Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.11.2021 № АКПИ21-747

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 1.2, 3.4 Типового договора аренды лесного участка для заготовки древесины и приложения № 3, утв. приказом Минприроды России от 30.07.2020 № 542>

от 18 ноября 2021 г. № АКПИ21-747

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» о признании частично недействующими пунктов 1.2, 3.4 Типового договора аренды лесного участка для заготовки древесины, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 июля 2020 г. № 542, и приложения № 3 к нему,

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 июля 2020 г. № 542, зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 7 декабря 2020 г., № 61320, и опубликованным 8 декабря 2020 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/ (далее — Приказ), утвержден Типовой договор аренды лесного участка для заготовки древесины (приложение № 1 к Приказу) (далее — Типовой договор).

Пункт 1.2 Типового договора предусматривает указание характеристик, которые имеет лесной участок, предоставляемый по данному договору, а именно площади в гектарах, местоположения, категории защищенности, вида разрешенного использования.

По смыслу пункта 3.4 Типового договора арендатор обязан в том числе соблюдать установленные режимы особо охраняемых природных территорий, особо защитных участков лесов, расположенных в границах арендованного лесного участка, сохранять виды растений и животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красную книгу соответствующего субъекта, а также места их обитания (подпункт «и»).

Приложением № 3 к Типовому договору, представленным в виде таблицы, определяющим ежегодный объем заготовки древесины, в том числе сплошные и выборочные рубки хвойных, твердолиственных и мягколиственных лесных насаждений при рубке спелых и перестойных лесных насаждений, при уходе за лесами и при вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений в защитных лесах (раздел I), эксплуатационных лесах (раздел II) и всего в защитных и эксплуатационных лесах (раздел III).

Иркутская региональная природоохранная и правозащитная общественная организация «Сохраним природу вместе» (далее — Организация, ИРППОО), являющаяся организацией, осуществляющей деятельность в области охраны окружающей среды в целях защиты прав граждан, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1.2 Типового договора в части указания характеристики предоставляемого по договору аренды лесного участка для заготовки древесины «категория защитности», подпункта «и» пункта 3.4 Типового договора в части, возлагающей на арендатора земельного участка обязанность соблюдать установленные режимы особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах арендованного лесного участка, а также приложения № 3 к Типовому договору в части, включающей в ежегодный объем древесины сплошные и выборочные рубки хвойных, твердолиственных и мягколиственных лесных насаждений при рубке спелых и перестойных лесных насаждений, при уходе за лесами и при вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений в защитных лесах, эксплуатационных лесах и всего в защитных и эксплуатационных лесах, ссылаясь на то, что указанные положения нормативного правового акта в нарушение федерального законодательства допускают предоставление защитных лесов, в том числе лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, в аренду для заготовки древесины.

Как указывает административный истец, из положений части 4 статьи 12, части 6 статьи 111, статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации (далее также — ЛК РФ) следует, что рубка лесных насаждений в защитных лесах в целях коммерческой заготовки древесины не допускается ввиду того, что такая деятельность противоречит целевому назначению защитных лесов и выполняемым ими полезным функциям, что исключает возможность предоставления защитных лесов в аренду для заготовки древесины. Таким образом, по мнению административного истца, названные положения Типового договора, допускающие в оспариваемой части возможность предоставления в аренду указанной категории лесов, противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, посягают на публичные интересы, в частности интересы охраны окружающей природной среды, нарушают права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду, а также затрагивают интересы административного истца.

В судебном заседании представитель Организации П.О. поддержал заявленное требование и просил его удовлетворить.

В письменных возражениях административный ответчик Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) указало на то, что Приказ издан полномочным органом, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, случаи запрета заготовки древесины в защитных лесах установлены лесным законодательством и законодательством об особо охраняемых природных территориях, предоставление земельных участков в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда, определяется лесохозяйственными регламентами лесничеств.

В судебном заседании представитель Минприроды России П.А. просила отказать в удовлетворении административного иска.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве указало, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, прошел государственную регистрацию в Минюсте России по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертиз, просило рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения сторон, проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что заявленное требование не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частью 7 статьи 73.1 ЛК РФ типовые договоры аренды лесных участков, в том числе предусматривающие осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти для каждого вида использования лесов, предусмотренного частью 1 статьи 25 данного кодекса.

Согласно подпункту 5.2.144(1) Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 № 1219, Минприроды России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает типовые договоры аренды лесных участков, в том числе предусматривающие осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов для каждого вида использования лесов, предусмотренного частью 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт издан полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением порядка введения его в действие.

Как отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом представляет собой публичное достояние многонационального народа России, и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П и от 7 июня 2000 г. № 10-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О и от 3 февраля 2010 г. № 238-О-О).

Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов, за соблюдение установленного лесным законодательством правопорядка и их публичные обязательства по восполнению части лесного фонда, утраченной в результате хозяйственной деятельности (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 2021 г. № 1523-О).

Исходя из содержания пункта 1 части 1 статьи 25, частей 1 и 8 статьи 29 ЛК РФ заготовка древесины является одним из видов использования лесов и представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом из леса древесины, которая осуществляется, если иное не установлено указанным кодексом, на основании договоров аренды лесных участков.

Заготовка древесины осуществляется в эксплуатационных лесах, защитных лесах, если иное не предусмотрено ЛК РФ, другими федеральными законами; для заготовки древесины предоставляются в первую очередь погибшие, поврежденные и перестойные лесные насаждения; запрещается заготовка древесины в объеме, превышающем расчетную лесосеку (допустимый объем изъятия древесины), а также с нарушением возрастов рубок (части 2 - 4 статьи 29 ЛК РФ).

Пунктом 4 Правил заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденных приказом Минприроды России от 1 декабря 2020 г. № 993, установлено, что заготовка древесины осуществляется в соответствии с приведенными правилами, лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества, а также проектом освоения лесов и лесной декларацией (за исключением указанных в данной норме случаев).

В силу части 1 статьи 10 ЛК РФ леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

К защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (часть 1 статьи 111 ЛК РФ).

Частью 2 статьи 111 ЛК РФ определены категории защитных лесов, к которым отнесены, в частности, леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, а также леса, расположенные в водоохранных зонах, леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, ценные леса, городские леса.

Лесами, расположенными на особо охраняемых природных территориях, признаются леса на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников и на иных установленных федеральными законами особо охраняемых природных территориях (часть 1 статьи 112 ЛК РФ).

В статье 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Федеральный закон № 33-ФЗ) перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым относятся государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады.

Исходя из принципа соблюдения целевого назначения лесов и выполняемых ими полезных функций, Лесной кодекс Российской Федерации в части 4 статьи 12 установил, что защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

В настоящее время условия и ограничения освоения защитных лесов, осуществления в них определенных видов деятельности, в том числе осуществления заготовки древесины (рубок лесных насаждений), урегулированы нормами главы 17 ЛК РФ, а также законодательством о правовом режиме особо охраняемых природных территорий.

Так, в соответствии с частями 4 и 5 статьи 111 ЛК РФ виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда, определяются лесохозяйственными регламентами лесничеств, виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда, определяются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.

В защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (часть 6 статьи 111 ЛК РФ).

Часть 3 статьи 111 ЛК РФ устанавливает, что проведение сплошных рубок в защитных лесах осуществляется в случаях, предусмотренных частью 51 статьи 21 данного кодекса, и в случаях, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, если иное не установлено названным кодексом.

Частью 5 статьи 21 ЛК РФ закреплено, что выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов, допускаются в целях, предусмотренных пунктами 1 - 4 части 1 данной статьи (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ), а именно в целях строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых; использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов; использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов.

Предусмотренные частью 5 указанной статьи выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан в защитных лесах допускаются в случаях, если строительство, реконструкция, эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для целей, предусмотренных пунктами 1 - 4 части 1 названной статьи, не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 5.1 статьи 21 ЛК РФ).

В силу части 2 статьи 112 ЛК РФ в лесах, расположенных на территориях государственных природных заповедников, запрещается проведение рубок лесных насаждений на лесных участках, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы. На иных лесных участках, если это не противоречит правовому режиму особой охраны территорий государственных природных заповедников, допускается проведение выборочных рубок лесных насаждений в целях обеспечения функционирования государственных природных заповедников и жизнедеятельности проживающих в их пределах граждан.

В лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказников, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий в соответствии с Федеральным законом № 33-ФЗ (часть 3 статьи 112 ЛК РФ).

Из системного толкования приведенных законоположений следует, что действующее законодательство безусловного запрета на осуществление заготовки древесины и рубок в защитных лесах, а также предоставление земельных участков в таких лесах в аренду в указанных целях не содержит.

Доводы административного истца о недопустимости предоставления защитных лесов в аренду для заготовки древесины в силу положений федерального закона основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Ссылка заявителя на противоречие оспариваемых положений законодательству, имеющему большую юридическую силу, является несостоятельной, поскольку случаи, при которых возможно проведение сплошных и выборочных рубок в защитных лесах, прямо предусмотрены Лесным кодексом Российской Федерации.

Частью 1 Статьи 19 ЛК РФ на лиц, использующих леса, возложены мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов.

Основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории. Положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков. В случае зонирования особо охраняемой природной территории основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются положением об особо охраняемой природной территории применительно к каждой функциональной зоне особо охраняемой природной территории (пункт 14 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ).

Пунктом 3 Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 181, предусмотрено, что леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, используются в соответствии с режимом особой охраны особо охраняемой природной территории и целевым назначением земель, определяемыми лесным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях и положением о соответствующей особо охраняемой природной территории. Лица, которым земельные участки, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, предоставлены в установленном законодательством Российской Федерации порядке в аренду, осуществляют использование лесов, расположенных на таких земельных участках, в соответствии с проектом освоения лесов и Положением о соответствующей особо охраняемой природной территории, а также на условиях договора аренды соответствующего земельного участка.

Таким образом, подпункт «и» пункта 3.4 Типового договора, предусматривающий обязанность арендатора земельного участка соблюдать установленные режимы особо охраняемых природных территорий, особо защитных участков лесов, расположенных в границах арендованного лесного участка, сохранять виды растений и животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красную книгу соответствующего субъекта, а также места их обитания, направлен на обеспечение соблюдения требований действующего законодательства по защите режима особо охраняемых природных территорий, согласуется с закрепленной в статье 58 Конституции Российской Федерации обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, с установленными частью 5 статьи 12, статьей 60.12 ЛК РФ требованиями о защите и охране лесов от загрязнения и иного негативного воздействия и не может нарушать права административного истца.

Утверждения административного истца о наличии правовой неопределенности при разрешении судами вопросов о законности договоров аренды земельных участков, включающих в себя земли особо охраняемой природной территории, в целях заготовки древесины не могут быть приняты во внимание, поскольку такие вопросы разрешаются в каждом конкретном случае в зависимости от содержания лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка), проекта освоения лесов, режима охраны особо охраняемой природной территории, условий договора аренды соответствующего земельного участка.

Пунктом 3 статьи 24 Федерального закона № 33-ФЗ закреплено, что задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

Ссылка административного истца на противоречие оспариваемых положений Типового договора содержанию положений о заказниках, принятых Правительством Иркутской области, не может являться основанием для признания оспариваемых положений недействующими, поскольку нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не подлежит проверке на соответствие актам органов государственной власти субъекта Российской Федерации, имеющим меньшую юридическую силу.

Учитывая, что оспариваемые положения Типового договора и приложения № 3 к нему не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» о признании частично недействующими пунктов 1.2, 3.4 Типового договора аренды лесного участка для заготовки древесины, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 июля 2020 г. № 542, и приложения № 3 к нему отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---