Решение Верховного Суда РФ от 06.09.2023 № АКПИ23-468

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 190 приложения № 1 к Приказу Минфина России от 04.06.2018 № 126н «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Торговый дом „Равновесие“ об оспаривании пункта 190 приложения № 1 к приказу Министерства финансов Российской Федерации от 4 июня 2018 г. № 126н „Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд“,»

4 июня 2018 г. Министерством финансов Российской Федерации (далее также — Минфин России) издан приказ № 126н «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также — Приказ).

Нормативный правовой акт 24 октября 2018 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации, регистрационный номер 52516, и 25 октября 2018 г. опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Приложение № 1 к Приказу содержит наименования товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, допускаемых на территорию Российской Федерации для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и коды по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008) (далее — ОКПД) этих товаров, в отношении которых при проведении конкурса, аукциона, запроса котировок в электронной форме участникам закупки, заявки которых признаны соответствующими требованиям извещения об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также — Закон о контрактной системе) предусмотрена документация о закупке) и содержат исключительно предложения о поставке товаров, происходящих из государств — членов Евразийского экономического союза, в соответствии с подпунктами 1.2 и 1.3 пункта 1 Приказа предоставляются преимущества в отношении цены контракта в размере 15 процентов.

В пункте 190 указанного приложения приведено наименование товара «Носители данных оптические без записи», код ОКПД 26.80.12.000.

Общество с ограниченной ответственностью «Торговый дом „Равновесие“ (далее также — ООО „Торговый дом „Равновесие“, Общество), принимавшее участие в аукционах по закупке товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 190 приложения № 1 к Приказу недействующим, ссылаясь на его противоречие части 3 статьи 14 Закона о контрактной системе, регламентирующей применение национального режима при осуществлении закупок, и отсутствие в Российской Федерации производства соответствующих товаров.»

В обоснование требования административный истец указал, что применение подпунктов 1.3 и 1.6 пункта 1 Приказа (предусматривающих возможное снижение цены контракта от цены контракта, предложенной победителем аукциона, при единственном подтверждении страны происхождения товара указанием (декларированием) участником закупки в заявке наименования страны происхождения товара) к товару, указанному в пункте 190 приложения № 1 этого приказа, позволяет при проведении аукциона государственным и муниципальным заказчикам не проверять достоверность деклараций недобросовестных поставщиков, что приводит к необоснованному снижению заказчиком цены контракта, заключаемого с победителем электронного аукциона.

При этом аналогичное пункту 190 приложения № 1 к Приказу наименование товара содержится в пункте 118 перечня радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств, в отношении которой устанавливаются ограничения для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2019 г. № 878 «О мерах стимулирования производства радиоэлектронной продукции на территории Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. № 925 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее также — Постановление № 878), которым в отношении радиоэлектронной продукции установлен особый порядок подтверждения страны происхождения товара при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд, отличный от предусмотренного Приказом.

Административный ответчик Министерство финансов Российской Федерации в письменных возражениях на административный иск указало, что Приказ принят полномочным органом, соответствует актам большей юридической силы и прав ООО «Торговый дом „Равновесие“ не нарушает.»

В судебном заседании представители административного истца К., Р.Ю. просили удовлетворить заявленное требование по доводам, приведенным в административном исковом заявлении.

Представитель Минфина России Р.И. поддержала правовые позиции, изложенные в письменных возражениях, просила отказать в удовлетворении административного иска.

Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание своего представителя не направило, в письменном отзыве просило рассмотреть дело в его отсутствие, в удовлетворении требований отказать.

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

В соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок по поручению Правительства Российской Федерации устанавливает условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами (часть 4 статьи 14).

Согласно части 5 статьи 14 Закона о контрактной системе нормативные правовые акты, устанавливающие в соответствии с частями 3 и 4 указанной статьи запрет на допуск товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, условия, ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг, подлежат обязательному опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации или нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и в течение трех рабочих дней с даты опубликования подлежат размещению в единой информационной системе.

Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329, предусмотрено, что Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1); принимает по поручению Правительства Российской Федерации условия допуска для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами (подпункт 5.2.29(3) пункта 5).

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

В соответствии с предоставленными полномочиями Минфин России издал оспариваемый Приказ, который устанавливает условия допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, допускаемых на территорию Российской Федерации для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Форма и порядок введения его в действие соблюдены.

Данные обстоятельства ранее также установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2022 г. № АКПИ22-624 и не оспариваются административным истцом.

Подпункт 1.3 пункта 1 Приказа устанавливает порядок, предусматривающий, что при проведении аукциона контракт заключается по цене: а) сниженной на 15 процентов в отношении товаров, указанных в приложении № 1, сниженной на 20 процентов в отношении товаров, указанных в приложении № 2 и закупаемых при реализации национальных проектов (программ), от предложенной победителем аукциона в случае, если заявка такого победителя содержит предложение о поставке товаров, указанных в Приложениях, страной происхождения хотя бы одного из которых является иностранное государство (за исключением государств — членов Евразийского экономического союза); б) предложенной победителем аукциона в случае, если заявка такого победителя содержит предложение о поставке товаров, указанных в приложениях к Приказу, и происходящих исключительно из государств — членов Евразийского экономического союза.

Согласно пункту 1.6 пункта 1 Приказа подтверждением страны происхождения товаров, указанных в приложениях к нему, является указание (декларирование) участником закупки в заявке в соответствии с Законом о контрактной системе наименования страны происхождения товара.

Доводы административного истца о противоречии пункта 190 приложения № 1 к Приказу части 3 статьи 14 Закона о контрактной системе подлежат отклонению как несостоятельные.

Приложение № 1 к Приказу содержит наименования товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, допускаемых на территорию Российской Федерации для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и коды по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008) этих товаров.

Пункт 190 приложения № 1 к Приказу, в котором приведено наименование товара «Носители данных оптические без записи», код ОКПД 26.80.12.000, сам по себе каких-либо правил поведения и нормативных предписаний не устанавливает, прав участников закупок не предусматривает и не возлагает на них какие-либо обязанности.

Согласно части 3 статьи 14 Закона о контрактной системе в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего _ рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг, включая минимальную обязательную долю закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг, и перечень таких товаров, для целей осуществления закупок. В случае, если указанными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации предусмотрены обстоятельства, допускающие исключения из установленных в соответствии с данной частью запрета или ограничений, заказчики при наличии указанных обстоятельств размещают в единой информационной системе обоснование невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений, если такими актами не установлено иное. В таких нормативных правовых актах устанавливается порядок подготовки обоснования невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений, а также требования к его содержанию. Определение страны происхождения указанных товаров осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В рамках реализации положений приведенной нормы Закона о контрактной системе принято постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2019 г. № 878 «О мерах стимулирования производства радиоэлектронной продукции на территории Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. № 925 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Названным постановлением утверждены Правила формирования и ведения единого реестра российской радиоэлектронной продукции и перечень радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств, в отношении которой устанавливаются ограничения для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — Перечень).

В пункте 118 Перечня содержится код в соответствии с ОКПД 26.80.12.000 и наименование радиоэлектронной продукции «Носители данных оптические без записи».

Установление Приказом в отношении товара «Носители данных оптические без записи», относящегося к коду 26.80.12.000 по ОКПД, условий допуска для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд не противоречит Постановлению № 878, согласно пункту 3 которого при осуществлении закупок радиоэлектронной продукции, включенной в Перечень, за исключением установленного пунктом 3(1) этого постановления случая, заказчик отклоняет все заявки, содержащие предложения о поставке радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств (за исключением государств — членов Евразийского экономического союза), при условии, что на участие в закупке подана 1 (или более) удовлетворяющая требованиям извещения об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае если Законом о контрактной системе предусмотрена документация о закупке) заявка, содержащая предложение о поставке радиоэлектронной продукции, страной происхождения которой являются только государства — члены Евразийского экономического союза.

Постановлением № 878 вводятся ограничения допуска товаров при проведении закупок радиоэлектронной продукции, включенной в Перечень, а в соответствии с Приказом № 126н устанавливаются условия допуска товаров иностранного происхождения и преференции для товаров, происходящих из государств — членов Евразийского экономического союза.

При этом условия допуска, распространяющиеся на продукцию, указанную в пункте 190 приложения № 1 к Приказу № 126н, направлены на стимулирование посредников — поставщиков товаров в целях осуществления ими преимущественной закупки товаров у национальных производителей для последующего обеспечения государственных и муниципальных нужд, что соответствует целям обеспечения национального режима при осуществлении закупок (части 3, 4 статьи 14 Закона о контрактной системе).

Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2022 г. № АКПИ22-624 в порядке абстрактного нормоконтроля проверена законность подпунктов 1.3, 1.6 пункта 1 Приказа в части возможности снижения цены контракта от цены контракта, предложенной победителем аукциона, при поставке радиоэлектронной продукции, если единственным подтверждением страны происхождения товара является указание (декларирование) участником закупки в заявке наименования страны происхождения товара, без предоставления сведений и документов, представление которых в отношении радиоэлектронной продукции предусмотрено пунктом 3 Постановления № 878.

Как указал суд в решении, с учетом того, что подпункт 1.6 пункта 1 Приказа регулирует поставку для государственных и муниципальных нужд не только радиоэлектронной продукции, конкретизация требования о подтверждении происхождения радиоэлектронной продукции в Постановлении № 878 не свидетельствует о противоречии оспариваемых положений такой конкретизации, кроме того, подпункт 1.6 пункта 1 Приказа носит бланкетный характер, предусматривая декларирование наименования страны происхождения товара в соответствии с Законом о контрактной системе, согласно части 3 статьи 14 которого определение страны происхождения товаров осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Оснований согласиться с доводами Общества о создании оспариваемым пунктом 190 приложения № 1 к Приказу препятствий для участия в закупках не имеется.

В Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок (часть 1 статьи 7 Закона о контрактной системе).

Открытость и прозрачность информации, указанной в части 1 статьи 7 Закона о контрактной системе, обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе (часть 2 статьи 7).

Указания на ограничения и условия допуска товаров к закупкам, с которыми Общество вправе заблаговременно ознакомиться до подачи заявки на участие в закупках, не свидетельствуют о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца в сфере экономической и предпринимательской деятельности, в том числе с учетом того, что участие организаций и индивидуальных предпринимателей в закупках для государственных и муниципальных нужд является добровольным, любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1 статьи 8 Закона о контрактной системе).

Доводы административного истца основаны на неправильном толковании норм материального права; фактически его требования сводятся к изменению нормативного правового акта в оспариваемой части, то есть исключению пункта 190 из приложения № 1 к Приказу в связи с нецелесообразностью в условиях отсутствия отечественных производителей носителей данных оптических без записи, что не отнесено к компетенции суда.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемое нормативное положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административного истца в упоминаемых им аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Торговый дом „Равновесие“ об оспаривании пункта 190 приложения № 1 к приказу Министерства финансов Российской Федерации от 4 июня 2018 г. № 126н „Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд“ отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---