Решение Верховного Суда РФ от 13.09.2023 № АКПИ23-562

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 42, 53 Правил осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов, утв. Приказом Минприроды России от 09.11.2020 № 912>

от 13 сентября 2023 г. № АКПИ23-562

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» об оспаривании пунктов 42, 53 Правил осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 9 ноября 2020 г. № 912,

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 9 ноября 2020 г. № 912 (далее также — Приказ) утверждены Правила осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов (далее также — Правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 16 декабря 2020 г., регистрационный номер 61509, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 17 декабря 2020 г.

В соответствии с пунктом 42 Правил допускается назначение в санитарную рубку деревьев иных категорий состояния в следующих случаях. В защитных и эксплуатационных лесах (абзацы первый и второй):

деревья хвойных пород 4-й категории состояния (абзац третий);

деревья 3 — 4-й категорий состояния (сильно ослабленные и усыхающие) назначаются в рубку при повреждении корневой губкой (в сосняках) и деревья различных видов вяза — при повреждении голландской болезнью (абзац четвертый);

деревья осины 4-й категории состояния — при повреждении осиновым трутовиком (абзац пятый);

в лесных насаждениях, пройденных лесным пожаром текущего года, в течение одного года после его ликвидации: деревья с наличием обугленности древесины корневой шейки не менее 3/4 окружности ствола (при этом обязательно наличие пробной площади с раскопкой корневой шейки не менее чем у 100 деревьев) или высушивания луба не менее 3/4 окружности ствола (наличие пробной площади также обязательно), деревья мягколиственных пород с обугленностью древесины не менее 1/2 окружности ствола и 1/3 высоты (абзац шестой).

В эксплуатационных лесах деревья 3 — 4-й категорий состояния при наличии на стволах явных признаков гнилей (дупла, плодовые тела трутовиков, раковые раны, охватывающие более 2/3 окружности ствола); деревья ели и пихты, имеющие повреждения коры лосем и другими животными более 2/3 окружности ствола (абзац седьмой).

Согласно пункту 53 Правил санитарная рубка считается сплошной, если вырубается весь древостой на выделе или лесопатологическом выделе. При неоднородности санитарного и лесопатологического состояния насаждения на лесотаксационном выделе куртины насаждений без признаков ослабления не подлежат рубке и не включаются в эксплуатационную площадь лесосек.

Иркутская региональная природоохранная и правозащитная общественная организация «Сохраним природу вместе», осуществляющая деятельность в области охраны окружающей среды в целях защиты прав граждан, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 42 Правил в части, допускающей назначение в санитарную рубку в защитных лесах в лесных насаждениях, пройденных лесным пожаром, в течение одного года после его ликвидации, деревьев с наличием обугленности древесины корневой шейки не менее 3/4 окружности ствола или высушивания луба не менее 3/4 окружности ствола, деревьев мягколиственных пород с обугленностью древесины не менее 1/2 окружности ствола и 1/3 высоты, и пункта 53 Правил, допускающего, по мнению административного истца, сплошные санитарные рубки в защитных лесах, в ходе которых вырубается весь древостой, в том числе деревья 1 — 4-й категорий состояния, то есть здоровые и незначительно поврежденные. Административный истец полагает, что оспариваемые положения противоречат части 4 статьи 12, частям 1, 3 и 6 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации (далее также — ЛК РФ), не соответствуют целевому назначению защитных лесов и нарушают права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.

Административный ответчик Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также — Минприроды России) в письменных возражениях на административный иск и заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административный иск указали, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, оспариваемые положения Правил не противоречат действующему законодательству Российской Федерации и не нарушают права административного истца.

Представитель административного истца П. в судебном заседании поддержал заявленное требование.

Представитель Минприроды России Н. поддержала изложенную в письменных возражениях правовую позицию, просила отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Минюст России письменно заявил ходатайство о рассмотрении административного дела без участия своего представителя.

Выслушав представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Частью 1 статьи 50.7 ЛК РФ предусмотрено, что леса подлежат защите от вредных организмов.

Согласно части 5 статьи 60.7 ЛК РФ правила осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с подпунктом 5.2.141(2) пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219, Минприроды России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе правила осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов.

Полномочие Минприроды России на установление правил осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов предусмотрено также пунктом 6 Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2020 г. № 2047 (далее — Правила санитарной безопасности в лесах).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Правила, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2022 г. № АКПИ22-1180 и не оспариваются административным истцом.

Отношения, возникающие в сфере лесных отношений, регулируются Лесным кодексом Российской Федерации, частями 1 и 2 статьи 60.1 которого закреплено, что леса подлежат защите от вредных организмов (жизнеспособных растений любых видов, сортов или биологических типов, животных либо болезнетворных организмов любых видов, биологических типов, которые способны нанести вред лесам и лесным ресурсам); защита лесов направлена на выявление в лесах вредных организмов и предупреждение их распространения, а в случае возникновения очагов вредных организмов — на их ликвидацию.

Защита лесов включает в себя выполнение мер санитарной безопасности в лесах и ликвидацию очагов вредных организмов (часть 1 статьи 60.2 ЛК РФ).

В силу частей 1 и 2 статьи 60.3 ЛК РФ предупреждение распространения вредных организмов является одной из мер санитарной безопасности в лесах и осуществляется в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества и проектом освоения лесов.

Предупреждение распространения вредных организмов согласно части 1 статьи 60.7 ЛК РФ включает в себя проведение: профилактических мероприятий по защите лесов; санитарно-оздоровительных мероприятий, в том числе рубок погибших и поврежденных лесных насаждений; других определенных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти мероприятий.

К защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (часть 1 статьи 111 ЛК РФ).

В защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (часть 6 статьи 111 ЛК РФ).

Исходя из принципа соблюдения целевого назначения лесов и выполняемых ими полезных функций Лесным кодексом Российской Федерации в части 4 статьи 12 установлено, что защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Федеральным законом от 24 июля 2023 г. № 343-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Лесной кодекс Российской Федерации дополнен статьей 111.1, частью 1 которой предусмотрено, что осуществление рубок лесных насаждений допускается в защитных лесах, если иное не установлено данным кодексом, другими федеральными законами.

В соответствии с частью 2 статьи 111.1 ЛК РФ сплошные рубки лесных насаждений в защитных лесах запрещаются, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 статьи 21 данного кодекса, и случаев, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, если иное не установлено Лесным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, Лесной кодекс Российской Федерации допускает осуществление санитарно-оздоровительных мероприятий в форме рубок лесных насаждений в защитных лесах, за исключением случаев, прямо предусмотренных этим кодексом и иными федеральными законами. Такие рубки сами по себе не противоречат целевому назначению защитных лесов, поскольку направлены на защиту лесов и замену лесных насаждений, утрачивающих свои полезные функции, в том числе вследствие лесного пожара, улучшение санитарного и лесопатологического состояния лесных насаждений, предупреждение распространения вредных организмов.

Пунктом 9 Правил санитарной безопасности в лесах предусмотрено, что предупреждение распространения вредных организмов и иные меры санитарной безопасности в лесах организуются и осуществляются исходя из санитарного и лесопатологического состояния лесов. Определение и оценка санитарного и лесопатологического состояния лесов осуществляются при государственном лесопатологическом мониторинге и проведении лесопатологических обследований в соответствии со шкалой категорий санитарного состояния деревьев, приведенной в приложении № 1 к Правилам санитарной безопасности в лесах.

По санитарному состоянию лесные насаждения подразделяют на здоровые, ослабленные, сильно ослабленные, усыхающие и погибшие. Ослабленные, сильно ослабленные, усыхающие и погибшие лесные насаждения относят к лесным насаждениям с неудовлетворительным санитарным состоянием. Ослабленные, сильно ослабленные лесные насаждения относят к поврежденным лесным насаждениям. Усыхающие и погибшие лесные насаждения относят к погибшим лесным насаждениям (абзац третий пункта 10 Правил санитарной безопасности в лесах).

Согласно шкале категорий санитарного состояния деревьев (приложение № 1 к Правилам санитарной безопасности в лесах) выделяются следующие категории санитарного состояния деревьев: 1 — здоровые (без признаков ослабления); 2 — ослабленные; 3 — сильно ослабленные; 4 — усыхающие; 5 — погибшие; 5(а) — свежий сухостой; 5(б) — свежий ветровал; 5(в) — свежий бурелом; 5(г) — старый сухостой; 5(д) — старый ветровал; 5(е) — старый бурелом.

Правилами предусмотрено, что санитарно-оздоровительные мероприятия назначают в первую очередь в насаждениях, поврежденных пожаром, ветром, снегом, засухой, промышленными выбросами или иными неблагоприятными факторами, а также в очагах болезней леса и массового размножения вредных насекомых, вызвавших повреждение и гибель деревьев в размерах, угрожающих целостности и устойчивости лесных насаждений, нарушению их целевых функций (пункт 25).

К санитарно-оздоровительным мероприятиям относятся рубка погибших (утративших жизнеспособность в результате воздействия неблагоприятных факторов) и поврежденных (имеющих видимые признаки воздействия неблагоприятных факторов) лесных насаждений, уборка неликвидной древесины (уборка как поваленных, так и стоящих деревьев, древесина которых оставляется на перегнивание на лесосеке) (пункт 26).

Рубка погибших и поврежденных лесных насаждений проводится в форме сплошной (для погибших и поврежденных насаждений) и выборочной (для поврежденных насаждений) санитарной рубки (пункт 34).

При назначении сплошной и выборочной санитарной рубки отбираются деревья 5-й категории состояния. Ветровал, бурелом и снеголом относят к 5-й категории состояния (пункт 41).

Довод административного истца о противоречии пункта 42 Правил, предусматривающего случаи, при которых возможно назначение в санитарную рубку деревьев иных (кроме 5-й) категорий состояния, положениям части 4 статьи 12, частям 1, 3 и 6 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации является несостоятельным.

Нормативного правового акта большей юридической силы, устанавливающего иные правила проведения санитарных рубок, не имеется.

Пункт 53 Правил определяет, в каких случаях санитарная рубка считается сплошной, одновременно исключая рубку и включение в эксплуатационную площадь лесосек насаждений без признаков ослабления при неоднородности санитарного и лесопатологического состояния насаждения на лесотаксационном выделе куртины.

Из буквального толкования указанного пункта следует, что он не устанавливает конкретные категории санитарного состояния деревьев, подлежащих сплошной рубке, и подлежит применению в системном единстве с иными положениями лесного законодательства, в том числе ограничивающими осуществление сплошных рубок в защитных лесах.

С учетом того, что Правила в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, заявленное требование в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» об оспаривании пунктов 42, 53 Правил осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 9 ноября 2020 г. № 912, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---