Решение Верховного Суда РФ от 07.02.2024 № АКПИ23-893

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзацев третьего и четвертого пункта 3 Типового положения об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня, утв. приказом Минфина России от 17.07.2014 № 61н>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Р. о признании недействующими абзацев третьего и четвертого пункта 3 Типового положения об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 17 июля 2014 г. № 61н,

приказом Министерства финансов Российской Федерации (далее также — Минфин России) от 17 июля 2014 г. № 61н «Об утверждении типовых положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы» (далее — Приказ № 61н) утверждено Типовое положение об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня (далее также — Типовое положение) (приложение № 1 к данному приказу). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 30 октября 2014 г., регистрационный номер 34539, опубликован в «Российской газете» 17 декабря 2014 г., 287.

Согласно абзацам третьему и четвертому пункта 3 Типового положения инспекция Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления, инспекция Федеральной налоговой службы межрайонного уровня (далее также — Инспекция) может осуществлять все или отдельные полномочия в установленной сфере деятельности, которые определяются в Положении об Инспекции, разработанном в соответствии с Типовым положением; Инспекция, находящаяся в непосредственном подчинении Управления Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации, может осуществлять полномочия в установленной сфере деятельности на всей территории субъекта Российской Федерации, в котором осуществляет свои полномочия указанное управление, и (или) на отдельной территории такого субъекта Российской Федерации.

Р. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев третьего и четвертого пункта 3 Типового положения, ссылаясь на то, что оспариваемые положения позволяют территориальному управлению Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации создать территориальный орган Федеральной налоговой службы (далее также — ФНС России, Служба) в виде межрайонной инспекции с функциями по управлению долгом, что противоречит Типовому положению о межрегиональной инспекции ФНС России по управлению долгом, утвержденному приказом Министерства финансов Российской Федерации от 17 июля 2014 г. № 61н (приложение № 9), Налоговому кодексу Российской Федерации, Закону Российской Федерации от 21 марта 1991 г. № 943-I «О налоговых органах Российской Федерации», Положению о Федеральной налоговой службе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506 (далее — Положение о ФНС России). Как полагает административный истец межрайонная инспекция ФНС России по субъекту Российской Федерации не может обладать полномочиями межрегиональной инспекции ФНС России по управлению долгом.

В письменных возражениях Министерство финансов Российской Федерации указало, что Приказ № 61н издан в пределах предоставленных Минфину России полномочий с соблюдением порядка его принятия, оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав, свобод и охраняемых законом интересов административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве выразило позицию, что Приказ № 61н издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий и с соблюдением установленного порядка.

В судебном заседании представитель административного истца Т. поддержал заявленные требования.

Представитель Минфина России Ш. не признал административный иск.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца Т., возражения представителя Министерства финансов Российской Федерации Ш., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Исходя из положений пункта 1 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с пунктом 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329 (далее — Положение о Минфине России), Минфин России, являющийся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налоговой деятельности, в пределах своей компетенции издает нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной налоговой службы (пункт 2 Положения о Минфине России).

Подпунктом 10.2 пункта 10 названного положения закреплено, что Министр финансов Российской Федерации утверждает положения о структурных подразделениях данного министерства, о территориальных органах федеральных служб и федерального агентства, подведомственных этому министерству.

В соответствии с Положением о ФНС России данная служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации (пункт 2).

Минфин России, реализуя предоставленные полномочия, утвердил Типовое положение.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа № 61н соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт разработан и утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах полномочий, предоставленных ему законом, и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования. Поэтому доводы административного истца относительно права Минфина России на издание оспариваемого акта являются несостоятельными.

Пункт 3 Типового положения, включая его абзацы третий и четвертый, устанавливая функции, полномочия, подчиненность Инспекции, территориальный принцип осуществления полномочий на основании Положения об Инспекции, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Исходя из положений пункта 1 статьи 30 Налогового кодекса Российской Федерации, статей 1 и 2 Закона Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации» налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, состоящую из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальных органов.

Законодательно закрепленное единство системы налоговых органов предполагает ведомственную субординацию территориальных налоговых органов — налоговых инспекций по отношению к федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному по контролю и надзору в области налогов и сборов, — Федеральной налоговой службе.

Статья 7 Закона Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации» закрепляет полномочия налоговых органов, в том числе предоставляет им право в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, производить в органах государственной власти и органах местного самоуправления, организациях, у граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства проверки документов, связанных с исчислением и уплатой обязательных платежей, не являющихся налогами, сборами, страховыми взносами, пенями, штрафами, предусмотренными Налоговым кодексом Российской Федерации, в бюджетную систему Российской Федерации, включая право получать необходимые пояснения, справки, сведения и документы по вопросам, возникающим при проведении таких проверок, проверять документы, связанные с применением контрольно-кассовой техники, проводить контрольные закупки в соответствии с законодательством Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники, запрашивать и получать в банках справки о наличии счетов и (или) об остатках денежных средств на счетах, выписки по операциям на счетах организаций и индивидуальных предпринимателей, а также справки об остатках электронных денежных средств и о переводах электронных денежных средств при осуществлении контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники (пункт 1). Налоговым органам предоставлено право осуществлять налоговый контроль путем проведения налоговых проверок, а также в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации (пункт 3).

Налоговый кодекс Российской Федерации в статьях 30 (пункт 1) и 31 содержит аналогичные положения о системе налоговых органов и их полномочиях.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые положения позволяют утверждать Положение об Инспекции в соответствии с Типовым положением и осуществлять при этом функции межрегиональной инспекции по управлению долгом, действуя с превышением полномочий, предусмотренных законодательством, основаны на неправильном толковании норм материального права.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (далее — Типовой регламент внутренней организации), который устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 (далее — Типовой регламент взаимодействия) (пункт 1.1).

Типовой регламент взаимодействия устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами (пункт 1.1).

Согласно пункту 5.1 Типового регламента взаимодействия федеральные органы исполнительной власти в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы (абзац первый); территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов (абзац второй); территориальные органы федерального органа исполнительной власти являются государственными органами, находящимися в его подчинении. Порядок организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти (абзац четвертый).

Пунктом 5.3 Типового регламента взаимодействия закреплено, что территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и соответствующего федерального органа исполнительной власти (абзац первый).

В силу пункта 5.6 Типового регламента взаимодействия руководитель федерального органа исполнительной власти утверждает положение о территориальном органе этого федерального органа исполнительной власти.

Руководитель федерального органа исполнительной власти может создавать территориальный орган межрегионального уровня в границах федерального округа, определять полномочия указанного территориального органа и его руководителя. Полномочия территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, и руководителей указанных территориальных органов определяются соответствующим федеральным министром (абзацы первый и второй пункта 5.8 Типового регламента взаимодействия).

Оспариваемые нормы Типового положения приняты в целях реализации приведенных выше предписаний и не противоречат им.

Типовой регламент внутренней организации в абзаце первом пункта 9.1 предусматривает, что территориальные органы образуются приказом федерального органа исполнительной власти для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти (далее — схема размещения).

Схема размещения указанных органов, находящихся в ведении федерального министерства, утверждается приказом федерального министерства (абзац второй пункта 9.4 Типового регламента внутренней организации).

Согласно пункту 9.8 Типового регламента внутренней организации территориальный орган федерального органа исполнительной власти осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, положением о федеральном органе исполнительной власти и положением об этом территориальном органе.

Пунктом 9.9 Типового регламента внутренней организации установлено, что руководитель федеральной службы или федерального агентства, находящихся в ведении федерального министерства, утверждает положение о территориальном органе в соответствии с типовым положением о территориальном органе соответствующей федеральной службы или федерального агентства, утвержденным приказом федерального министерства.

В силу пункта 9.10 Типового регламента внутренней организации в типовом положении о территориальном органе соответствующего федерального органа исполнительной власти определяются типовые правила осуществления функций и полномочий, предусмотренных подпунктами «а» - «г» данного пункта.

Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и страховых взносов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за применением контрольно-кассовой техники, а также функции органа валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов (абзац первый пункта 1 Положения о ФНС России).

Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим аккредитацию филиалов, представительств иностранных юридических лиц (за исключением филиалов иностранных страховых организаций и представительств иностранных кредитных организаций), а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам (абзац второй пункта 1 Положения о ФНС России).

Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.

Служба и ее территориальные органы — управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня (далее — налоговые органы) составляют единую централизованную систему налоговых органов (пункт 4 Положения о ФНС России).

В свою очередь, Типовое положение, вопреки утверждению административного истца, не ограничивает и не устанавливает запрета на исполнение территориальными органами специальных по своему характеру функций и полномочий соответствующих федеральных органов исполнительной власти, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, в частности в рассматриваемом случае функций и полномочий ФНС России, предусмотренных Положением о ФНС России, по представлению и осуществлению интересов Российской Федерации в делах о несостоятельности (банкротстве) в случаях неуплаты должниками налогов, сборов, штрафов (пеней) и страховых взносов, являющихся обязательными платежами для всех налогоплательщиков, в том числе с учетом того, что функция по управлению долгом имеет производный характер от функций ФНС России по контролю и надзору за уплатой налогов и сборов, страховых взносов, а также полномочий по взысканию задолженности в случае неуплаты налогов, сборов, штрафов, пеней и страховых взносов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Распределение полномочий между конкретными инспекциями в соответствии с Типовым положением, учитывая, что районная (межрайонная) инспекция ФНС России может осуществлять все или отдельные полномочия в установленной сфере деятельности как первичное подразделение территориальных органов ФНС России, возложено на руководителя территориального органа по субъекту Российской Федерации или субъектам Российской Федерации на территории федерального округа, что должно быть отражено в положении о конкретной инспекции ФНС России.

Таким образом, Министерство финансов Российской Федерации в рамках предоставленной компетенции вправе было в абзацах третьем и четвертом пункта 3 Типового положения предусмотреть, что Инспекция может осуществлять те полномочия в установленной сфере деятельности, которые определены в положении о ней, при этом Инспекция, находящаяся в непосредственном подчинении Управления ФНС России по субъекту Российской Федерации, может осуществлять полномочия на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации и (или) на отдельной территории такого субъекта Российской Федерации.

Довод административного истца о противоречии оспариваемого пункта 3 Типового положения Типовому положению о межрегиональной инспекции ФНС России по управлению долгом, утвержденному Приказом № 61н (приложение № 9), лишен правовых оснований, поскольку указанные акты являются составными частями единого нормативного правого акта, имеют равную юридическую силу и не подлежат проверке на соответствие друг другу.

Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с приказом Управления Федеральной налоговой службы по Ставропольскому краю о создании Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы № 14 по Ставропольскому краю, предусматривающим возложение на данную инспекцию функций по управлению долгом, законность которого не подлежит проверке Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда первой инстанции.

С учетом того, что абзацы третий и четвертый пункта 3 Типового положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Р. о признании недействующими абзацев третьего и четвертого пункта 3 Типового положения об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 17 июля 2014 г. № 61н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---