Решение Верховного Суда РФ от 07.09.2022 № АКПИ22-624

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпунктов 1.3, 1.6 пункта 1 приказа Минфина России от 04.06.2018 № 126н «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Торговый дом „Равновесие“ о признании недействующими подпунктов 1.3, 1.6 пункта 1 приказа Министерства финансов Российской Федерации от 4 июня 2018 г. № 126н „Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд“,»

4 июня 2018 г. Министерством финансов Российской Федерации (далее также — Минфин России) издан приказ № 126н «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также — Приказ).

Нормативный правовой акт 24 октября 2018 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации, регистрационный номер 52516, и 25 октября 2018 г. опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Согласно подпункту 1.3 пункта 1 Приказа в редакции приказов Минфина России от 10 июля 2020 г. № 140н, от 5 марта 2022 г. № 30н при проведении аукциона контракт заключается по цене: а) сниженной на 15 процентов в отношении товаров, указанных в приложении № 1, сниженной на 20 процентов в отношении товаров, указанных в приложении № 2 и закупаемых при реализации национальных проектов (программ), от предложенной победителем аукциона в случае, если заявка такого победителя содержит предложение о поставке товаров, указанных в Приложениях, страной происхождения хотя бы одного из которых является иностранное государство (за исключением государств — членов Евразийского экономического союза (далее также — ЕАЭС), Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики); б) предложенной победителем аукциона в случае, если заявка такого победителя содержит предложение о поставке товаров, указанных в Приложениях, и происходящих исключительно из государств — членов Евразийского экономического союза, из Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики.

Подпунктом 1.6 пункта 1 Приказа в редакции приказа Минфина России от 10 июля 2020 г. № 140н предусмотрено, что подтверждением страны происхождения товаров, указанных в Приложениях, является указание (декларирование) участником закупки в заявке в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также — Закон о контрактной системе) наименования страны происхождения товара.

Общество с ограниченной ответственностью «Торговый дом „Равновесие“ (далее также — ООО „Торговый дом „Равновесие“), принимавшее участие в аукционах по закупке товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании подпунктов 1.3, 1.6 пункта 1 Приказа не действующими в части возможности снижения цены контракта от цены контракта, предложенной победителем аукциона, при поставке радиоэлектронной продукции, если единственным подтверждением страны происхождения товара является указание (декларирование) участником закупки в заявке наименования страны происхождения товара, без предоставления сведений и документов, предоставление которых в отношении радиоэлектронной продукции предусмотрено пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10 июля 2019 г. № 878 „О мерах стимулирования производства радиоэлектронной продукции на территории Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. № 925 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации“ (далее также — Постановление № 878).»

Административный истец полагает, что в оспариваемой части Приказ не соответствует части 4 статьи 14 Закона о контрактной системе, поскольку принят в целях определения условий допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных или муниципальных нужд, однако установление возможности принудительно снизить цену в заявке участника закупки не является условием допуска товаров, в связи с чем административный ответчик вышел за пределы предоставленных ему полномочий. Кроме того, по мнению административного истца, подпункты 1.3 и 1.6 пункта 1 Приказа противоречат Постановлению № 878, устанавливающему в отношении радиоэлектронной продукции особый порядок подтверждения страны происхождения товара, и нарушают принципы равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, на которые ООО «Торговый дом „Равновесие“ вправе было рассчитывать в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о контрактной системе.»

Административный ответчик Министерство финансов Российской Федерации в письменных возражениях на административный иск указало, что Приказ принят полномочным органом, соответствует актам большей юридической силы и прав ООО «Торговый дом „Равновесие“ не нарушает.»

Представители административного истца К. и Р. в судебном заседании поддержали заявленные требования.

Представитель Минфина России Л. поддержала правовые позиции, изложенные в письменных возражениях, просила отказать в удовлетворении административного иска.

Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание своего представителя не направило, в письменном отзыве просило рассмотреть дело в его отсутствие, в удовлетворении требований отказать.

Обсудив доводы административного искового заявления, заслушав пояснения представителей административного истца, возражения представителя административного ответчика, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок по поручению Правительства Российской Федерации устанавливает условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами (часть 4 статьи 14).

Согласно части 5 статьи 14 Закона о контрактной системе нормативные правовые акты, устанавливающие в соответствии с частями 3 и 4 указанной статьи запрет на допуск товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, условия, ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг, подлежат обязательному опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации или нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и в течение трех рабочих дней с даты опубликования подлежат размещению в единой информационной системе.

Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329, предусмотрено, что Минфин России принимает по поручению Правительства Российской Федерации условия допуска для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами (подпункт 5.2.29.3).

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

В соответствии с предоставленными полномочиями Минфин России издал оспариваемый нормативный правовой акт, который устанавливает условия допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, допускаемых на территорию Российской Федерации для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Форма и порядок введения его в действие соблюдены.

Подпункт 1.3 пункта 1 Приказа устанавливает порядок, предусматривающий, что контракт с победителем аукциона, заявка которого содержит предложение о поставке товаров, страной происхождения хотя бы одного из которых является иностранное государство (за исключением государств — членов ЕАЭС, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики), заключается по цене: сниженной на 15 процентов в отношении товаров, указанных в приложении № 1, сниженной на 20 процентов в отношении товаров, указанных в приложении № 2, и закупаемых при реализации национальных проектов (программ), от предложенной победителем аукциона.

Довод административного истца о том, что указанные положения не являются условием допуска товаров, в связи с чем Минфин России вышел за пределы предоставленных частью 4 статьи 14 Закона о контрактной системе полномочий, является несостоятельным.

В силу статьи 18 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд устанавливается приоритет промышленной продукции, произведенной на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, перед промышленной продукцией, произведенной на территориях иностранных государств. Такой приоритет обеспечивается в случаях, не противоречащих международным договорам Российской Федерации, посредством установления в том числе условий, запретов и ограничений допуска товаров, происходящих из иностранных государств или группы иностранных государств, в соответствии с Законом о контрактной системе.

Названный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статьи 1 Закона о контрактной системе).

Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок состоит из Закона о контрактной системе и других федеральных законов, регулирующих отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» вправе принимать нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок (части 1, 2 статьи 2 Закона о контрактной системе).

Статья 14 Закона о контрактной системе регламентирует вопросы, касающиеся применения национального режима при осуществлении закупок.

При осуществлении заказчиками закупок к товарам, происходящим из иностранного государства или группы иностранных государств, работам, услугам, соответственно выполняемым, оказываемым иностранными лицами, применяется национальный режим на равных условиях с товарами российского происхождения, работами, услугами, соответственно выполняемыми, оказываемыми российскими лицами, в случаях и на условиях, которые предусмотрены международными договорами Российской Федерации (часть 1 названного федерального закона).

Предписание о снижении цены контракта в отношении товаров иностранного происхождения, направленное на повышение заинтересованности национальных производителей товаров в развитии производства, технологий, имеющих происхождение на территории Российской Федерации и стран ЕАЭС, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики, и стимулирование посредников-поставщиков товаров в целях осуществления ими преимущественной закупки товаров у национальных производителей для последующего обеспечения государственных и муниципальных нужд, по своей сути является условием допуска товаров и соответствует целям обеспечения национального режима при осуществлении закупок.

Вопреки доводам ООО «Торговый дом „Равновесие“ оспариваемые положения Приказа не нарушают его прав, свобод и законных интересов в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности и соответствуют принципам равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции.»

Подпунктом 1.1 пункта 1 Приказа предусмотрен механизм предоставления преимущества участникам закупки, предлагающим товар, произведенный на территории государств — членов ЕАЭС, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики, заключающийся в понижении на 15 и 20 процентов цены контракта участнику аукциона, предлагающему иностранный товар в случае его победы по результатам аукциона. В случае победы участника, предлагающего товар из государств — членов ЕАЭС, из Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики, контракт подлежит заключению по предложенной им цене.

Таким образом, устанавливаемое подпунктами 1.1, 1.3 пункта 1 Приказа правовое регулирование предоставляет преференцию участникам закупки, предлагающим товары из государств — членов ЕАЭС, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, заключающуюся в возможности предлагать наиболее выгодную для себя цену, которая в любом случае не будет снижена на 15 и 20 процентов.

В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе информация об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, не являющихся членами ЕАЭС, и не из Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики, подлежит размещению заказчиком в извещении об осуществлении закупки в единой информационной системе закупок.

При этом согласно части 23 статьи 22 указанного федерального закона в информации и документах, подлежащих размещению в единой информационной системе, указываются начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальная цена единицы товара, работы, услуги, начальная сумма цен единиц товара, работы, услуги, максимальное значение цены контракта (в случае, если количество поставляемых товаров, объем подлежащих выполнению работ, оказанию услуг невозможно определить).

С учетом того, что в Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок (часть 1 статьи 7 Закона о контрактной системе), а участие организаций и индивидуальных предпринимателей в закупках для государственных и муниципальных нужд является добровольным, оспариваемые административным истцом положения не препятствуют любому участнику аукциона реализовать права на получение преференций в отношении цены контракта, предложив товары, преимущественно происходящие из государств — членов ЕАЭС, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики.

В соответствии с подпунктом 1.6 пункта 1 Приказа подтверждением страны происхождения товаров, перечисленных в Приложениях, является указание (декларирование) участником закупки в заявке в соответствии с Законом о контрактной системе наименования страны происхождения товара. При этом Приказом не предусмотрены требования о представлении определенного документа в качестве декларации о стране происхождения товара, и указание участником закупки в заявке наименования страны происхождения товара является декларированием страны происхождения товара.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2019 г. № 878 «О мерах стимулирования производства радиоэлектронной продукции на территории Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. № 925 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» утвержден в том числе перечень радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств, в отношении которой устанавливаются ограничения для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — перечень).

Пунктом 3 Постановления № 878, которому, по мнению административного истца, не соответствуют оспариваемые положения Приказа, установлено, что при осуществлении закупок радиоэлектронной продукции, включенной в перечень, заказчик отклоняет все заявки, содержащие предложения о поставке радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств (за исключением государств — членов Евразийского экономического союза), при условии, что на участие в закупке подана 1 (или более) удовлетворяющая требованиям извещения об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если Законом о контрактной системе предусмотрена документация о закупке) заявка, содержащая предложение о поставке радиоэлектронной продукции, страной происхождения которой являются только государства — члены Евразийского экономического союза, а также конкретизированы требования о подтверждении происхождения радиоэлектронной продукции, к которым, в частности, отнесены требования о наличии сведений о такой продукции в едином реестре российской радиоэлектронной продукции, в евразийском реестре промышленных товаров государств — членов ЕАЭС и о наличии сертификата о происхождении такой продукции, выдаваемого в соответствии с Правилами определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых Государств от 20 ноября 2009 г., принятыми Соглашением государств — участников Содружества Независимых Государств.

Пунктом 3.1 Постановления № 878 предусмотрено требование о документальном подтверждении участником закупки сведений о происхождении радиоэлектронной продукции и ее соответствии требованиям, установленным пунктом 3 данного постановления.

С учетом того, что подпункт 1.6 пункта 1 Приказа регулирует поставку для государственных и муниципальных нужд не только радиоэлектронной продукции, конкретизация требования о подтверждении происхождения радиоэлектронной продукции в Постановлении № 878 не свидетельствует о противоречии оспариваемых положений такой конкретизации.

Кроме того, подпункт 1.6 пункта 1 Приказа носит бланкетный характер, предусматривая декларирование наименования страны происхождения товара в соответствии с Законом о контрактной системе, согласно части 3 статьи 14 которого определение страны происхождения товаров осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают и не ограничивают прав административного истца в упоминаемых им аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Торговый дом „Равновесие“ о признании недействующими подпунктов 1.3, 1.6 пункта 1 приказа Министерства финансов Российской Федерации от 4 июня 2018 г. № 126н „Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд“ отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---