Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.06.2023 № АКПИ23-330

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца второго пункта 22, пункта 28 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод, утв. Постановлением Правительства РФ от 22.05.2020 № 728>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ч. о признании недействующими абзаца второго пункта 22, пункта 28 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 728,

постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 728 утверждены Правила осуществления контроля состава и свойств сточных вод (далее — Правила). Нормативный правовой акт опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 26 мая 2020 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации 1 июня 2020 г., № 22, ст. 3496.

Пунктом 22 Правил установлено, что по результатам отбора проб сточных вод на месте их отбора организация, осуществляющая водоотведение, либо уполномоченный ею организация, в том числе транзитная организация (далее — организация, осуществляющая водоотведение), составляет в двух экземплярах акт отбора проб сточных вод по форме, утвержденной в приложении № 1 к Правилам (далее — акт отбора проб сточных вод), который подписывается представителями организации, осуществляющей водоотведение, и абонента. В акте отбора проб сточных вод указываются номера пломб контрольной, параллельной и резервной проб.

Акт отбора проб сточных вод может быть дополнен иными положениями, не указанными в форме акта отбора проб сточных вод, приведенной в приложении № 1 к Правилам.

Согласно пункту 28 Правил кроме акта отбора проб сточных вод дополнительно на каждую пробу, отобранную в одном канализационном колодце, организацией, осуществляющей водоотведение, может составляться сопроводительный документ (акт отбора отдельной пробы, акт передачи пробы в лабораторию и т.д.), передаваемый вместе с отобранной пробой в аккредитованную лабораторию. В сопроводительном документе указывается информация для аккредитованной лаборатории, необходимая ей при приемке и регистрации пробы (дата отбора пробы, время начала и окончания отбора пробы, данные о консервации, идентификации емкостей для отбора пробы и т.д.). Сопроводительный документ подписывается представителем организации, осуществляющей водоотведение, а также представителем аккредитованной лаборатории (если аккредитованная лаборатория и организация, осуществляющая водоотведение, являются разными лицами).

Ч., являясь лицом, замещающим ответственного за отбор проб сточных вод от общества с ограниченной ответственностью «Научно-производственное предприятие „Инжект“, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца второго пункта 22, пункта 28 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения: противоречат части 2 статьи 4, части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, статье 7, частям 2 и 3 статьи 9, части 1 статьи 10 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ „Об обязательных требованиях“, пунктам 5 и 85 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644 (далее — Правила № 644), пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 645 „Об утверждении типовых договоров в области холодного водоснабжения и водоотведения“ (далее — Постановление № 645), абзацу первому пункта 22, пунктам 27 и 51 Правил; нарушают права и законные интересы административного истца при осуществлении процедуры оформления акта отбора проб сточных вод.»

Как указывает административный истец, оспариваемые нормы позволяют судам рассматривать форму акта отбора проб сточных вод, приведенную в приложении № 1 к Правилам, как имеющую рекомендательный характер, а также не исполнять либо выборочно исполнять обязательные требования ряда нормативных правовых актов. В акт отбора проб сточных вод организация, осуществляющая водоотведение, имеет право вносить любые изменения и ни с кем их не согласовывать, при этом заявитель узнает об изменении формы акта отбора проб сточных вод, а также о наличии приложений к нему только при отборе проб сточных вод. В частности, в соответствии с требованиями Правил и договора холодного водоснабжения и водоотведения от 19 января 2021 г. № 14906 в отсутствие возражения или особого мнения в акте отбора проб сточных вод от 5 апреля 2021 г. № 168 к нему применено дисциплинарное взыскание по статье 192 Трудового кодекса Российской Федерации.

По мнению административного истца, на основании абзацев второго и третьего пункта 9, пункта 28 Правил сопроводительный документ определен обязательным документом для организации, осуществляющей водоотведение, и аккредитованной лаборатории, не являющейся лабораторией организации, осуществляющей водоотведение, следовательно, такие документы отношения к нему на месте отбора проб и абоненту в силу пункта 27, пункта 51 Правил и пункта 2 Постановления № 645 не имеют.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Правила изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца, его доводы, по существу, сводятся к необходимости осуществления нормативного правового регулирования, направленного на изменение порядка отбора проб сточных вод.

В судебном заседании представитель административного истца Д. поддержала заявленные требования.

Представитель Правительства Российской Федерации П. возражала против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителя административного истца Д., возражения представителя Правительства Российской Федерации П., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти на момент принятия оспариваемого акта определялись Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», действовавшим на момент издания оспариваемого акта, статья 23 которого закрепляла, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

В настоящее время аналогичные положения содержатся в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения относит утверждение порядка осуществления контроля состава и свойств сточных вод (пункт 4 части 1 статьи 4).

В силу части 1 статьи 30.3 названного федерального закона контроль состава и свойств сточных вод, сбрасываемых абонентом в централизованную систему водоотведения (канализации), осуществляется организацией, осуществляющей водоотведение, либо уполномоченной ею организацией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации утвердило Правила.

Положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при издании оспариваемого нормативного правового акта соблюдены.

Таким образом, Правила утверждены Правительством Российской Федерации во исполнение полномочия, предусмотренного федеральным законом. Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Вопреки доводам административного истца абзац второй пункта 22, пункт 28 Правил соответствуют действующему законодательству.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения осуществляются на основании договоров горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения. Холодное и горячее водоснабжение с использованием нецентрализованных систем соответственно холодного и горячего водоснабжения осуществляются на основании соглашений с лицами, эксплуатирующими указанные системы.

По договору горячего или холодного водоснабжения (далее также — договор водоснабжения) организация, осуществляющая горячее водоснабжение или холодное водоснабжение, обязуется подавать абоненту через присоединенную водопроводную сеть горячую, питьевую и (или) техническую воду установленного качества в объеме, определенном договором водоснабжения, а абонент обязуется оплачивать принятую воду и соблюдать предусмотренный договором водоснабжения режим ее потребления, обеспечивать безопасность эксплуатации находящихся в его ведении водопроводных сетей и исправность используемых им приборов учета (часть 1 статьи 13 приведенного федерального закона).

В соответствии с частью 1 статьи 30.2 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» в случае, если сточные воды, принимаемые от абонента в централизованную систему водоотведения (канализации), содержат загрязняющие вещества, концентрация которых превышает установленные нормативы состава сточных вод, абонент обязан внести организации, осуществляющей водоотведение, плату за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод в порядке, установленном правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Правила устанавливают порядок осуществления организацией, осуществляющей водоотведение, либо уполномоченной ею организацией, в том числе транзитной организацией, контроля состава и свойств сточных вод, сбрасываемых абонентами в централизованную систему водоотведения (канализации) (пункт 1).

При осуществлении контроля состава и свойств сточных вод организация, осуществляющая водоотведение, проверяет фактические концентрации загрязняющих веществ в сточных водах (фактические показатели состава сточных вод) и (или) фактические показатели свойств сточных вод, сбрасываемых абонентами в централизованную систему водоотведения (канализации), на соответствие фактическим показателям состава и свойств сточных вод, указанным абонентами в декларации о составе и свойствах сточных вод, сбрасываемых абонентом в централизованную систему водоотведения (канализации), и (или) нормативам состава сточных вод, требованиям к составу и свойствам сточных вод, отводимых в централизованные системы водоотведения, установленным Правилами № 644, в целях предотвращения негативного воздействия на работу централизованной системы водоотведения (пункт 2 Правил).

В силу пункта 3 Правил контроль состава и свойств сточных вод осуществляется путем: а) обследования объектов абонента в целях проверки соблюдения требования о запрете сброса в централизованную систему водоотведения веществ, материалов, отходов и (или) сточных вод, запрещенных к сбросу в централизованные системы водоотведения в соответствии с Правилами № 644, по тем веществам, материалам, отходам и (или) сточным водам, по которым проверка соблюдения требования о запрете указанного сброса возможна без отбора проб сточных вод и последующего анализа отобранных проб (далее — визуальный контроль); б) отбора проб сточных вод; в) анализа отобранных проб сточных вод.

Визуальный контроль осуществляется представителями организации, осуществляющей водоотведение. Отбор проб сточных вод осуществляется представителями аккредитованной лаборатории или представителями организации, осуществляющей водоотведение, соответствующими требованиям, предъявляемым к лицам для их допуска к отбору проб сточных вод (пункт 9 Правил).

Пунктом 10 Правил установлено, что абоненты обязаны: а) обеспечить возможность проведения визуального контроля и (или) отбора проб сточных вод в порядке, установленном Правилами, при условии предварительного уведомления соответствующего абонента о проведении визуального контроля и (или) отбора проб сточных вод (за исключением случаев, если предварительное уведомление абонента в соответствии с этими правилами не осуществляется); б) содержать контрольные канализационные колодцы и подходы к ним в состоянии, обеспечивающем свободный доступ к сточным водам и возможность отбора их проб; в) обеспечить беспрепятственный доступ представителей организации, осуществляющей водоотведение, к контрольным канализационным колодцам, канализационным колодцам, указанным в декларации, или к последним канализационным колодцам на канализационной сети абонента перед ее врезкой в канализационную сеть, принадлежащую иному лицу, в которых отбор проб сточных вод абонента может быть осуществлен отдельно от сточных вод иных абонентов (в том числе открытие люков канализационных колодцев); г) обеспечить наличие мест для отбора проб сточных вод (контрольных канализационных колодцев, обеспечивающих возможность отбора проб сточных вод в соответствии с данными правилами) и идентификацию таких мест путем установления различимых указателей, содержащих идентифицирующие признаки контрольных канализационных колодцев и позволяющих определить их положение на местности, а также не препятствовать установке и эксплуатации организацией, осуществляющей водоотведение, автоматического оборудования; д) обеспечить присутствие представителя абонента при проведении визуального контроля и (или) отбора проб сточных вод (в случае предварительного уведомления абонента о проведении визуального контроля и (или) отбора проб сточных вод в порядке, предусмотренном пунктом 13 Правил).

В силу пункта 12 Правил визуальный контроль и (или) отбор проб сточных вод осуществляются в присутствии представителя абонента, за исключением случая его неявки к месту визуального контроля или отбора проб сточных вод и случая, если предварительное уведомление абонента в соответствии с Правилами не осуществляется. В случае неявки представителя абонента к месту визуального контроля или отбора проб сточных вод до истечения времени, указанного в уведомлении о проведении контроля состава и свойств сточных вод, визуальный контроль и (или) отбор проб сточных вод осуществляются без представителя абонента.

Исходя из пункта 22 Правил по результатам отбора проб сточных вод на месте их отбора организация, осуществляющая водоотведение, составляет в двух экземплярах акт отбора проб сточных вод, который подписывается представителями организации, осуществляющей водоотведение, и абонента. Абзацем вторым данного пункта закреплено, что акт отбора проб сточных вод может быть дополнен иными положениями, не указанными в форме акта отбора проб сточных вод.

При несогласии с содержанием акта отбора проб сточных вод и (или) акта обнаружения запрещенного сброса представитель абонента обязан подписать соответствующий акт с указанием в нем своих возражений или особого мнения. Акт отбора проб сточных вод и (или) акт обнаружения запрещенного сброса в случае отказа представителя абонента от его подписания подписывается представителем организации, осуществляющей водоотведение, с отметкой «абонент от подписи отказался» (пункт 25 Правил).

Один экземпляр акта отбора проб сточных вод и (или) акта обнаружения запрещенного сброса остается у организации, осуществляющей водоотведение, второй передается представителю абонента на месте после его составления (пункт 27 Правил).

Пунктом 28 Правил организации, осуществляющей водоотведение, предоставляется право на составление сопроводительного документа, передаваемого вместе с отобранной пробой в аккредитованную лабораторию, в котором отражаются сведения, необходимые для приемки и регистрации пробы аккредитованной лабораторией.

Пробы сточных вод пломбируются одноразовыми пломбами организацией, осуществляющей водоотведение, либо осуществляется общая пломбировка тары, в которую складируются емкости с отобранными пробами (абзац первый пункта 29 Правил).

Из анализа вышеприведенных законоположений в их системном единстве следует, что при проведении отбора проб сточных вод составляется соответствующий акт, форма которого утверждена приложением № 1 к Правилам. Данная форма позволяет отразить особое мнение, а также добавить иные положения, содержащие в том числе несогласие представителя абонента с проведенным отбором проб, что, в свою очередь, направлено на обеспечение прав и законных интересов как абонента, так и организации, осуществляющей водоотведение. Подписанный сторонами без возражений акт отбора проб сточных вод подтверждает соблюдение организацией, осуществляющей водоотведение, установленных Правилами требований к процедуре отбора проб сточных вод, и отсутствие претензий со стороны абонента к проведенному отбору. При этом пункт 28 Правил не затрагивает права и законные интересы абонента, поскольку сторонами указанных сопроводительных документов являются организация, осуществляющая водоотведение, и аккредитованная лаборатория.

Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовые основы государственной политики в сфере охраны окружающей среды — исходя из того, что ценность сохранения природы и окружающей среды утверждается на конституционном уровне, — должны устанавливаться таким образом, чтобы при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан (постановление от 5 марта 2013 г. № 5-П, определения от 30 января 2020 г. № 50-О, от 26 октября 2021 г. № 2341-О и от 28 июня 2022 г. № 1637-О).

В силу Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» одной из целей государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения является снижение негативного воздействия на водные объекты путем повышения качества очистки сточных вод (пункт 3 части 1 статьи 3).

Оспариваемые Ч. положения содержат правовое регулирование, преследующее указанные конституционно значимые цели.

Следовательно, положения оспариваемого нормативного правового акта, рассматриваемого в системной взаимосвязи с нормами действующего законодательства, направлены — с учетом особенностей регулирования отношений по водоотведению — на обеспечение баланса интересов всех участников таких отношений и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в указанном им аспекте.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений статье 7, частям 2 и 3 статьи 9, части 2 статьи 10 Федерального закона «Об обязательных требованиях» являются несостоятельными и основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Названный федеральный закон, как указано в его части 1 статьи 1, определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы. Имея иной предмет правового регулирования, данный федеральный закон не регулирует порядок отбора проб сточных вод и составления акта.

Федерального закона или иного нормативного правового акта, устанавливающих правовое регулирование, которое могло бы вступить в противоречие с оспариваемыми нормами, не имеется.

С учетом изложенного, реализуя предоставленную федеральным законодателем компетенцию по утверждению порядка осуществления контроля состава и свойств сточных вод, Правительство Российской Федерации вправе в отсутствие нормативного правового акта большей юридической силы, который предусматривал бы иное нормативное правовое регулирование, закрепить в Правилах оспариваемый способ отбора проб сточных вод, составления акта такого отбора и сопроводительного документа.

Оспариваемое нормативное положение изложено понятным и доступным образом, отвечает критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при ее применении.

Основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части, согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В связи с этим несостоятельна ссылка административного истца на несоответствие абзаца второго пункта 22 и пункта 28 Правил положениям Правил № 644 и Постановления № 645, поскольку указанные нормативные правовые акты имеют равную юридическую силу и не подлежат проверке на соответствие друг другу. Кроме того, абзац первый пункта 22, пункты 27 и 51 Правил являются различными частями одного и того же нормативного правового акта и имеют равную юридическую силу с оспариваемыми нормами.

Утверждение Ч. о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта части 2 статьи 4, части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку в силу части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Иные доводы Ч. направлены на оценку правильности выбора и применения норм права определенным правоприменителем в отношении организации, в которой он осуществляет трудовую деятельность, а также при применении в отношении его дисциплинарного взыскания и связаны с необходимостью установления конкретных фактических обстоятельств, что не входит в предмет рассмотрения по настоящему административному делу. Правоприменительные решения, с которыми административный истец выражает несогласие, могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном законом.

С учетом того, что абзац второй пункта 22 и пункт 28 Правил не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца в указанных им аспектах, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ч. о признании недействующими абзаца второго пункта 22, пункта 28 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 728, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---