Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.01.2024 № АКПИ23-928

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании частично недействующими пунктов 4, 8 Правил уведомления пограничных органов федеральной службы безопасности о намерении осуществлять неоднократное пересечение государственной границы Российской Федерации на море российскими судами, утв. постановлением Правительства РФ от 28.03.2019 № 341>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.,

при секретаре В.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью Рыбокомбинат «Островной» о признании частично недействующими пунктов 4, 8 Правил уведомления пограничных органов федеральной службы безопасности о намерении осуществлять неоднократное пересечение государственной границы Российской Федерации на море российскими судами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2019 г. № 341,

постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2019 г. № 341 утверждены Правила уведомления пограничных органов федеральной службы безопасности о намерении осуществлять неоднократное пересечение государственной границы Российской Федерации на море российскими судами (далее также — Правила). Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 1 апреля 2019 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 8 апреля 2019 г., № 14 (часть I), ст. 1531.

В соответствии с пунктом 4 Правил уведомление для судов, указанных в подпункте «а» пункта 1 Правил, направляется по форме согласно приложению № 1 капитаном судна, или судовладельцем, или уполномоченным им лицом не позднее чем за 4 часа до выхода судна из российского порта, из которого планируется убытие судна с намерением осуществлять неоднократное пересечение государственной границы Российской Федерации (далее также — Государственная граница) на море.

Уведомление направляется в пограничный орган федеральной службы безопасности (далее также — пограничный орган), в зоне ответственности которого находится порт убытия судна, по факсимильной связи либо по электронной почте.

Пунктом 8 Правил предусмотрено, что пограничный орган в течение одного часа подтверждает получение уведомления.

В случае если от пограничного органа не поступило подтверждение о получении уведомления, заявитель в течение одного часа после его направления проверяет по телефонной связи получение пограничным органом уведомления.

Общество с ограниченной ответственностью Рыбокомбинат «Островной» (далее также — ООО Рыбокомбинат «Островной», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пунктов 4, 8 Правил в части, закрепляющей обязанность пограничного органа подтверждать получение уведомлений без проверки их фактического содержания, обязанность подтверждения пограничным органом уведомлений, в которые внесены неверные сведения, указанные в приложении № 1 к Правилам, а также в части, позволяющей считать факт подтверждения получения пограничным органом уведомления, направленного в порядке пунктов 4 и 5 статьи 9.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», не свидетельствующим о выполнении заявителем обязанности, предусмотренной пунктом 4 статьи 9.1 данного закона.

Административный истец ссылается на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат положениям пунктов 1, 2, 4 и 5 статьи 9.1 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», нарушают его право на ведение предпринимательской деятельности, создают условия для совершения заявителем административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 18.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), вводят в заблуждение в вопросе соблюдения им требований пункта 4 статьи 9.1 указанного закона.

По мнению административного истца, положения Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», а именно статей 3, 4, 7, 9.1 и 13 во взаимосвязи между собой, обязывают государственные органы изучать получаемые уведомления и принимать меры к недопущению пересечения Государственной границы судами в случае, если из уведомления следует, что на море будут многократно совершаться административные правонарушения. Между тем оспариваемые предписания нормативного правового акта освобождают пограничный орган от указанной обязанности.

В обоснование заявленных требований ООО Рыбокомбинат «Островной» указывает, что имеет в собственности судно «РС „Островной-4“, которое осуществляло промысловую деятельность в районе, где ее ведение сопряжено с неоднократным пересечением государственной границы Российской Федерации. Капитан судна в период с 23 января по 11 апреля 2023 г. направлял в пограничный орган предварительные уведомления, в которых ошибочно был отражен временной период осуществления промысловой деятельности с 10 августа по 31 декабря 2022 г. В связи с выявленным несоответствием приведенных в уведомлениях сроков осуществления деятельности фактическому времени пересечения государственной границы Российской Федерации пограничный орган на основании части 1 статьи 18.1 КоАП РФ возбудил 40 дел об административных правонарушениях в отношении капитана судна и Общества. Постановления по делу об административном правонарушении, а также действия (бездействие) пограничного органа, выразившиеся в подтверждении получения предварительных уведомлений и несообщении о наличии в них неверно указанного срока осуществления деятельности, были обжалованы ООО Рыбокомбинат „Островной“ в Арбитражном суде Сахалинской области, который в удовлетворении заявленных требований отказал. Пятый арбитражный апелляционный суд оставил решения Арбитражного суда Сахалинской области без изменения. Арбитражные суды первой и апелляционной инстанций применили положения пунктов 4, 8 Правил и пришли к выводу о том, что ими закреплена обязанность пограничных органов подтверждать получение уведомления, при этом обязанность проверять корректность указанных в уведомлении сведений и сообщать заявителям о допущенных ошибках нормативными актами не предусмотрена.»

Федеральная служба безопасности Российской Федерации, уполномоченная представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указала, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца адвокат Копытов И.А. поддержал заявленные требования.

Представитель Правительства Российской Федерации Ш. возражал против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителя административного истца адвоката Копытова И.А., возражения представителя Правительства Российской Федерации Ш., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия Правительства Российской Федерации определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно статье 5 которого Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно статье 9.1 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, допускается неоднократное пересечение Государственной границы на море без прохождения пограничного, таможенного и иных видов контроля. Неоднократное пересечение Государственной границы российскими судами осуществляется с предварительным уведомлением пограничных органов. Правила уведомления пограничных органов о намерении осуществлять неоднократное пересечение Государственной границы устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункты 1, 4, 5).

В соответствии с указанными нормами федерального закона Правительство Российской Федерации утвердило Правила, которые устанавливают порядок уведомления пограничных органов федеральной службы безопасности о намерении осуществлять неоднократное пересечение государственной границы Российской Федерации на море российскими судами.

Следовательно, оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт издан Правительством Российской Федерации во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции. Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Согласно части пятой статьи 3 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» охрана Государственной границы является составной частью защиты Государственной границы и осуществляется пограничными органами федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

В силу статьи 7 поименованного закона режим Государственной границы включает в том числе правила: пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности.

Исходя из положений статьи 11 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных производится в установленных и открытых пунктах пропуска через Государственную границу и заключается, в частности в разрешении на пересечение государственной границы лицами, транспортными средствами, убывающими из пределов Российской Федерации, перемещение через Государственную границу грузов, товаров, животных за пределы Российской Федерации. Основанием для пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных является наличие действительных документов на право въезда лиц в Российскую Федерацию или выезда их из Российской Федерации, документов на транспортные средства, грузы, товары и животных. Пропуск лиц, транспортных средств, товаров и животных через Государственную границу включает осуществление, в том числе, пограничного контроля (части первая, вторая и пятая).

Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением Государственной границы и иным образом затрагивающая интересы Российской Федерации, осуществляется в том числе с соблюдением правил пересечения Государственной границы и на основании разрешения пограничных органов (статья 13 указанного закона).

Из приведенных законоположений, следует, что именно наличие разрешения уполномоченных органов на пересечение Государственной границы лицами, транспортными средствами, убывающими из Российской Федерации, полученного по результатам в том числе пограничного контроля, представляет собой законное условие для пересечения Государственной границы.

Статья 9.1 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», устанавливая особенности пересечения Государственной границы на море, допускает в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, неоднократное пересечение Государственной границы российскими судами, указанными в пункте 1 данной статьи, без прохождения пограничного, таможенного и иных видов контроля с предварительным уведомлением пограничных органов.

Таким образом, приведенная норма закона предусматривает уведомительный порядок пересечения Государственной границы российскими судами, который не обусловлен осуществлением пограничным органом проверочных мероприятий. Указанный уведомительный порядок пересечения государственной границы Российской Федерации на море является исключением из общего — разрешительного — порядка пересечения Государственной границы, установленного Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации».

Доводы административного истца о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат положениям пунктов 1, 2, 4 и 5 статьи 9.1 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.

Пункты 4, 8 Правил регулируют порядок, сроки направления заявителем уведомления о намерении осуществлять неоднократное пересечение государственной границы Российской Федерации на море, его подтверждения пограничным органом. Из буквального содержания оспариваемых норм следует, что в них отсутствуют формализованные требования к порядку подтверждения пограничным органом получения уведомления, составленного капитаном судна, или судовладельцем, или уполномоченным им лицом по форме согласно приложению № 1.

Доводы ООО Рыбокомбинат «Островной» о том, что взаимосвязанные положения статей 3, 4, 7, 9.1 и 13 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» обязывают пограничные органы изучать получаемые уведомления и сообщать заявителю об указании в них неверных сведений, в то время как оспариваемые положения нормативного правового акта от данной обязанности пограничный орган освобождают, не могут быть признаны обоснованными, поскольку из приведенных законоположений такая обязанность пограничных органов не вытекает. Уведомительный порядок пересечения Государственной границы не предполагает осуществления пограничным органом проверки правильности указанных в уведомлении сведений и извещения заявителя о допущенных при его оформлении ошибках.

Установленное в оспариваемых нормах правовое регулирование направлено на упрощение процедуры пересечения Государственной границы на море российскими судами в целях содействия в осуществлении ими хозяйственной, промысловой и иной деятельности.

Каких-либо положений, противоречащих Закону Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», оспариваемые нормы Правил не содержат.

Доводы Общества, по сути, сводятся к изменению действующего правового регулирования и проверке законности судебных актов арбитражных судов, что не может быть предметом проверки суда по делу об оспаривании нормативного правового акта.

С учетом того, что пункты 4, 8 Правил в оспариваемой административным истцом части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью Рыбокомбинат «Островной» о признании частично недействующими пунктов 4, 8 Правил уведомления пограничных органов федеральной службы безопасности о намерении осуществлять неоднократное пересечение государственной границы Российской Федерации на море российскими судами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2019 г. № 341, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---