Решение Верховного Суда РФ от 30.08.2023 № АКПИ23-510

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 2-4 Порядка исчисления расчетной лесосеки, утв. Приказом Рослесхоза от 27.05.2011 № 191>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» о признании частично недействующими пунктов 2 - 4 Порядка исчисления расчетной лесосеки, утвержденного приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 27 мая 2011 г. № 191,

приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 27 мая 2011 г. № 191 (далее также — Приказ) утвержден Порядок исчисления расчетной лесосеки (далее также — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован 6 июля 2011 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 21276, и опубликован 1 августа 2011 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, являвшемся до 29 мая 2017 г. официальным источником опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Пунктом 2 Порядка установлено, что расчетная лесосека определяет допустимый ежегодный объем изъятия древесины в эксплуатационных и защитных лесах, обеспечивающий многоцелевое, рациональное, непрерывное, неистощительное использование лесов, исходя из установленных возрастов рубок, сохранение биологического разнообразия, водоохранных, защитных и иных полезных свойств лесов.

Исчисление и установление расчетной лесосеки осуществляется при разработке и утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков в установленном порядке уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (пункт 3 Порядка).

Согласно пункту 4 Порядка расчетная лесосека исчисляется по каждому лесничеству и лесопарку отдельно для эксплуатационных и защитных лесов по хозяйствам (хвойному, твердолиственному и мягколиственному) с распределением общего объема допустимого ежегодного изъятия древесины для каждого хозяйства по преобладающим породам (абзац первый). Исчисление расчетной лесосеки осуществляется отдельно для осуществления сплошных рубок, выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений, средневозрастных, приспевающих, спелых, перестойных лесных насаждений при вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений, уходе за лесом (за исключением молодняков первого класса возраста), рубке лесных насаждений на лесных участках, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов лесной, лесоперерабатывающей инфраструктуры, и объектов, не связанных с лесной инфраструктурой, на основании данных лесоустройства, государственного лесного реестра или специальных обследований лесов (абзац второй).

Иркутская региональная природоохранная и правозащитная общественная организация «Сохраним природу вместе» (далее также — Организация), осуществляющая деятельность в области охраны окружающей среды в целях защиты прав граждан, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими приведенных норм Порядка в части, предусматривающей определение допустимого ежегодного объема изъятия древесины в защитных лесах при разработке и утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков. В обоснование своего требования Организация указала, что оспариваемые положения допускают возможность без реального учета в каждом конкретном случае состояния защитных лесов предусматривать рубки древесных насаждений с фактически произвольным определением допустимого ежегодного объема изъятия древесины в таких лесах, полагая, что они позволяют включать такого рода произвольные сведения в лесохозяйственные регламенты и впоследствии заключать договоры аренды лесных участков в целях коммерческой заготовки древесины, то есть позволяют без каких-либо исследований производить коммерческую рубку древесины в защитных лесах только на том основании, что имеется заключенный договор аренды. По мнению административного истца, произвольное определение допустимого ежегодного объема изъятия древесины в защитных лесах при разработке и утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков, на основании которых определяется объем возможной заготовки древесины в защитных лесах по договорам аренды, противоречит части 4 статьи 12, частям 1, 3, 6 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации (далее также — ЛК РФ).

Административный ответчик Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также — Рослесхоз) в письменных возражениях на административный иск просило отказать в удовлетворении заявленного требования, указав, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, оспариваемые положения Порядка не противоречат ЛК РФ, позволяют устанавливать ежегодные объемы изъятия древесины, подлежащей заготовке в защитных лесах, с учетом индивидуальных особенностей конкретных участков защитных лесов и не нарушают ограничений и запретов, предусмотренных ЛК РФ.

Заинтересованное лицо Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также — Минприроды России) в письменном отзыве полагало иск не подлежащим удовлетворению.

Заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве указало, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, прошел государственную регистрацию по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертиз.

В судебном заседании представитель Организации П. поддержал заявленное требование, просил его удовлетворить по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Административный ответчик Рослесхоз в судебное заседание своего представителя не направил.

Представитель Минприроды России Н. поддержала изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просила отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России просил рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения представителей Организации и Минприроды России, обсудив доводы административного ответчика и заинтересованного лица, проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что заявленное требование не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Лесное законодательство, регулирующее отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения), состоит из Лесного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, в случаях, предусмотренных ЛК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 2, часть 1 статьи 3 ЛК РФ).

Статьей 29 ЛК РФ установлено, что возрасты рубок, порядок исчисления расчетной лесосеки, порядок определения видового (породного) и сортиментного состава древесины устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 6).

На дату издания оспариваемого нормативного правового акта таким органом в соответствии с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736, в редакции, действовавшей до 17 июля 2012 г., являлся Рослесхоз, которому подпунктом 5.3.1 пункта 5 этого положения были предоставлены полномочия утверждать порядок исчисления расчетной лесосеки.

В настоящее время данные полномочия подпунктом 5.2.104 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219, предоставлены Минприроды России.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Порядок, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов, за соблюдение установленного лесным законодательством правопорядка и их публичные обязательства по восполнению части лесного фонда, утраченной в результате хозяйственной деятельности (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 2021 г. № 1523-О).

Исходя из содержания пункта 1 части 1 статьи 25, частей 1 и 8 статьи 29 ЛК РФ заготовка древесины является одним из видов использования лесов и представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом из леса древесины, которая осуществляется, если иное не установлено указанным кодексом, на основании договоров аренды лесных участков.

Заготовка древесины осуществляется в эксплуатационных лесах, защитных лесах, если иное не предусмотрено ЛК РФ, другими федеральными законами; для заготовки древесины предоставляются в первую очередь погибшие, поврежденные и перестойные лесные насаждения; запрещается заготовка древесины в объеме, превышающем расчетную лесосеку (допустимый объем изъятия древесины), а также с нарушением возрастов рубок (части 2 - 4 статьи 29 ЛК РФ).

Пунктом 4 Правил заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденных приказом Минприроды России от 1 декабря 2020 г. № 993, установлено, что заготовка древесины осуществляется в соответствии с приведенными правилами, лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества, а также проектом освоения лесов и лесной декларацией (за исключением указанных в данной норме случаев).

Проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 1 статьи 89 ЛК РФ).

В силу части 1 статьи 10 ЛК РФ леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

Защитные леса, эксплуатационные леса, резервные леса согласно части 1 статьи 110 ЛК РФ подлежат освоению в целях, предусмотренных статьей 12 ЛК РФ, к которым данной нормой отнесено обеспечение их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развитие лесного комплекса.

Освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций. Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продукции их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (части 2 - 4 статьи 12 ЛК РФ).

При освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляются: 1) управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, включая установление видов и параметров разрешенного использования лесов; 2) проведение мероприятий по сохранению лесов и по лесоустройству; 3) проведение мероприятий по сохранению природных ландшафтов, природных объектов и природных комплексов; 4) проведение мероприятий по благоустройству лесов и лесных участков (часть 5 статьи 12 ЛК РФ).

К защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (часть 1 статьи 111 ЛК РФ).

Частью 2 статьи 111 ЛК РФ определены категории защитных лесов, к которым отнесены, в частности, леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, а также леса, расположенные в водоохранных зонах, леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, ценные леса, городские леса.

Лесами, расположенными на особо охраняемых природных территориях, признаются леса на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников и на иных установленных федеральными законами особо охраняемых природных территориях (часть 1 статьи 112 ЛК РФ).

В настоящее время условия и ограничения освоения защитных лесов, осуществления в них определенных видов деятельности, в том числе осуществления заготовки древесины (рубок лесных насаждений), урегулированы нормами главы 17 ЛК РФ, а также законодательством о правовом режиме особо охраняемых природных территорий.

Так, в соответствии с частями 4 и 5 статьи 111 ЛК РФ виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда, определяются лесохозяйственными регламентами лесничеств, виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда, определяются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.

Согласно статье 87 ЛК РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества, которые утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 данной статьи (части 1 и 2). Лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления (часть 3).

Частью 4 названной статьи ЛК РФ закреплено, что лесохозяйственный регламент подготавливается на основании лесоустроительной документации, сведений, содержащихся в государственном лесном реестре и иных государственных реестрах, документов территориального планирования и составляется на срок до десяти лет.

В лесохозяйственном регламенте в силу части 5 статьи 87 ЛК РФ в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, устанавливаются: 1) виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со статьей 25 ЛК РФ; 2) возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; 3) ограничение использования лесов в соответствии со статьей 27 данного кодекса; 4) требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

Лесохозяйственные регламенты обязательны для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (части 6 и 7 статьи 87 ЛК РФ).

Оспариваемые административным истцом предписания пунктов 2 - 4 Порядка в полной мере соответствуют приведенным положениям закона, а определение допустимого ежегодного объема изъятия древесины в защитных лесах при разработке и утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков прямо вытекает из требований статьи 87 ЛК РФ.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые нормы позволяют произвольно определять допустимый ежегодный объем изъятия древесины в защитных лесах при разработке и утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков, основаны на неправильном толковании норм материального права.

Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений утверждены приказом Минприроды России от 27 февраля 2017 г. № 72, согласно которому разработка лесохозяйственных регламентов обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ (пункт 10).

При этом основой для разработки лесохозяйственного регламента в соответствии с пунктом 11 названного состава являются сведения, содержащиеся в государственном лесном реестре, материалы лесоустройства лесничества, материалы специальных изысканий и исследований, документы территориального планирования. Виды разрешенного использования лесов, возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки и другие параметры использования лесов, ограничения использования лесов, требования к охране, защите и воспроизводству лесов устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Процедура исчисления расчетной лесосеки приведена в разделе II Порядка, в то время как оспариваемые нормы содержатся в разделе I Порядка, определяющем общие положения. Формулы и методика исчисления размера расчетной лесосеки приведены в приложении к Порядку.

Утверждение административного истца о том, что оспариваемые нормы Порядка позволяют устанавливать ежегодные объемы изъятия древесины, подлежащей заготовке в защитных лесах, без учета индивидуальных особенностей конкретных участков защитных лесов, опровергается приведенными нормами закона, а также оспариваемыми нормами, из которых следует, что расчетная лесосека исчисляется по каждому лесничеству и лесопарку отдельно для эксплуатационных и защитных лесов по хозяйствам (хвойному, твердолиственному и мягколиственному) с распределением общего объема допустимого ежегодного изъятия древесины для каждого хозяйства по преобладающим породам. Исчисление расчетной лесосеки осуществляется отдельно для осуществления сплошных рубок, выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений, средневозрастных, приспевающих, спелых, перестойных лесных насаждений при вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений, уходе за лесом (за исключением молодняков первого класса возраста), рубке лесных насаждений на лесных участках, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов лесной, лесоперерабатывающей инфраструктуры, и объектов, не связанных с лесной инфраструктурой, на основании данных лесоустройства, государственного лесного реестра или специальных обследований лесов.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2021 г. № АКПИ21-747, оставленным без изменения апелляционным определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № АПЛ22-28, при проверке соответствия Типового договора аренды лесного участка для заготовки древесины, утвержденного приказом Минприроды России от 30 июля 2020 г. № 542, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установлено, что случаи, при которых возможно проведение сплошных и выборочных рубок в защитных лесах, прямо предусмотрены Лесным кодексом Российской Федерации, доводы административного истца о недопустимости предоставления защитных лесов в аренду для заготовки древесины в силу положений федерального закона признаны основанными на ошибочном толковании норм материального права.

Леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, используются в соответствии с режимом особой охраны особо охраняемой природной территории и целевым назначением земель, определяемыми лесным законодательством, законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях и положением о соответствующей особо охраняемой природной территории. Лица, которым земельные участки, расположенные на особо охраняемых природных территориях, предоставлены в аренду, осуществляют использование лесов, расположенных на таких земельных участках, исходя из положения о соответствующей особо охраняемой природной территории и проекта освоения лесов, на условиях договора аренды соответствующего земельного участка.

Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или безвозмездного пользования лесным участком, прекращения сервитута, публичного сервитута (часть 2 статьи 24, часть 5 статьи 60.1, часть 5 статьи 60.12, часть 4 статьи 61 ЛК РФ).

С учетом того, что оспариваемые положения Порядка не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» о признании частично недействующими пунктов 2 - 4 Порядка исчисления расчетной лесосеки, утвержденного приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 27 мая 2011 г. № 191, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---