Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.07.2023 № АКПИ23-470

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 8 Правил выплаты публично-правовой компанией «Фонд развития территорий» возмещения гражданам — участникам строительства, имеющим требования о передаче жилых помещений, машино-мест и нежилых помещений, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.10.2017 № 1233, пункта 1 приложения к данным правилам>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Кузьмичева С.И.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ж., К.В., П.А., П.Л., П.М., П.Н., С. о признании частично недействующими пункта 8 Правил выплаты публично-правовой компанией «Фонд развития территорий» возмещения гражданам — участникам строительства, имеющим требования о передаче жилых помещений, машино-мест и нежилых помещений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2017 г. № 1233, пункта 1 приложения к данным правилам,

постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2017 г. № 1233 (далее также — Постановление) утверждены Правила выплаты публично-правовой компанией «Фонд развития территорий» возмещения гражданам — участникам строительства, имеющим требования о передаче жилых помещений, машино-мест и нежилых помещений (далее также — Правила), которые действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2023 г. № 661 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

Абзацем вторым пункта 8 Правил установлено, что выплата возмещения гражданам, имеющим требования о передаче жилых помещений, осуществляется в размере, определяемом в соответствии с методикой расчета размера возмещения гражданам, имеющим требования о передаче жилых помещений в многоквартирном доме и (или) жилом доме блокированной застройки, состоящем из 3 и более блоков (всех жилых помещений в одном многоквартирном доме и (или) жилом доме блокированной застройки, состоящем из 3 и более блоков), подлежащих передаче гражданам — участникам строительства, согласно приложению к данным правилам.

В приложении к Правилам содержится методика расчета размера возмещения гражданам — участникам строительства, имеющим требования о передаче жилых помещений в многоквартирном доме и (или) жилом доме блокированной застройки, состоящем из 3 и более блоков (всех жилых помещений в одном многоквартирном доме и (или) жилом доме блокированной застройки, состоящем из 3 и более блоков), подлежащих передаче гражданам — участникам строительства.

Согласно абзацу первому пункта 1 приложения к Правилам данная методика определяет порядок расчета размера возмещения гражданам — участникам строительства, имеющим требования о передаче жилых помещений в многоквартирном доме и (или) жилом доме блокированной застройки, состоящем из 3 и более блоков (всех жилых помещений в одном объекте строительства), подлежащих передаче гражданам.

Ж., К.В., П.А., П.Л., П.М., П.Н., С. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими абзаца второго пункта 8 Правил в части слов «состоящем из 3 и более блоков (всех жилых помещений в одном многоквартирном доме и (или) жилом доме блокированной застройки, состоящем из 3 и более блоков)», абзаца первого пункта 1 приложения к Правилам в части слов «состоящем из 3 и более блоков», ссылаясь на их несоответствие части 6 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ), пункту 40 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также — ГрК РФ), части 2 статьи 13 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 218-ФЗ «О публично-правовой компании „Фонд развития территорий“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также — Закон № 218-ФЗ).

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что на основании заключенных договоров о соинвестировании в форме капитальных вложений они являются участниками строительства двухэтажных домов с цокольными этажами, сблокированными на две квартиры каждый (дуплекс). Общество с ограниченной ответственностью «Славяне», которое осуществляло строительство, решением Арбитражного суда Московской области от 6 декабря 2013 г. признано несостоятельным (банкротом), в отношении его открыто конкурсное производство. На основании определений указанного суда требования административных истцов включены в реестр требований должника о передаче жилых помещений. На их обращения о выплате возмещения публично-правовой компанией «Фонд развития территорий» (далее также — ППК «Фонд развития территорий», Фонд) даны ответы, что по имеющейся в распоряжении Фонда информации субъект Российской Федерации (Московская область) планирует самостоятельно восстановить права граждан — участников строительства, а также указано на отсутствие оснований для принятия Фондом решения о выплате возмещения, поскольку в соответствии с пунктом 8 Правил и пунктом 1 приложения к ним такое решение может быть принято в отношении требований о передаче жилых помещений в домах, состоящих из 3 и более блоков, тогда как объекты административных истцов являются двухэтажными домами, сблокированными на две квартиры. Аналогичные разъяснения поступили и от Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Минстрой России).

Административный ответчик — Правительство Российской Федерации — поручил представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Минстрою России (поручение от 6 июня 2023 г. № 3393-П49-МХ), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что Постановление издано полномочным органом, а его оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и прав административных истцов не нарушают.

Заинтересованное лицо — ППК «Фонд развития территорий» — в письменном отзыве на административный иск указало, что административные истцы не являются субъектами отношений, регулируемых Правилами, оспариваемые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Административные истцы Ж., К.В., П.А., П.Л., П.М., П.Н., С. о дате, времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом. Их представитель Г. и представитель С. по доверенности Н. в судебном заседании настаивали на удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель Правительства Российской Федерации К.Е., представитель ППК «Фонд развития территорий» Д. поддержали изложенные в письменных возражениях и отзыве правовые позиции и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения представителей сторон и заинтересованного лица, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта аналогичные положения были закреплены в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (утратил силу в связи с принятием Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 218-ФЗ «О публично-правовой компании „Фонд развития территорий“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет порядок создания, правовое положение, цели деятельности, функции, полномочия и порядок управления деятельностью публично-правовой компании «Фонд развития территорий» (статья 1).

Пунктом 3 части 1 статьи 3 названного закона к функциям и полномочиям Фонда, связанным с защитой прав и законных интересов граждан — участников строительства, отнесена выплата за счет имущества Фонда возмещения гражданам — участникам строительства, имеющим требования о передаче жилых помещений, машино-мест, а также нежилых помещений, определенных подпунктом 3.1 пункта 1 статьи 201.1 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве), при несостоятельности (банкротстве) застройщика, в том числе жилищно-строительного кооператива, в соответствии с данным федеральным законом.

Положениями частей 1, 2 статьи 13 Закона № 218-ФЗ предусмотрено, что выплата возмещения гражданам — участникам строительства, имеющим требования о передаче жилых помещений, машино-мест и нежилых помещений, включенные в реестр требований участников строительства, осуществляется на основании принятого Фондом решения о финансировании указанных в пункте 5 части 2 статьи 13.1 данного федерального закона мероприятий за счет его имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в случае, если застройщик признан арбитражным судом банкротом и в отношении его открыто конкурсное производство. Порядок расчета размера выплаты возмещения устанавливается Правительством Российской Федерации.

Реализуя предоставленные законом полномочия, 7 октября 2017 г. Правительство Российской Федерации издало Постановление, которым утвердило Правила выплаты публично-правовой компанией «Фонд развития территорий» возмещения гражданам — участникам строительства, имеющим требования о передаче жилых помещений, машино-мест и нежилых помещений.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 13 октября 2017 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 16 октября 2017 г., № 42, в «Российской газете» 18 октября 2017 г., № 235.

Процедура издания, введения в действие и опубликования нормативного правового акта соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, что не оспаривается административными истцами. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2021 г. № АКПИ21-60.

Для целей параграфа 7 «Банкротство застройщиков» главы IX Закона о банкротстве используется понятие «требование о передаче жилого помещения», определяемое как требование участника строительства о передаче ему на основании возмездного договора в собственность жилого помещения (квартиры или комнаты) в многоквартирном доме или дома блокированной застройки в случае, если количество таких домов составляет три и более в одном ряду (далее — дом блокированной застройки), которые на момент привлечения денежных средств и (или) иного имущества участника строительства не введены в эксплуатацию, или индивидуального жилого дома, строительство которого осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и строительство которого на дату привлечения денежных средств и (или) иного имущества участника строительства не завершено (подпункт 3 пункта 1 статьи 201.1).

Частью 2 статьи 13 Закона № 218-ФЗ предусмотрено, что выплата возмещения гражданину — участнику строительства, имеющему требование о передаче жилого помещения (жилых помещений), осуществляется в размере стоимости указанного помещения (указанных помещений), определяемой как произведение общей площади жилого помещения в многоквартирном доме и (или) доме блокированной застройки (всех жилых помещений в одном многоквартирном доме и (или) домах блокированной застройки (в случае, если количество таких домов составляет три и более), подлежащего передаче гражданину — участнику строительства, но не более ста двадцати квадратных метров, и рыночной стоимости одного квадратного метра равнозначного жилого помещения (равнозначных жилых помещений) на первичном рынке, но не менее уплаченной цены договора либо размера уплаченных паевых взносов, рассчитываемых исходя из общей площади такого жилого помещения (таких жилых помещений), не превышающей ста двадцати квадратных метров.

Правила устанавливают порядок выплаты возмещения гражданам — участникам строительства, имеющим требования о передаче жилых помещений, машино-мест и нежилых помещений, определенных подпунктом 3.1 пункта 1 статьи 201.1 Закона о банкротстве, включенные в реестр требований участников строительства (абзац первый пункта 1).

Вопреки позиции административных истцов оспариваемые нормативные положения абзаца второго пункта 8 Правил в части слов «состоящем из 3 и более блоков (всех жилых помещений в одном многоквартирном доме и (или) жилом доме блокированной застройки, состоящем из 3 и более блоков)» и абзаца первого пункта 1 приложения к Правилам в части слов «состоящем из 3 и более блоков» не противоречат части 6 статьи 15 ЖК РФ, пункту 40 статьи 1 ГрК РФ, части 2 статьи 13 Закона № 218-ФЗ.

Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. № 476-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 476-ФЗ) внесены изменения в законодательные акты Российской Федерации, в том числе в ЖК РФ, ГрК РФ, Закон о банкротстве, Закон № 218-ФЗ и др.

В частности, подпунктом «б» пункта 1 статьи 4 Закона № 476-ФЗ статья 15 ЖК РФ дополнена частью 6, согласно которой многоквартирным домом признается здание, состоящее из двух и более квартир, включающее в себя имущество, указанное в пунктах 1 - 3 части 1 статьи 36 данного кодекса; многоквартирный дом может также включать в себя принадлежащие отдельным собственникам нежилые помещения и (или) машино-места, являющиеся неотъемлемой конструктивной частью такого многоквартирного дома.

В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Закона № 476-ФЗ статья 1 ГрК РФ дополнена пунктом 40, согласно которому дом блокированной застройки — это жилой дом, блокированный с другим жилым домом (другими жилыми домами) в одном ряду общей боковой стеной (общими боковыми стенами) без проемов и имеющий отдельный выход на земельный участок.

Данные изменения в совокупности с положениями частей 1 - 3 статьи 16 ЖК РФ позволили разграничить правовой режим многоквартирного дома (объекта, состоящего из структурно обособленных помещений, обеспечивающих возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме, и включающего в себя общее имущество собственников таких помещений) и дома блокированной застройки (объекта — здания, расположенного в одном ряду с другими зданиями — домами блокированной застройки, имеющими только общие боковые стены с другими домами, но не сообщающимися между собой и не имеющими общего имущества).

В связи с принятием Закона № 476-ФЗ понятие «жилой дом блокированной застройки» заменено понятием «дом блокированной застройки».

Согласно пункту 2 части 2 статьи 49 ГрК РФ (в редакции пункта 4 статьи 5 Закона № 476-ФЗ) экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, предусмотренная статьей 49 данного кодекса, не проводится в отношении домов блокированной застройки в случае, если количество этажей в таких домах не превышает трех, при этом количество всех домов блокированной застройки в одном ряду не превышает десяти и их строительство или реконструкция осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 13 Закона № 476-ФЗ также внесены изменения в часть 2 статьи 13 Закона № 218-ФЗ, слова «жилом доме блокированной застройки, состоящем из трех и более блоков (всех жилых помещений в одном многоквартирном доме и (или) жилом доме блокированной застройки, состоящем из трех и более блоков)» заменены словами «доме блокированной застройки (всех жилых помещений в одном многоквартирном доме и (или) домах блокированной застройки (в случае, если количество таких домов составляет три и более)».

Оспариваемые положения Правил, предусматривающие выплату возмещения гражданам — участникам строительства, имеющим требования о передаче жилых помещений в жилом доме блокированной застройки, состоящем из 3 и более блоков, не противоречат приведенным выше нормативным правовым актам, в которые были внесены изменения и которые имеют большую юридическую силу, поскольку не препятствуют получению возмещения гражданами, имеющими требования о передаче жилых помещений в домах блокированной застройки (в случае, если количество таких домов составляет 3 и более).

Переходными положениями Закона № 476-ФЗ предусмотрено сохранение содержания правового регулирования создания, эксплуатации и оборота жилых домов блокированной застройки и их составных частей — блоков.

Согласно частям 1, 2, 6 статьи 16 Закона № 476-ФЗ блок, указанный в пункте 2 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу данного федерального закона) и соответствующий признакам, приведенным в пункте 40 статьи 1 ГрК РФ, со дня вступления в силу этого федерального закона признается домом блокированной застройки независимо от того, является ли данный блок зданием или помещением в здании. Замена ранее выданных документов или внесение в них изменений, внесение изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости в отношении блока, указанного в части 1 данной статьи, не требуются и осуществляются по желанию правообладателей объектов недвижимости. Полученные до дня вступления в силу названного федерального закона документы, которые удостоверяют право на указанный в части 1 этой статьи блок, сохраняют свою юридическую силу и не требуют переоформления. Внесение изменений в выданные до дня вступления в силу данного федерального закона разрешения на строительство жилых домов блокированной застройки, разрешения на ввод в эксплуатацию жилых домов блокированной застройки и иные документы, в которых содержатся указания на создаваемые или созданные жилые дома блокированной застройки (в значении, предусмотренном пунктом 2 части 2 статьи 49 ГрК РФ (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу названного федерального закона), не требуется.

Приведенные нормативные положения не препятствуют Фонду осуществлять выплату возмещения гражданам, имеющим требования по ранее заключенным договорам о передаче жилых помещений в жилых домах блокированной застройки, состоящих из 3 и более блоков (в соответствии с действующей редакцией Правил), а также выплачивать возмещение, рассчитанное в отношении жилых помещений в домах блокированной застройки (в случае, если количество таких домов составляет 3 и более), поскольку изменения, внесенные в законодательные акты Российской Федерации Законом № 476-ФЗ, не повлекли изменений объема и содержания прав лиц, претендовавших на получение названной выплаты ранее и претендующих на нее на момент рассмотрения данного административного дела.

Оспариваемые нормативные положения отвечают критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускают неоднозначного толкования при их применении.

Доводы административных истцов основаны на неправильном толковании норм материального права; фактически требования сводятся к изменению нормативного правового акта в оспариваемой части, то есть расширению перечня претендентов (граждан — участников строительства, имеющих требования о передаче жилых помещений в жилом доме блокированной застройки) на получение выплаты возмещения в соответствии с Правилами, что не отнесено к компетенции суда.

Проверка конкретных правоприменительных действий не входит в предмет судебного контроля по настоящему административному делу.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают и не ограничивают прав административных истцов в упоминаемых ими аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ж., К.В., П.А., П.Л., П.М., П.Н., С. о признании частично недействующими пункта 8 Правил выплаты публично-правовой компанией «Фонд развития территорий» возмещения гражданам — участникам строительства, имеющим требования о передаче жилых помещений, машино-мест и нежилых помещений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2017 г. № 1233, пункта 1 приложения к данным правилам отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---