Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.09.2023 № АПЛ23-319

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 03.07.2023 № АКПИ23-347, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Приказа Росрыболовства от 30.11.2021 № 729 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 643 на 2022 год»>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Шамова А.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью «Барром», общества с ограниченной ответственностью «Динат-Внешторг» о признании частично недействующим приказа Федерального агентства по рыболовству от 30 ноября 2021 г. № 729 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 643 на 2022 год»

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Барром» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 июля 2023 г. по делу № АКПИ23-347, которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Барром» Б., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения на доводы апелляционной жалобы представителя Федерального агентства по рыболовству Г. и представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

30 ноября 2021 г. Федеральное агентство по рыболовству (далее также — Росрыболовство) издало приказ № 729 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 643 на 2022 год» (далее — Приказ), включающий приложения № 1 и № 2 с таблицами, содержащими перечень видов водных биологических ресурсов (далее также — биоресурсы), общий допустимый улов которых не устанавливается, и районов их добычи (вылова), а также перечень видов водных биологических ресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, и районов их добычи (вылова) во внутренних водных объектах.

Общество с ограниченной ответственностью «Барром» и общество с ограниченной ответственностью «Динат-Внешторг» (далее также — ООО «Барром», ООО «Динат-Внешторг», Общества), имеющие право на добычу (вылов) водных биоресурсов на основании договоров пользования рыболовными участками для осуществления промышленного рыболовства, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями, в которых просили признать не действующим Приказ в части примечаний <*> и <****> таблицы 1 «Водные объекты Алтайского края» приложения № 2 к Приказу, ограничивающих районы добычи (вылова) водных биоресурсов — артемии (на стадии цист) и гаммарид — в 2022 г. конкретными озерами Алтайского края, на которых сформированы рыболовные участки.

В обоснование заявленного требования Общества сослались на противоречие оспариваемых положений части 3 статьи 19.1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Закон о рыболовстве), пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Указали, что по своей сути Приказ носит нормативный правовой характер, так как издан в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти и содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в сфере промышленного рыболовства — добычи (вылова) водных биоресурсов; оспариваемые положения Приказа создают дискриминационные условия для пользователей водными биоресурсами на водных объектах Алтайского края.

Нарушение своих прав, предусмотренных статьями 33.3, 34 и 36 Закона о рыболовстве, административные истцы связывают с тем, что территориальным управлением Росрыболовства им было отказано в предоставлении государственной услуги по внесению изменений в разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов в части указания объемов добычи водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2023 г. административные дела по административным исковым заявлениям ООО «Барром» и ООО «Динат-Внешторг» объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Административный ответчик Федеральное агентство по рыболовству и заинтересованные лица Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее — Минсельхоз России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) административный иск не признали, указав, что Приказ не регламентирует правоотношения, связанные с выдачей разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов на водных объектах, на которых сформированы рыболовные участки, по своей правовой природе данный акт не является нормативным правовым, требующим государственной регистрации и официального опубликования, издан на 2022 г., носит организационный характер, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Обществ.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 3 июля 2023 г. в удовлетворении административных исковых заявлений ООО «Барром», ООО «Динат-Внешторг» отказано.

В апелляционной жалобе ООО «Барром» просит об отмене решения суда первой инстанции и о принятии по административному делу нового решения об удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что суд первой инстанции неверно применил нормы процессуального и материального права. Полагает, что, издав Приказ, Росрыболовство осуществило нормативно-правовое регулирование подготовки и заключения договоров пользования водными биоресурсами; на основании Приказа органы государственной власти подготавливают и заключают договоры пользования водными биоресурсами, осуществляют выдачу (внесение изменений, отказ в выдаче) разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов на всех водных объектах, включая те, на которых сформированы рыболовные участки; Приказ не проходил государственную регистрацию, в связи с чем ООО «Барром» полагает, что была нарушена процедура его издания; признавая Приказ в оспариваемой части соответствующим действующему законодательству, суд первой инстанции в нарушение пункта 3 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не дал оценку доводам Обществ по существу заявленных требований. Предписания Приказа в части установления районов добычи (вылова) артемии (на стадии цист) и гаммарид в 2022 г. конкретными озерами Алтайского края, на которых сформированы рыболовные участки, противоречат части 3 статьи 19.1 Закона о рыболовстве и создают для пользователей рыболовными участками в Алтайском крае неравные условия по сравнению с пользователями других субъектов Российской Федерации.

Росрыболовство, Минсельхоз России в письменных возражениях на апелляционную жалобу ООО «Барром», не согласившись с ее доводами, указали, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно, а правовые основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу ООО «Барром» поддержал свою правовую позицию по данному административному делу, изложенную в письме от 22 июня 2023 г. № 01-73102/23, просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя названного министерства.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представитель Минюста России не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов состоит из Закона о рыболовстве, других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации принимает постановления, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в пределах полномочий, определенных названным федеральным законом, другими федеральными законами, а также нормативными указами Президента Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (части 1, 3, 4 статьи 3 Закона о рыболовстве).

В силу статьи 33.4 поименованного закона договор пользования водными биоресурсами заключается в целях осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, за исключением случаев, предусмотренных этим федеральным законом (часть 1). По договору пользования водными биоресурсами одна сторона — орган государственной власти обязуется предоставить другой стороне — юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю право на добычу (вылов) водных биоресурсов (часть 2). Порядок подготовки и заключения договора пользования водными биоресурсами, форма примерного договора пользования водными биоресурсами устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 5).

25 августа 2008 г. постановлением № 643 Правительство Российской Федерации утвердило Правила подготовки и заключения договора пользования водными биологическими ресурсами, общий допустимый улов которых не устанавливается (далее — Правила № 643).

Пункт 2 названных правил предусматривает, что Росрыболовство не позднее 1 ноября года, предшествующего году осуществления рыболовства, публикует на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» объявление о подготовке и заключении договоров в отношении водных биоресурсов внутренних морских вод Российской Федерации, территориального моря Российской Федерации, исключительной экономической зоны Российской Федерации, континентального шельфа Российской Федерации, Каспийского моря, внутренних вод Российской Федерации (за исключением внутренних морских вод Российской Федерации) и информирует об этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указанное объявление содержит следующую информацию: а) срок приема документов для заключения договора; б) виды водных биоресурсов, объемы и районы добычи (вылова) водных биоресурсов на основании данных научных исследований, сроки добычи (вылова) водных биоресурсов.

После публикации объявлений, указанных в пунктах 2 и 2(1) Правил № 643, подготовку и заключение договора осуществляют:

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации — в отношении водных биоресурсов внутренних вод Российской Федерации (за исключением внутренних морских вод Российской Федерации);

Росрыболовство — в отношении водных биоресурсов морских вод, открытого моря и районов действия международных договоров Российской Федерации, катадромных, трансграничных видов рыб, а также анадромных видов рыб, регулирование добычи (вылова) которых не осуществляется в соответствии со статьей 29.1 Закона о рыболовстве (пункт 3 Правил № 643).

Согласно Положению о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. № 444 (далее — Положение) названное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации, а также осуществляющим иные функции в установленной сфере деятельности агентства, если такие функции предусмотрены федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 1, подпункт 5(20) Положения).

Росрыболовство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также оказывать платные услуги в установленной сфере деятельности, кроме случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (пункт 7 Положения).

Руководитель Росрыболовства на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Минсельхоза России издает в пределах своей компетенции приказы и распоряжения по вопросам, отнесенным к компетенции возглавляемого им агентства (подпункт 10(14) Положения).

С учетом изложенного суд первой инстанции верно исходил из того, что Приказ издан полномочным федеральным органом исполнительной власти в целях реализации требований Правил № 643.

Из содержания Приказа усматривается, что данный акт устанавливает конкретные поручения для структурных подразделений Росрыболовства в целях организации работы по подготовке и заключению договоров пользования водными биологическими ресурсами, общий допустимый улов которых не устанавливается, на 2022 г. и предписывает руководителям территориальных управлений Росрыболовства обеспечить надлежащее заключение таких договоров.

Приложение № 2 к Приказу содержит перечень видов водных биологических ресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, и районов их добычи (вылова) во внутренних водных объектах, что согласуется с предписаниями пунктов 2, 3 Правил № 643.

При этом пункт 11 этих же правил закрепляет, что соответствующий договор заключается не более чем на один календарный год. В случае достижения объемов добычи (вылова) водных биоресурсов, предусмотренных подпунктом «б» пункта 2 или подпунктом «б» пункта 2(1) Правил № 643, уполномоченный орган уведомляет заявителей о прекращении права на добычу (вылов) водных биоресурсов, объем добычи (вылова) которых достигнут, в связи с истечением срока действия права на добычу (вылов) водных биоресурсов.

Росрыболовство в целях реализации названного выше постановления Правительства Российской Федерации в Приказе на срок в один календарный год определило виды водных биоресурсов и районы добычи (вылова) водных биоресурсов, не устанавливая при этом допустимые объемы добычи (вылова) водных биоресурсов.

С учетом содержания оспариваемого в части Приказа правомерен вывод суда первой инстанции о том, что данный акт носит внутриведомственный характер, распространяется лишь на сотрудников Росрыболовства и направлен на организацию работы его структурных подразделений и территориальных органов, не изменяет требования действующего законодательства и не содержит новых правовых норм, а также не рассчитан на неоднократное применение, поскольку издается не более чем на один календарный год, в связи с чем не является нормативным правовым актом.

Верховный Суд Российской Федерации в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» отметил, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Наличие всех вышеуказанных признаков в правовом акте позволяет сделать вывод о его нормативности.

Поскольку Приказ не подпадает под признаки, характеризующие нормативный правовой акт, ссылка ООО «Барром» в апелляционной жалобе на приведенные выше разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации несостоятельна.

Суд первой инстанции верно указал, что оспариваемый акт также не подпадает под требования пункта 3 этого же постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в котором приведены существенные признаки, характеризующие акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.

Приказ непосредственно не регламентирует правоотношения, связанные с выдачей разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов на водных объектах, на которых сформированы рыболовные участки, и не устанавливает общий допустимый улов водных биоресурсов, в связи с чем утверждения в апелляционной жалобе о нарушении прав административных истцов в названном аспекте несостоятельны.

С учетом того, что Приказ не является нормативным правовым актом, довод в апелляционной жалобе о необходимости применения к нему положений, регулирующих издание и введение в действие нормативных правовых актов, установленных Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», а также Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, ошибочен.

Согласно статье 1 Закона о рыболовстве, раскрывающей содержание основных понятий, используемых в данном законе, сохранение водных биоресурсов — поддержание водных биоресурсов или их восстановление до уровней, при которых могут быть обеспечены максимальная устойчивая добыча (вылов) водных биоресурсов и их биологическое разнообразие, посредством осуществления на основе научных данных мер по изучению, охране, воспроизводству, рациональному использованию водных биоресурсов и охране среды их обитания (пункт 7); общий допустимый улов водных биоресурсов — научно обоснованная величина годовой добычи (вылова) водных биоресурсов конкретного вида в определенных районах, установленная с учетом особенностей данного вида (пункт 12).

В соответствии со статьей 11 Закона о рыболовстве право на добычу (вылов) водных биоресурсов возникает по основаниям, предусмотренным названным законом.

В силу статьи 19.1 Закона о рыболовстве промышленное рыболовство во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, указанными в части 3 статьи 16 названного закона, с использованием или без использования судов рыбопромыслового флота, а также с использованием или без использования рыболовных участков (часть 1).

Промышленное рыболовство во внутренних водных объектах осуществляется в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, на основании договоров, предусмотренных статьей 33.1 этого закона, а в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, — на основании договоров, предусмотренных статьей 33.4 поименованного закона, за исключением случаев, установленных законом (часть 2).

В случае утверждения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации перечня рыболовных участков во внутренних водных объектах в соответствии с частью 5 статьи 18 названного закона, в который включены рыболовные участки для осуществления промышленного рыболовства во внутреннем водном объекте, промышленное рыболовство в таком внутреннем водном объекте в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, осуществляется на основании договоров, предусмотренных статьями 33.1 и 33.3 этого закона, а в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, — на основании договоров, предусмотренных статьей 33.3 данного закона, за исключением случаев, установленных этим федеральным законом (часть 3).

С учетом изложенного в случае отсутствия сформированных рыболовных участков на внутренних водных объектах промышленное рыболовство во внутренних водных объектах осуществляется в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, на основании договоров, предусмотренных статьей 33.1 Закона о рыболовстве (договор о закреплении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов), а в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, — на основании договоров, предусмотренных статьей 33.4 указанного закона (договор пользования водными биоресурсами), за исключением случаев, установленных данным законом.

Доводы апелляционной жалобы о недопустимости включения в перечень районов добычи (вылова) во внутренних водных объектах видов водных биологических ресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, озер Алтайского края, на которых сформированы рыболовные участки, не учитывают положения статьи 19.1 Закона о рыболовстве о том, что промышленное рыболовство на внутренних водных объектах в отношении водных биоресурсов, общий допустимый объем которых не установлен, может осуществляться не только на основании договора пользования рыболовным участком, но и на основании договора пользования водными биоресурсами.

Приказ, изданный в целях организации работы по подготовке и заключению договоров пользования водными биологическими ресурсами, не затрагивает сферу правового регулирования пользования рыболовными участками, а следовательно, не может нарушать прав Обществ на добычу (вылов) водных биоресурсов на основании договоров пользования рыболовными участками. В случае включения водного объекта в перечень рыболовных участков право для осуществления промышленного рыболовства на таком водном объекте возникает на основании только одного договора — пользования рыболовным участком, предусмотренного статьей 33.3 Закона о рыболовстве, без необходимости заключения дополнительных договоров, предусмотренных Правилами № 643.

Ссылки в апелляционной жалобе на судебные решения по конкретным делам с участием Обществ не могут служить основанием к отмене решения суда первой инстанции. Выводы, содержащиеся в этих судебных актах, сделаны судами в связи с конкретными спорами при установлении фактических обстоятельств по делу, не опровергают выводов суда первой инстанции и не влияют на законность принятого судом решения по данному административному делу, которым в порядке абстрактного нормоконтроля были проверены оспоренные положения Приказа на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Объем добычи (вылова) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, определяется по заявлению лица, у которого возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов (часть 6 статьи 16 Закона о рыболовстве).

Вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции, осуществление промышленного рыболовства видов водных биологических ресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, не может осуществляться неопределенный срок и в бесконечных объемах, поскольку это противоречит принципу приоритета сохранения водных биоресурсов и их рационального использования, а также нормам международного права, с учетом того, что водные биоресурсы находятся в федеральной собственности.

Государственный мониторинг водных биоресурсов представляет собой систему регулярных наблюдений за распределением, численностью, качеством, воспроизводством водных биоресурсов, а также средой их обитания; рыболовством и сохранением водных биоресурсов. Данные государственного мониторинга водных биоресурсов применяются для организации рационального использования и сохранения водных биоресурсов, а также для разрешения споров в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов (части 1, 3 статьи 42 Закона о рыболовстве).

Определение Росрыболовством в пределах своей компетенции во исполнение требований Правил № 643 районов добычи (вылова) водных биоресурсов в целях организации работы по подготовке и заключению договоров пользования водными биоресурсами, общий допустимый улов которых не устанавливается, на 2022 г. и предписание руководителям территориальных управлений обеспечить надлежащее заключение таких договоров, вопреки доводу апелляционной жалобы, само по себе не может расцениваться как создание дискриминационных условий.

Приведя в решении подробный правовой анализ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения Приказа не имеют нормативного правового характера, основаны на положениях действующего законодательства, регулирующего правоотношения в сфере заключения договоров добычи (вылова) водных биоресурсов, находящихся в федеральной собственности, а следовательно, прав и законных интересов Обществ не нарушают.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 июля 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Барром» — без удовлетворения.

---