Решение Верховного Суда РФ от 03.07.2023 № АКПИ23-347

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Приказа Росрыболовства от 30.11.2021 № 729 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 643 на 2022 год»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью «Барром», общества с ограниченной ответственностью «Динат-Внешторг» о признании частично недействующим приказа Федерального агентства по рыболовству от 30 ноября 2021 г. № 729 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 643 на 2022 год»,

30 ноября 2021 г. Федеральным агентством по рыболовству (далее также — Росрыболовство, Агенство) издан приказ № 729 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 643 на 2022 год» (далее — Приказ), который имеет приложения № 1 и № 2, содержащие перечень видов водных биологических ресурсов (далее также — биоресурсы), общий допустимый улов которых не устанавливается, и районов их добычи (вылова) и перечень видов водных биологических ресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, и районов их добычи (вылова) во внутренних водных объектах соответственно.

Общество с ограниченной ответственностью «Барром» и общество с ограниченной ответственностью «Динат-Внешторг» (далее — ООО «Барром», ООО «Динат-Внешторг») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями, в которых просят признать не действующим Приказ в части примечаний <*> и <****> таблицы 1 «Водные объекты Алтайского края» приложения № 2 к Приказу, ограничивающих районы добычи (вылова) водных биоресурсов — артемия (на стадии цист) и гаммарид — в 2022 г. конкретными озерами Алтайского края, на которых сформированы рыболовные участки, ссылаясь на их противоречие части 3 статьи 19.1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

По мнению административных истцов, Приказ является нормативным, поскольку издан в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти и содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в сфере рыболовства — добычи (вылова) водных биоресурсов; оспариваемые положения Приказа ставят пользователей водными биоресурсами на водных объектах Алтайского края в неравное положение с пользователями других субъектов Российской Федерации.

В обоснование своих требований административные истцы указывают, что Верхнеобским территориальным управлением Росрыболовства им отказано во внесении изменений в разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов со ссылкой на то, что размещенные на официальном сайте Росрыболовства объявления о подготовке и заключении договора пользования водными биоресурсами, общий допустимый улов которых не устанавливается, на 2022 г. не содержат такого объема добычи (вылова) артемии (на стадии цист) и гаммарид на озерах Малое Яровое и Большие Табуны, а увеличение объема добычи (вылова) в разрешении не обеспечивает соблюдения ограничений, выраженных рекомендованными объемами, что, по мнению административных истцов, нарушает их права, предусмотренные статьями 33.3, 34 и 36 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2023 г. административные дела по административным исковым заявлениям ООО «Барром» и ООО «Динат-Внешторг» объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

В письменных возражениях Федеральное агентство по рыболовству, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации указали, что Приказ не регламентирует правоотношения, связанные с выдачей разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов на водных объектах, на которых сформированы рыболовные участки, по своей правовой природе не является нормативным правовым актом, требующим государственной регистрации и официального опубликования, носит организационный характер, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы административных истцов.

В судебном заседании представитель административных истцов Б. поддержал заявленные требования.

Представители Федерального агентства по рыболовству Р. и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации К. возражали против удовлетворения административного иска.

Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, в письменной форме заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения представителя ООО «Барром» и ООО «Динат-Внешторг» Б., возражения представителя Федерального агентства по рыболовству Р., представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации К., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемый правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов регулируются Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Согласно статье 33.4 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» договор пользования водными биоресурсами заключается в целях осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, за исключением случаев, предусмотренных названным федеральным законом (часть 1). По договору пользования водными биоресурсами одна сторона — орган государственной власти обязуется предоставить другой стороне — юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю право на добычу (вылов) водных биоресурсов (часть 2). Порядок подготовки и заключения договора пользования водными биоресурсами, форма примерного договора пользования водными биоресурсами устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 5).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 643 утверждены Правила подготовки и заключения договора пользования водными биологическими ресурсами, общий допустимый улов которых не устанавливается (далее — Правила № 643).

Пунктом 2 Правил № 643 закреплено, что Федеральное агентство по рыболовству не позднее 1 ноября года, предшествующего году осуществления рыболовства, публикует на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» объявление о подготовке и заключении договоров в отношении водных биоресурсов внутренних морских вод Российской Федерации, территориального моря Российской Федерации, исключительной экономической зоны Российской Федерации, континентального шельфа Российской Федерации, Каспийского моря, внутренних вод Российской Федерации (за исключением внутренних морских вод Российской Федерации) и информирует об этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Указанное объявление содержит следующую информацию: а) срок приема документов для заключения договора; б) виды водных биоресурсов, объемы и районы добычи (вылова) водных биоресурсов на основании данных научных исследований, сроки добычи (вылова) водных биоресурсов.

После публикации объявлений, указанных в пунктах 2 и 2(1) Правил, подготовку и заключение договора осуществляют:

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации — в отношении водных биоресурсов внутренних вод Российской Федерации (за исключением внутренних морских вод Российской Федерации);

Федеральное агентство по рыболовству — в отношении водных биоресурсов морских вод, открытого моря и районов действия международных договоров Российской Федерации, катадромных, трансграничных видов рыб, а также анадромных видов рыб, регулирование добычи (вылова) которых не осуществляется в соответствии со статьей 29.1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (пункт 3 Правил № 643).

Росрыболовство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в том числе по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации, а также осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности Агентства, если такие функции предусмотрены федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункты 1, 5.20 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. № 444 (далее — Положение).

Федеральное агентство по рыболовству не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также оказывать платные услуги в установленной сфере деятельности, кроме случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (пункт 7 Положения).

Руководитель Федерального агентства по рыболовству на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации издает в пределах своей компетенции приказы и распоряжения по вопросам, отнесенным к компетенции Агентства (пункт 10.14 Положения).

Следовательно, Приказ издан полномочным федеральным органом исполнительной власти в целях реализации требований Правил № 643.

Приказ, согласно его содержанию, устанавливает конкретные поручения для структурных подразделений Росрыболовства в целях организации работы по подготовке и заключению договоров пользования водными биологическими ресурсами, общий допустимый улов которых не устанавливается, на 2022 г. и предписывает руководителям территориальных управлений Росрыболовства обеспечить надлежащее заключение таких договоров.

В приложении № 2 к Приказу приведен перечень видов водных биологических ресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, и районов их добычи (вылова) во внутренних водных объектах.

Таким образом, Росрыболовство во исполнение требований пунктов 2 и 3 Правил № 643 в оспариваемом акте определило виды водных биоресурсов и районы добычи (вылова) водных биоресурсов, не установив при этом допустимый объем добычи (вылова) водных биоресурсов.

Анализ Приказа, включая положения, с которыми административные истцы связывают нарушение своих прав, позволяет сделать вывод, что данный акт не регламентирует правоотношения, связанные с выдачей разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов на водных объектах, на которых сформированы рыболовные участки, и не устанавливает общий допустимый улов водных биоресурсов, не рассчитан на неоднократное применение, поскольку издается не более чем на один календарный год (пункт 11 Правил № 643).

Приказ правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации, гарантии их осуществления и механизм их реализации не содержит.

Приказ не устанавливает правовой статус организации, не имеет межведомственный характер, не содержит сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Следовательно, Приказ является актом внутриведомственного характера, поскольку его положения распространяются лишь на сотрудников Росрыболовства, направлен на организацию работы структурных подразделений и территориальных органов, не изменяет требования действующего законодательства и не содержит новых правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Нельзя согласиться с утверждением административных истцов о том, что Приказ является нормативным правовым актом.

В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами; наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (пункт 2); государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10).

По пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» разъяснения о применении поименованных правил дает Министерство юстиции Российской Федерации.

Не подлежат государственной регистрации акты внутриведомственного характера и акты, направленные на организацию исполнения актов законодательства, решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм (пункт 13 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2020 г. № 105).

Таким образом, не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, Приказ не подлежал государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, его издание не требовало официального опубликования.

Вопреки утверждениям административных истцов Приказ в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не может нарушать их права и законные интересы в указанных ими аспектах.

Пунктом 1 части 1 статьи 16 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» устанавливается перечень видов рыболовства, осуществляемых гражданами и юридическими лицами, одним из которых является промышленное рыболовство.

В соответствии с частью 1 статьи 1 поименованного закона под добычей (выловом) водных биоресурсов понимается изъятие водных биоресурсов из среды их обитания (пункт 8); под промышленным рыболовством — предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из этих водных биоресурсов (пункт 10).

Водные биоресурсы находятся в федеральной собственности (часть 1 статьи 10 данного закона).

Статьей 11 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» предусмотрено, что право на добычу (вылов) водных биоресурсов возникает по основаниям, предусмотренным этим законом.

Согласно части 5 статьи 16 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» рыболовство осуществляется в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, или в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается.

В силу статьи 19.1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» промышленное рыболовство во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации (далее — внутренние водные объекты), осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, указанными в части 3 статьи 16 названного закона, с использованием или без использования судов рыбопромыслового флота, а также с использованием или без использования рыболовных участков (часть 1).

Промышленное рыболовство во внутренних водных объектах осуществляется в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, на основании договоров, предусмотренных статьей 33.1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», а в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, — на основании договоров, предусмотренных статьей 33.4 поименованного закона, за исключением случаев, установленных указанным законом (часть 2).

В случае утверждения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации перечня рыболовных участков во внутренних водных объектах в соответствии с частью 5 статьи 18 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», в который включены рыболовные участки для осуществления промышленного рыболовства во внутреннем водном объекте, промышленное рыболовство в таком внутреннем водном объекте в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, осуществляется на основании договоров, предусмотренных статьями 33.1 и 33.3 названного закона, а в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, — на основании договоров, предусмотренных статьей 33.3 этого закона, за исключением случаев, установленных данным законом (часть 3).

С учетом изложенного в случае отсутствия сформированных рыболовных участков на внутренних водных объектах промышленное рыболовство во внутренних водных объектах осуществляется в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, на основании договоров, предусмотренных статьей 33.1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», а в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, — на основании договоров, предусмотренных статьей 33.4 указанного закона, за исключением случаев, установленных приведенным законом.

Таким образом, в случае включения водного объекта в перечень рыболовных участков право для осуществления промышленного рыболовства на таком водном объекте возникает на основании только одного договора — пользования рыболовным участком, предусмотренного статьей 33.3 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», без заключения дополнительных договоров, предусмотренных Правилами № 643.

Пунктом 11 Правил № 643 закреплено, что договор заключается не более чем на один календарный год. В случае достижения объемов добычи (вылова) водных биоресурсов, предусмотренных подпунктом «б» пункта 2 или подпунктом «б» пункта 2(1) Правил № 643, уполномоченный орган уведомляет заявителей о прекращении права на добычу (вылов) водных биоресурсов, объем добычи (вылова) которых достигнут, в связи с истечением срока действия права на добычу (вылов) водных биоресурсов.

При этом осуществление промышленного рыболовства видов водных биологических ресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, не может осуществляться неопределенный срок и в бесконечных объемах, поскольку это противоречит принципу приоритета сохранения водных биоресурсов и их рационального использования, а также нормам международного права, с учетом того, что водные биоресурсы находятся в федеральной собственности.

Оспаривая Приказ, административные истцы фактически выражают несогласие с отказом территориального управления Росрыболовства во внесении изменений в разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов и состоявшимися судебными актами по конкретному делу с их участием, проверка законности которых не входит в предмет настоящего административного дела в порядке абстрактного нормоконтроля.

При указанных обстоятельствах правовых оснований для удовлетворения административного иска, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

в удовлетворении административных исковых заявлений общества с ограниченной ответственностью «Барром» и общества с ограниченной ответственностью «Динат-Внешторг» о признании частично недействующим приказа Федерального агентства по рыболовству от 30 ноября 2021 г. № 729 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 643 на 2022 год» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---