Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.04.2024 № АПЛ24-114

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 07.02.2024 № АКПИ23-893, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими абзацев третьего и четвертого пункта 3 Типового положения об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня, утв. приказом Минфина России от 17.07.2014 № 61н>

от 23 апреля 2024 г. № АПЛ24-114

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Зинченко И.Н.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Р. о признании недействующими абзацев третьего и четвертого пункта 3 Типового положения об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 17 июля 2014 г. № 61н,

по апелляционной жалобе Р. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2024 г. по делу № АКПИ23-893, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя административного истца Т., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства финансов Российской Федерации Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Министерство финансов Российской Федерации (далее — Минфин России) приказом от 17 июля 2014 г. № 61н «Об утверждении типовых положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы» (далее — Приказ № 61н) утвердило Типовое положение об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня (далее также — Типовое положение) (приложение № 1 к данному приказу).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 30 октября 2014 г., регистрационный номер 34539, опубликован в «Российской газете» 17 декабря 2014 г., № 287.

Пунктом 3 Типового положения предусмотрено, что инспекция Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления, инспекция Федеральной налоговой службы межрайонного уровня (далее также — Инспекция) может осуществлять все или отдельные полномочия в установленной сфере деятельности, которые определяются в Положении об Инспекции, разработанном в соответствии с названным Типовым положением (абзац третий). Инспекция, находящаяся в непосредственном подчинении Управления Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации, может осуществлять полномочия в установленной сфере деятельности на всей территории субъекта Российской Федерации, в котором осуществляет свои полномочия указанное Управление, и (или) на отдельной территории такого субъекта Российской Федерации (абзац четвертый).

Р. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующими абзацы третий и четвертый пункта 3 Типового положения. В обоснование заявленного требования указала, что оспариваемые нормативные положения противоречат Типовому положению о межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по управлению долгом, утвержденному приказом Министерства финансов Российской Федерации от 17 июля 2014 г. № 61н (приложение № 9), Налоговому кодексу Российской Федерации, Закону Российской Федерации от 21 марта 1991 г. № 943-I «О налоговых органах Российской Федерации» (далее — Закон о налоговых органах РФ), Положению о Федеральной налоговой службе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506 (далее — Положение о ФНС России), так как позволяют территориальному управлению Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации создать территориальный орган Федеральной налоговой службы (далее также — ФНС России, Служба) в виде межрайонной инспекции с функциями по управлению долгом, действуя с превышением предусмотренных законодательством полномочий.

Административный ответчик Минфин России, заинтересованное лицо Минюст России в возражениях на административное исковое заявление ссылались на то, что Приказ № 61н принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий и с соблюдением установленного порядка, в оспариваемой части соответствует действующему законодательству, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления Р. отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней, поданных представителем Р. — Т., административный истец просит отменить указанное решение, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Повторяя изложенные в административном иске доводы, считает, что суд при разрешении данного дела не дал этим доводам, а также представленным документам и доказательствам соответствующей оценки; неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения административного дела; неверно истолковал и применил нормы материального права; выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам данного дела. В жалобе указывает на отсутствие у межрайонной инспекции ФНС России полномочий по управлению долгами в пределах федерального округа и взысканию недоимки, пеней, процентов и штрафов по налогам, сборам и страховым взносам в отношении налогоплательщиков, а также на правовую неопределенность оспариваемых предписаний Типового положения.

Кроме того, административный истец ссылается на то, что судом первой инстанции в нарушение требований процессуального законодательства не были привлечены к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Федеральная налоговая служба, руководитель Управления ФНС России по Ставропольскому краю, Управление ФНС по Ставропольскому краю, Межрайонная инспекция ФНС России № 14 по Ставропольскому краю. Полагает, что при вынесении обжалуемого решения судом был разрешен вопрос о правах и обязанностях указанных лиц.

Минфин России в возражениях на апелляционную жалобу с ее доводами не согласился, считает, что решение суда является законным, обоснованным и содержащим выводы, основанные на правильно примененных нормах материального и процессуального права и соответствующие фактическим обстоятельствам дела.

Минюст России направил письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых просит о проведении судебного заседания в отсутствие представителя министерства, указав, что поддерживает свою позицию, изложенную в отзыве на административное исковое заявление.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. При разрешении данного административного дела суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что такое основание для признания абзацев третьего и четвертого пункта 3 Типового положения недействующими отсутствует.

Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329, установлено, что Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налоговой деятельности, в пределах своей компетенции издает нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (пункт 1); осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной налоговой службы (пункт 2). Министр финансов Российской Федерации утверждает положения о структурных подразделениях данного министерства, о территориальных органах федеральных служб и федерального агентства, подведомственных этому министерству (подпункт 10.2 пункта 10).

Согласно пункту 2 Положения о ФНС России Федеральная налоговая служба находится в ведении Минфина России.

Исходя из приведенных норм действующего законодательства суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Типовое положение утверждено компетентным федеральным органом исполнительной власти — Минфином России в пределах предоставленных ему полномочий; порядок его издания, государственной регистрации, официального опубликования и вступления в силу был соблюден. Положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, нарушены не были.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Это требование закона выполнено судом первой инстанции при разрешении данного административного дела.

Налоговым кодексом Российской Федерации закреплено, что налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов, сборов, страховых взносов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов, сборов, страховых взносов, и его территориальные органы (пункт 1 статьи 30).

В соответствии со статьей 2 Закона о налоговых органах РФ единая централизованная система налоговых органов состоит из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальных органов. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, в целях осуществления своей деятельности вправе создавать подведомственные организации в форме государственных учреждений либо унитарных предприятий.

Согласно пункту 1 статьи 7 названного закона налоговым органам предоставляется право: в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, производить в органах государственной власти и органах местного самоуправления, организациях, у граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства проверки документов, связанных с исчислением и уплатой обязательных платежей, не являющихся налогами, сборами, страховыми взносами, пенями, штрафами, предусмотренными Налоговым кодексом Российской Федерации, в бюджетную систему Российской Федерации, а также получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, определяемую в установленном законодательством порядке (абзац первый); осуществлять контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники, за полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей, в том числе проводить проверки, указанные в абзаце первом названного пункта, получать необходимые пояснения, справки, сведения и документы по вопросам, возникающим при проведении таких проверок, проверять документы, связанные с применением контрольно-кассовой техники, проводить контрольные закупки в соответствии с законодательством Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники, запрашивать и получать в банках справки о наличии счетов и (или) об остатках денежных средств на счетах, выписки по операциям на счетах организаций и индивидуальных предпринимателей, а также справки об остатках электронных денежных средств и о переводах электронных денежных средств при осуществлении контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники (абзац второй).

Пунктом 3 указанной статьи определено, что налоговым органам предоставлено также право осуществлять налоговый контроль путем проведения налоговых проверок, а также в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации.

Аналогичные положения о системе налоговых органов и их полномочиях содержатся и в статьях 30 (пункт 1) и 31 Налогового кодекса Российской Федерации.

Федеральная налоговая служба согласно пункту 1 Положения о ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и страховых взносов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за применением контрольно-кассовой техники, а также функции органа валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов (абзац первый), а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам (абзац второй).

ФНС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями. Служба и ее территориальные органы — управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня составляют единую централизованную систему налоговых органов (пункт 4 Положения о ФНС России).

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что предписания пункта 3 Типового положения, в том числе оспариваемые абзацы третий и четвертый, определяющие функции, полномочия, подчиненность Инспекции, территориальный принцип осуществления полномочий на основании Положения об Инспекции, приняты в целях реализации норм действующего законодательства, регламентирующих полномочия ФНС России и их распределение между инспекциями ФНС России, и не противоречат им.

Судом первой инстанции проверялись доводы административного истца о незаконности оспариваемых предписаний Типового положения по тому основанию, что они позволяют утверждать Положение об Инспекции в соответствии с Типовым Положением и создавать территориальный налоговый орган, наделяя его функциями межрегиональной инспекции по управлению долгом, то есть действовать с превышением предусмотренных законодательством полномочий, и верно признаны несостоятельными, как не основанные на нормах материального права.

В обоснование данного вывода суд правильно сослался на нормы Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 (далее — Типовой регламент внутренней организации), и Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 (далее — Типовой регламент взаимодействия), регламентирующие общие правила деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Так, Типовым регламентом взаимодействия предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов. Территориальные органы федерального органа исполнительной власти являются государственными органами, находящимися в его подчинении. Порядок организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти (абзацы первый, второй, четвертый пункта 5.1).

Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства и соответствующего федерального органа исполнительной власти (абзац первый пункта 5.3).

На основании пунктов 5.6 и 5.8 (абзацы первый и второй) Типового регламента взаимодействия руководитель федерального органа исполнительной власти утверждает положение о территориальном органе этого органа и может создавать территориальный орган межрегионального уровня в границах федерального округа, определять полномочия этого органа и его руководителя.

Пунктом 9.8 Типового регламента внутренней организации установлено, что территориальный орган федерального органа исполнительной власти осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, положением о федеральном органе исполнительной власти и положением об этом территориальном органе.

Руководитель федеральной службы или федерального агентства, находящихся в ведении федерального министерства, утверждает положение о территориальном органе в соответствии с типовым положением о территориальном органе соответствующей федеральной службы или федерального агентства, утвержденным приказом федерального министерства (пункт 9.9 Типового регламента внутренней организации).

При таких данных суд правильно указал в обжалуемом решении, что Типовое положение в оспариваемой части основано на приведенных нормативных предписаниях, не противоречит им и не устанавливает ограничений или запрета на исполнение территориальными органами специальных по своему характеру функций и полномочий ФНС России, предусмотренных Положением о ФНС России по представлению и осуществлению интересов Российской Федерации в делах о несостоятельности (банкротстве) в случаях неуплаты должниками налогов, сборов, штрафов (пеней) и страховых взносов, являющихся обязательными платежами для всех налогоплательщиков.

Принимая во внимание, что распределение полномочий между конкретными инспекциями в соответствии с Типовым положением, учитывая, что районная (межрайонная) инспекция ФНС России может осуществлять все или отдельные полномочия в установленной сфере деятельности как первичное подразделение территориальных органов ФНС России, действующим законодательством возложено на руководителя территориального органа по субъекту Российской Федерации или субъектам Российской Федерации на территории федерального округа, что должно быть отражено в положении о конкретной инспекции ФНС России, суд сделал обоснованный вывод о правомерности установления Минфином России в оспариваемых абзацах третьем и четвертом пункта 3 Типового положения предписаний о том, что Инспекция может осуществлять те полномочия в установленной сфере деятельности, которые определены в Положении о ней, при этом названная инспекция, находящаяся в непосредственном подчинении Управления Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации, может осуществлять полномочия в установленной сфере деятельности на всей территории субъекта Российской Федерации и (или) на отдельной территории такого субъекта Российской Федерации.

Суд обоснованно признал лишенным правовых оснований довод административного истца о противоречии Типового положения в оспариваемой части Типовому положению о межрегиональной инспекции ФНС России по управлению долгом, утвержденному Приказом № 61н (приложение № 9), так как эти акты являются частями одного нормативного правового акта и обладают равной юридической силой.

Изложенные административным истцом в апелляционной жалобе доводы о незаконности оспариваемых предписаний Типового положения повторяют доводы административного искового заявления, которые были проверены судом первой инстанции при разрешении данного дела, и им дана соответствующая оценка с приведением мотивов, подробно изложенных в обжалуемом решении.

Вопреки утверждениям в апелляционной жалобе содержание Типового положения в оспариваемой части отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования в правоприменительной практике. Указывая на правовую неопределенность оспариваемых предписаний и их незаконность, административный истец фактически выражает несогласие с действующим правовым регулированием и его целесообразностью. Однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Установив, что абзацы третий и четвертый пункта 3 Типового положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следовательно, прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушают, суд правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал в удовлетворении заявленного требования.

Выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалованном решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. Доводы в апелляционной жалобе о необоснованности таких выводов суда направлены на их переоценку, основаны на ошибочном толковании норм материального права и не свидетельствуют о незаконности обжалуемого решения суда.

Довод административного истца в апелляционной жалобе о нарушении судом первой инстанции требований процессуального законодательства, выразившемся в непривлечении при подготовке административного дела к судебному разбирательству к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Федеральной налоговой службы, руководителя Управления ФНС России по Ставропольскому краю, Управления ФНС по Ставропольскому краю, Межрайонной инспекции ФНС России № 14 по Ставропольскому краю, ошибочен. Из материалов административного дела видно, что подготовка административного дела к судебному разбирательству проведена судом первой инстанции в соответствии с требованиями действующего процессуального законодательства (статьи 21, 29, 127, 132 - 135, 139 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), определенный судом первой инстанции круг участвующих в деле лиц полностью соответствует требованиям процессуального закона. Основания для привлечения к участию в данном деле, рассмотренном в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указанных административным истцом заинтересованных лиц отсутствовали.

Указание в апелляционной жалобе на то, что суд разрешил вопрос о правах и обязанностях указанных заинтересованных лиц, не привлеченных к участию в деле, и это нарушение в силу пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является безусловным основанием к отмене решения, ошибочно, не соответствует фактическим обстоятельствам и опровергается содержанием решения, из которого следует, что судом осуществлена исключительно проверка законности оспариваемого в части нормативного правового акта по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопреки утверждениям в апелляционной жалобе, судом исследованы и верно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела, правильно применены и истолкованы нормы процессуального и материального права. Все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, учтены судом и получили его оценку. Обжалованное решение суда первой инстанции отвечает требованиям статей 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Р. — без удовлетворения.

---