г. «Об образовании Рамонского района в Воронежской области» Семилукский сельский район вошел в состав созданного в Воронежской области Рамонского района.

Положением о государственном природном заказнике федерального значения «Воронежский», утвержденным приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24 ноября 2003 г. № 1500, «Об утверждении Положений о государственных природных заказниках федерального значения» (утратило силу в связи с изданием Минприроды России приказа от 28 мая 2009 г. № 142 «Об утверждении Положения о государственном природном заказнике федерального значения „Воронежский“), было установлено, что заказник общей площадью 22 999,7 га расположен в Воронежской области: Рамонском и Новоусманском районах и Железнодорожном районе г. Воронежа в обозначенных в данном акте границах.»

31 декабря 2008 г. на основании распоряжения Правительства Российской Федерации № 2055-р государственный природный заказник «Воронежский» приобрел статус заказника федерального значения и передан в ведение Минприроды России.

В Положении о государственном природном заказнике федерального значения «Воронежский», утвержденном приказом Минприроды России от 28 мая 2009 г. № 142 и признанном утратившим силу в связи с изданием Приказа № 167, закреплялось расположение заказника — в Рамонском и Новоусманском районах Воронежской области и Железнодорожном районе г. Воронежа с общей площадью его территории — 22 999,7 га (пункт 1.7). Границы заказника, определенные в системе координат МСК-36, были представлены в приложении к этому положению (пункт 1.8).

Таким образом, в соответствии с существующим административно-территориальным делением Воронежской области заказник располагается в Рамонском и Новоусманском муниципальных районах Воронежской области и Железнодорожном районе городского округа город Воронеж. Общая площадь территории заказника составляет 22 999,7 га, и остается неизменной со дня его создания. Изменение в описании границ исходя из существующего административно-территориального деления Воронежской области не повлекло изменение его фактических границ, требующих внесения соответствующих изменений в акт о создании заказника.

Вопреки доводам Товарищества оспариваемые пункты 2, 3, 4 Положения, содержащие ссылку на правовой акт о создании заказника, сведения о его расположении, общей площади территории, о внесении в Единый государственный реестр недвижимости данных о границах территории заказника носят лишь информативный характер.

Пункт 6 Положения, предусматривающий, что заказник образован без ограничения срока действия и без изъятия у собственников, владельцев и пользователей земельных участков, в полной мере согласуется с пунктом 2 статьи 22 Закона об особо охраняемых природных территориях.

То обстоятельство, что в границы заказника включены земельные участки членов Товарищества, принадлежащие им на праве собственности, не свидетельствует о незаконности оспариваемого в части нормативного правового акта, поскольку такого ограничения Закон об особо охраняемых природных территориях не устанавливает, допуская объявление территории государственным природным заказником как с изъятием, так и без изъятия земельных участков у пользователей, владельцев и собственников, предварительное получение согласия которых не требуется (пункт 2 статьи 22 названного федерального закона). При этом действующим законодательством сроки действия заказников не установлены.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что пункт 6 Положения препятствует членам Товарищества в получении денежной компенсации от государства в связи с образованием заказника, сводится к несогласию с правовым регулированием, установленным указанной выше нормой закона.

Подпункт 16 пункта 11 Положения, вводящий на территории заказника запрет предоставлять земельные участки для ведения садоводства и огородничества, строительства гаражей для собственных нужд или индивидуального жилищного строительства (за исключением данной деятельности в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника), соответствует предписанию подпункта 1 пункта 7 статьи 95 ЗК РФ.

Пункт 13 Положения, в котором приведен перечень видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах заказника (за исключением земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника) принят в соответствии с пунктом 14 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях, согласно которому основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории; положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков.

Пункт 15 Положения устанавливающий, что разрешение на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, планируемых в границах заказника, разрешение на ввод в эксплуатацию указанных объектов (за исключением строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах населенных пунктов, включенных в состав заказника) выдаются Минприроды России, соответствует части 2, пункту 6 части 5 статьи 51 ГрК РФ, пункту 5.17 Положения о Минприроды России.

Пункт 16 Положения, предусматривающий в отношении проектной документации объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах заказника (с приведенными в названном пункте исключениями), проведение государственной экологической экспертизы федерального уровня, издан во исполнение требования абзаца второго пункта 7.1 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Ссылка в апелляционной жалобе на несогласие административного истца с правовыми документами об образовании заказника и установлении его границ не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялись оспоренные пункты Положения и было подтверждено их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Содержащиеся в приложениях № 1, 2 графическое описание местоположения границ территории заказника, а также перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, сами по себе решением о создании заказника не являются, каким-либо нормативным правовым актам не противоречат.

Утверждение Товарищества о том, что Постановление № 336 не подлежит применению в связи с отсутствием его официальной публикации и регистрации в Минюсте России, необоснованно, поскольку законодательство, действовавшее на день издания данного акта, такого требования к процедуре введения нормативного правового акта в действие не содержало.

Изложение Товариществом в апелляционной жалобе положений Конституции Российской Федерации, признающих и гарантирующих права и свободы человека и гражданина, не свидетельствуют о незаконности решения суда первой инстанции, поскольку эти нормы непосредственно правоотношения в рассматриваемой сфере не регулируют. При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В отношении собственников, владельцев и пользователей земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, такие ограничения установлены Законом об особо охраняемых природных территориях (в пункте 5 статьи 24).

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь приведенной выше нормой, отказал Товариществу в удовлетворении заявленных требований.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу садоводческого некоммерческого товарищества собственников земельных участков «Рамонский берег» — без удовлетворения.

---