Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 31.10.2023 № АКПИ23-754

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца второго пункта 6 Постановления Правительства РФ от 20.04.2000 № 354 «О порядке возмещения расходов, связанных с перевозкой военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также их личного имущества», пункта 2 Приказа ФСБ России от 30.03.2020 № 130 «Об установлении категорий проезда военнослужащих органов федеральной службы безопасности, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей на железнодорожном, воздушном, водном и автомобильном (за исключением такси) транспорте и утверждении Порядка возмещения в органах федеральной службы безопасности расходов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (близких родственников), имеющих право на проезд и перевоз личного имущества на безвозмездной основе», приложения № 2 к указанному приказу>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кузьмичева С.И., Николаевой О.В.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г. о признании недействующими абзаца второго пункта 6 постановления Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2000 г. № 354 «О порядке возмещения расходов, связанных с перевозкой военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также их личного имущества», пункта 2 приказа Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 30 марта 2020 г. № 130 «Об установлении категорий проезда военнослужащих органов федеральной службы безопасности, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей на железнодорожном, воздушном, водном и автомобильном (за исключением такси) транспорте и утверждении Порядка возмещения в органах федеральной службы безопасности расходов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (близких родственников), имеющих право на проезд и перевоз личного имущества на безвозмездной основе», приложения № 2 к указанному приказу,

20 апреля 2000 г. Правительством Российской Федерации принято постановление № 354 «О порядке возмещения расходов, связанных с перевозкой военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также их личного имущества» (далее также — Постановление), действующее в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 25 июня 2022 г. № 1146 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2000 г. № 354».

Согласно пункту 6 Постановления Министерство обороны Российской Федерации и иной федеральный орган исполнительной власти (федеральный государственный орган), в котором предусмотрена военная служба, Министерство внутренних дел Российской Федерации возмещают расходы военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (близких родственников), имеющих право на проезд и перевоз личного имущества на безвозмездной основе, в случае приобретения ими проездных документов (билетов) и оплаты перевоза личного имущества за свой счет (абзац первый). Порядок возмещения этих расходов определяется указанными федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными органами, в которых предусмотрена военная служба (абзац второй).

30 марта 2020 г. Федеральной службой безопасности Российской Федерации (далее также — ФСБ России) издан приказ № 130 «Об установлении категорий проезда военнослужащих органов федеральной службы безопасности, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей на железнодорожном, воздушном, водном и автомобильном (за исключением такси) транспорте и утверждении Порядка возмещения в органах федеральной службы безопасности расходов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (близких родственников), имеющих право на проезд и перевоз личного имущества на безвозмездной основе» (далее также — Приказ), действующий в редакции приказа Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 22 февраля 2023 г. № 94.

Пунктом 2 Приказа утвержден Порядок возмещения в органах федеральной службы безопасности расходов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (близких родственников), имеющих право на проезд и перевоз личного имущества на безвозмездной основе (приложение № 2 к данному приказу).

Г. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца второго пункта 6 Постановления, пункта 2 Приказа и приложения № 2 к нему, ссылаясь на то, что абзац второй пункта 6 Постановления, являющийся правовым основанием издания Приказа, не соответствует пункту 9 статьи 20 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее — Закон о статусе военнослужащих) и создает, по мнению административного истца, угрозу нарушения его прав как пенсионера ФСБ России на возмещение понесенных расходов на проезд к месту прохождения санаторно-курортного отдыха (лечения) и обратно один раз в год. Указывает, что пункт 9 статьи 20 Закона о статусе военнослужащих не предусматривает возможности утверждения порядка возмещения названных расходов федеральными органами исполнительной власти, указанными в абзаце втором пункта 6 Постановления, и полагает, что такой порядок должен быть утвержден исключительно Правительством Российской Федерации. В связи с этим считает, что Постановление в оспариваемой части издано Правительством Российской Федерации с превышением предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения нарушают его право на установление единого для всех федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, порядка возмещения расходов соответствующей категории граждан на проезд.

Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Федеральной службе безопасности Российской Федерации (поручение от 15 сентября 2023 г. № 9268-П4-МД), в письменных возражениях на административный иск указавшей, что Постановление и Приказ изданы полномочными органами в пределах их компетенции, оспариваемые в части нормативные правовые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве на административный иск указало, что оспариваемый в части Приказ издан компетентным органом в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, опубликован в установленном порядке.

Административный истец Г. в судебном заседании настаивал на удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации и ФСБ России К.А., Минюста России К.М. поддержали правовые позиции, изложенные в письменных возражениях и отзыве, просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения административного истца, представителей административных ответчиков и заинтересованного лица, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Указанным законом к полномочиям Правительства Российской Федерации отнесены обеспечение проведения единой государственной социальной политики, реализация конституционного права граждан на социальное обеспечение (пункт 1 статьи 14), обеспечение предоставления социальных гарантий военнослужащим и иным лицам, привлекаемым в соответствии с федеральными законами к обороне страны или обеспечению безопасности государства (пункт 5 статьи 24).

Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого в части Постановления содержались в статьях 16, 20 и 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, а также основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей определены Законом о статусе военнослужащих, пунктом 9 статьи 20 которого в редакции, действовавшей на дату принятия Постановления, устанавливалось, что расходы, связанные с перевозкой военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей и перевозом личного имущества железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом, бронированием мест в гостиницах при направлении военнослужащих в служебные командировки, возмещаются за счет средств Министерства обороны Российской Федерации (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Реализуя предоставленные федеральным законом полномочия, Правительство Российской Федерации 20 апреля 2000 г. издало постановление № 354 «О порядке возмещения расходов, связанных с перевозкой военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также их личного имущества».

Нормативный правовой акт опубликован 24 апреля 2000 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 17, ст. 1883, 27 апреля 2000 г. в «Российской газете», № 82 — 83.

Процедура издания, введения в действие и опубликования нормативного правового акта соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Изданное Правительством Российской Федерации во исполнение статьи 20 Закона о статусе военнослужащих Постановление определяет порядок возмещения расходов, связанных с перевозкой военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также их личного имущества, конкретизирует категории лиц, которым возмещаются соответствующие расходы, устанавливает случаи и условия их возмещения, особенности возмещения расходов при использовании лицами различных видов транспорта, определяет федеральные органы исполнительной власти, которые непосредственно реализуют предусмотренные статьей 20 названного закона социальные гарантии, а также порядок возмещения транспортным организациям расходов, связанных с проездом соответствующих категорий лиц и перевозом их личного имущества.

В частности, пунктом 5 Постановления на Министерство внутренних дел Российской Федерации в случаях, указанных в пункте 1(2) данного постановления, Министерство обороны Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные государственные органы), в которых предусмотрена военная служба, возложена обязанность выдавать воинские перевозочные документы (денежные средства) военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей (близким родственникам), имеющим на это право, на проезд и перевоз личного имущества железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом общего пользования во всех случаях перед осуществлением проезда и перевоза.

Таким образом, Правительство Российской Федерации в Постановлении определило правовой механизм реализации мер правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, детализируя который в абзаце первом пункта 6 Постановления возложило на Министерство обороны Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные государственные органы), в которых предусмотрена военная служба, Министерство внутренних дел Российской Федерации обязанность возмещать расходы военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (близких родственников), имеющих право на проезд и перевоз личного имущества на безвозмездной основе, в случае приобретения ими проездных документов (билетов) и оплаты перевоза личного имущества за свой счет, установив в абзаце втором пункта 6 Постановления, что порядок возмещения этих расходов определяется указанными федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными органами, в которых предусмотрена военная служба.

Тем самым Правительство уполномочило упомянутые федеральные органы исполнительной власти и федеральные государственные органы определить порядок возмещения расходов исключительно в случае оплаты указанными лицами проезда и перевоза личного имущества за свой счет, что не противоречит пункту 9 статьи 20 Закона о статусе военнослужащих.

Закрепленное в абзаце втором пункта 6 Постановления нормативное предписание направлено на урегулирование вопроса возмещения соответствующих расходов отдельных категорий лиц на приобретение за свой счет проездных документов (билетов) и оплаты перевоза личного имущества в поименованных федеральных органах исполнительной власти и федеральных государственных органах с учетом специфики прохождения в них военной службы (службы), в связи с чем не может расцениваться как нарушающее права и законные интересы административного истца.

Утверждение Г. о противоречии оспариваемого положения нормативного правового акта Конституции Российской Федерации не подлежит рассмотрению, поскольку в силу части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» в статье 3 определено, что федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности создает свои территориальные органы, организует деятельность указанных органов, издает в пределах своих полномочий нормативные акты и непосредственно реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности.

Указанным федеральным законом в ФСБ России предусмотрена в том числе военная служба (статья 16.1).

Подпунктами 1, 2 пункта 9 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» (далее — Положение), установлено, что Федеральная служба безопасности Российской Федерации для решения основных задач организует исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, самостоятельно осуществляет в пределах своих полномочий нормативно-правовое регулирование и участвует в разработке и реализации государственных программ.

В соответствии с пунктом 10, подпунктом 5 пункта 11 Положения ФСБ России возглавляет директор ФСБ России, который издает на основании и во исполнение федерального законодательства и данного положения правовые акты, в том числе совместно или по согласованию с федеральными государственными органами, организует проверку их исполнения.

На основании приведенных норм закона и Положения, во исполнение пунктов 2 и 6 Постановления директором ФСБ России 30 марта 2020 г. издан приказ № 130 «Об установлении категорий проезда военнослужащих органов федеральной службы безопасности, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей на железнодорожном, воздушном, водном и автомобильном (за исключением такси) транспорте и утверждении Порядка возмещения в органах федеральной службы безопасности расходов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (близких родственников), имеющих право на проезд и перевоз личного имущества на безвозмездной основе».

Пунктом 2 Приказа утвержден Порядок возмещения в органах федеральной службы безопасности расходов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (близких родственников), имеющих право на проезд и перевоз личного имущества на безвозмездной основе (приложение № 2 к данному приказу), то есть предметом правового регулирования оспариваемого в части Приказа являются отношения в сфере возмещения в органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации расходов по проезду и перевозу личного имущества военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, членам их семей и иным лицам, имеющим на это право в соответствии со статьей 20 Закона о статусе военнослужащих, что соответствует компетенции ФСБ России.

Приказ зарегистрирован в Минюсте России по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертиз 6 мая 2020 г., регистрационный номер 58262, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 6 мая 2020 г.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Следовательно, Приказ принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

При этом изданный в целях реализации нормативных предписаний пункта 6 Постановления Приказ в оспариваемой части не подменяет и не дублирует порядок, определенный Правительством Российской Федерации в Постановлении, имеет самостоятельное правовое содержание, основанное на нормативных правовых актах большей юридической силы, регулирующее вопросы возмещения расходов, в частности, гражданам, уволенным с военной службы, имеющим право на проезд и перевоз личного имущества на безвозмездной основе, в случае приобретения ими проездных документов (билетов) и оплаты перевоза личного имущества за свой счет.

По существу, требования административного истца сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и отстаиванию позиции о необходимости изменения порядка реализации мер правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, предусмотренных статьей 20 Закона о статусе военнослужащих, что в силу указанной нормы отнесено к дискреционным полномочиям Правительства Российской Федерации и не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.

Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о том, что Постановление и Приказ изданы уполномоченными органами в пределах их компетенции, оспариваемые в части нормативные положения не нарушают прав административного истца в упоминаемых им аспектах, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие решения об отказе в удовлетворении заявленных требований согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Г. о признании недействующими абзаца второго пункта 6 постановления Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2000 г. № 354 «О порядке возмещения расходов, связанных с перевозкой военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также их личного имущества», пункта 2 приказа Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 30 марта 2020 г. № 130 «Об установлении категорий проезда военнослужащих органов федеральной службы безопасности, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей на железнодорожном, воздушном, водном и автомобильном (за исключением такси) транспорте и утверждении Порядка возмещения в органах федеральной службы безопасности расходов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (близких родственников), имеющих право на проезд и перевоз личного имущества на безвозмездной основе», приложения № 2 к указанному приказу отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---