Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19.09.2023 № АПЛ23-312

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 27.06.2023 № АКПИ23-330, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца второго пункта 22, пункта 28 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод, утв. Постановлением Правительства РФ от 22.05.2020 № 728>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Тютина Д.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ч. о признании недействующими абзаца второго пункта 22, пункта 28 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 728,

по апелляционной жалобе Ч. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2023 г. по делу № АКПИ23-330, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения административного истца Ч. и его представителя М., поддержавших апелляционную жалобу, представителя Правительства Российской Федерации Р., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации постановлением от 22 мая 2020 г. № 728, размещенным на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 26 мая 2020 г. и опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 1 июня 2020 г., № 22, утвердило Правила осуществления контроля состава и свойств сточных вод (далее — Правила).

Согласно пункту 22 Правил по результатам отбора проб сточных вод на месте их отбора организация, осуществляющая водоотведение, составляет в 2 экземплярах акт отбора проб сточных вод по форме согласно приложению № 1 (далее — акт отбора проб сточных вод), который подписывается представителями организации, осуществляющей водоотведение, и абонента. В акте отбора проб сточных вод указываются номера пломб контрольной, параллельной и резервной проб (абзац первый).

Акт отбора проб сточных вод может быть дополнен иными положениями, не указанными в форме акта отбора проб сточных вод, приведенной в приложении № 1 к Правилам (абзац второй).

Пунктом 28 Правил предусмотрено, что кроме акта отбора проб сточных вод дополнительно на каждую пробу, отобранную в одном канализационном колодце, организацией, осуществляющей водоотведение, может составляться сопроводительный документ (акт отбора отдельной пробы, акт передачи пробы в лабораторию и т.д.), передаваемый вместе с отобранной пробой в аккредитованную лабораторию. В сопроводительном документе указывается информация для аккредитованной лаборатории, необходимая ей при приемке и регистрации пробы (дата отбора пробы, время начала и окончания отбора пробы, данные о консервации, идентификации емкостей для отбора пробы и т.д.). Сопроводительный документ подписывается представителем организации, осуществляющей водоотведение, а также представителем аккредитованной лаборатории (если аккредитованная лаборатория и организация, осуществляющая водоотведение, являются разными лицами).

Ч., являясь лицом, замещающим ответственного за отбор проб сточных вод от общества с ограниченной ответственностью «Научно-производственное предприятие „Инжект“, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца второго пункта 22, пункта 28 Правил. В обоснование заявленного требования указал, что оспариваемые предписания Правил противоречат части 2 статьи 4, части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, статье 7, частям 2 и 3 статьи 9, части 1 статьи 10 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ „Об обязательных требованиях“ (далее — Закон об обязательных требованиях»), пунктам 5, 85 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644 (далее — Правила № 644), пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 645 «Об утверждении типовых договоров в области холодного водоснабжения и водоотведения» (далее — Постановление № 645), абзацу первому пункта 22, пунктам 27 и 51 Правил, нарушают права и законные интересы административного истца при осуществлении процедуры оформления акта отбора проб сточных вод.

В административном иске ссылался на то, что оспариваемые положения Правил предоставляют организации, осуществляющей водоотведение, право вносить в акт отбора проб сточных вод любые изменения и ни с кем их не согласовывать, при этом заявитель узнает об этих изменениях, а также о наличии приложений к акту только при отборе проб сточных вод, и позволяют судам рассматривать форму акта отбора проб сточных вод, приведенную в приложении № 1 к Правилам, как имеющую рекомендательный характер, а также не исполнять либо выборочно исполнять обязательные требования ряда нормативных правовых актов. Считает, что данные положения не отвечают принципу правовой определенности и допускают неоднозначное толкование при их применении.

По его (Ч.) мнению, сопроводительный документ является обязательным документом только для организации, осуществляющей водоотведение, и аккредитованной лаборатории, не являющейся лабораторией организации, осуществляющей водоотведение, а акт отбора проб сточных вод — внутренним документом организации, осуществляющей водоотведение, поэтому эти документы отношения к нему на месте отбора проб не имеют и, следовательно, отсутствие возражений и замечаний на указанную в них информацию не может свидетельствовать о неисполнении им требований Правил и являться основанием для применения к нему дисциплинарного взыскания.

В письменных возражениях относительно заявленного требования административный ответчик Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, уполномоченный представлять интересы Правительства Российской Федерации, указал, что Правила изданы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных полномочий, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в оспариваемой части прав и законных интересов административного истца не нарушают, а доводы административного истца сводятся к необходимости осуществления нормативного правового регулирования, направленного на изменение порядка отбора проб сточных вод.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления Ч. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит указанное решение отменить и вынести новое решение об удовлетворении административного иска. Не согласившись с выводом суда первой инстанции о законности Правил в оспариваемой части и повторяя доводы, изложенные им в административном иске, Ч. в жалобе ссылался на то, что в оспариваемых предписаниях не определены конкретные требования к изменению формы этого акта, соответствующие принципам законности и правовой определенности, поэтому они незаконно возлагают на него обязанность по указанию возражений или особого мнения в случае несогласия с содержанием акта отбора проб сточных вод, составленного по форме согласно приложению № 1 к Правилам. По его мнению, акт отбора проб сточных вод может быть дополнен только условиями, которые стороны могут согласовать по соглашению сторон, а в случае разногласия по решению суда, предусмотренными договором и обязательными требованиями к содержанию акта, установленными в нормативном правовом акте Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в отзыве на апелляционную жалобу с ее доводами не согласилось, считает решение суда законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, при верном применении судом норм материального и процессуального права.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в пункте 1 части 2 статьи 215 определяет в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Ч. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по данному административному делу такого основания для признания Правил в оспариваемой части не действующими не имеется.

Как правильно указано в обжалуемом судебном решении, Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных ему пунктом 4 части 1 статьи 4, частью 1 статьи 30.3 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее — Закон о водоснабжении), статьей 23 действовавшего на день принятия Правил Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (аналогичные полномочия содержатся в статье 5 действующего в настоящее время Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), с соблюдением установленных действующим законодательством процедуры принятия и порядка введения их в действие.

Разрешая данное административное дело, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о несостоятельности доводов административного истца о противоречии оспариваемых предписаний Правил в части возложения ими обязанности по составлению возражений или особого мнения в акте отбора проб сточных вод требованиям действующего законодательства.

Государственная политика в сфере водоснабжения и водоотведения в силу пунктов 1, 3 части 1 статьи 3 Закона о водоснабжении направлена на достижение в том числе целей по охране здоровья населения и по улучшению качества жизни населения путем обеспечения бесперебойного и качественного водоснабжения и водоотведения; снижения негативного воздействия на водные объекты путем повышения качества очистки сточных вод.

Частью 1 статьи 7 названного закона установлено, что водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения осуществляются на основании договоров горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения. Холодное и горячее водоснабжение с использованием нецентрализованных систем соответственно холодного и горячего водоснабжения осуществляются на основании соглашений с лицами, эксплуатирующими указанные системы.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Закона о водоснабжении по договору горячего или холодного водоснабжения организация, осуществляющая горячее водоснабжение или холодное водоснабжение, обязуется подавать абоненту через присоединенную водопроводную сеть горячую, питьевую и (или) техническую воду установленного качества в объеме, определенном договором водоснабжения, а абонент обязуется оплачивать принятую воду и соблюдать предусмотренный договором водоснабжения режим ее потребления, обеспечивать безопасность эксплуатации находящихся в его ведении водопроводных сетей и исправность используемых им приборов учета.

Согласно части 1 статьи 30.2 приведенного закона в случае, если сточные воды, принимаемые от абонента в централизованную систему водоотведения (канализации), содержат загрязняющие вещества, концентрация которых превышает установленные нормативы состава сточных вод, абонент обязан внести организации, осуществляющей водоотведение, плату за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод в порядке, установленном правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Правилами в пункте 2 предусмотрено, что при осуществлении контроля состава и свойств сточных вод организация, осуществляющая водоотведение, проверяет фактические концентрации загрязняющих веществ в сточных водах (фактические показатели состава сточных вод) и (или) фактические показатели свойств сточных вод, сбрасываемых абонентами в централизованную систему водоотведения (канализации), на соответствие фактическим показателям состава и свойств сточных вод, указанным абонентами в декларации о составе и свойствах сточных вод, сбрасываемых абонентом в централизованную систему водоотведения (канализации), и (или) нормативам состава сточных вод, требованиям к составу и свойствам сточных вод, отводимых в централизованные системы водоотведения, установленным Правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644, в целях предотвращения негативного воздействия на работу централизованной системы водоотведения.

Пункт 3 Правил определяет, что контроль состава и свойств сточных вод осуществляется путем: а) обследования объектов абонента в целях проверки соблюдения требования о запрете сброса в централизованную систему водоотведения веществ, материалов, отходов и (или) сточных вод, запрещенных к сбросу в централизованные системы водоотведения в соответствии с названными правилами холодного водоснабжения и водоотведения, по тем веществам, материалам, отходам и (или) сточным водам, по которым проверка соблюдения требования о запрете указанного сброса возможна без отбора проб сточных вод и последующего анализа отобранных проб (визуальный контроль); б) отбора проб сточных вод; в) анализа отобранных проб сточных вод.

На основании пунктов 9, 12 Правил визуальный контроль осуществляется представителями организации, осуществляющей водоотведение, а отбор проб сточных вод — представителями аккредитованной лаборатории или представителями организации, осуществляющей водоотведение, соответствующими требованиям, предъявляемым к лицам для их допуска к отбору проб сточных вод, в присутствии представителя абонента, за исключением случая его неявки к месту визуального контроля или отбора проб сточных вод и случая, если предварительное уведомление абонента в соответствии с Правилами не осуществляется. В случае неявки представителя абонента к месту визуального контроля или отбора проб сточных вод до истечения времени, указанного в уведомлении о проведении контроля состава и свойств сточных вод, визуальный контроль и (или) отбор проб сточных вод осуществляются без представителя абонента.

Правилами в разделе III «Визуальный контроль, отбор проб сточных вод и анализ отобранных проб сточных вод» определено, что по результатам отбора проб сточных вод на месте их отбора организация, осуществляющая водоотведение, составляет в двух экземплярах акт отбора проб сточных вод, который подписывается представителями организации, осуществляющей водоотведение, и абонента. Акт отбора проб сточных вод может быть дополнен иными положениями, не указанными в форме акта отбора проб сточных вод (пункт 22). При несогласии с содержанием акта отбора проб сточных вод и (или) акта обнаружения запрещенного сброса представитель абонента обязан подписать соответствующий акт с указанием в нем своих возражений или особого мнения. Акт отбора проб сточных вод и (или) акт обнаружения запрещенного сброса в случае отказа представителя абонента от его подписания подписывается представителем организации, осуществляющей водоотведение, с отметкой «абонент от подписи отказался» (пункт 25). Один экземпляр акта отбора проб сточных вод и (или) акта обнаружения запрещенного сброса остается у организации, осуществляющей водоотведение, второй передается представителю абонента на месте после его составления (пункт 27).

Таким образом, при проведении отбора проб сточных вод составляется соответствующий акт по форме, утвержденной приложением № 1 к Правилам. Эта форма акта, как следует из ее текста, имеет графу «особое мнение», в которой могут быть отражены и иные положения, в том числе и содержащие несогласие представителя абонента с проведенным отбором проб. Подписанный сторонами без возражений акт отбора проб сточных вод подтверждает соблюдение организацией, осуществляющей водоотведение, установленных Правилами требований к процедуре отбора проб сточных вод, и отсутствие претензий со стороны абонента к проведенному отбору.

Пункт 28 Правил предусматривает кроме акта отбора проб сточных вод дополнительно на каждую пробу, отобранную в одном канализационном колодце, составление сопроводительного документа (акт отбора отдельной пробы, акт передачи пробы в лабораторию и т.д.), содержащего информацию для аккредитованной лаборатории, необходимую ей при приемке и регистрации пробы, который подписывается представителем организации, осуществляющей водоотведение, а также представителем лаборатории.

Проанализировав оспариваемые положения Правил в системной взаимосвязи с приведенными нормами действующего законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что установленное ими правовое регулирование, в части установления порядка составления соответствующего акта отбора проб сточных вод, направлено на реализацию положений Закона о водоснабжении в целях снижения негативного воздействия на водные объекты путем повышения качества очистки сточных вод, согласуется с принципом соблюдения баланса экономических интересов организаций, осуществляющих водоснабжение и (или) водоотведение, и их абонентов и, следовательно, прав административного истца при осуществлении процедуры оформления акта отбора проб сточных вод не нарушает.

Отсутствует какое-либо противоречие оспариваемых предписаний Правил и нормам Закона об обязательных требованиях, в частности его статьям 7, 8 (части 3, 4), 9 (части 2, 3), 10 (часть 2), как правильно указано судом первой инстанции в решении, поскольку данный закон имеет иной предмет правового регулирования. Определяя правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы, названный закон порядок отбора проб сточных вод и составления соответствующего акта не регулирует.

Утверждения административного истца о незаконности оспариваемых предписаний Правил в связи с отсутствием в них положений, устанавливающих обязательные требования к содержанию акта отбора проб сточных вод и порядку внесения в него изменений и дополнений иными положениями, утвержденных и официально опубликованных Правительством Российской Федерации, неосновательны. Правительство Российской Федерации в целях реализации предоставленных ему федеральным законодателем полномочий по утверждению порядка осуществления контроля состава и свойств сточных вод вправе было в отсутствие нормативного правового акта большей юридической силы, предусматривающего иное нормативное правовое регулирование, определить в Правилах оспариваемый способ отбора проб сточных вод, составления акта такого отбора и сопроводительного документа, который прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Ссылки в апелляционной жалобе на противоречие абзаца второго пункта 22 и пункта 28 Правил пунктам 27, 51 этого акта, а также положениям Правил № 644 и Постановления № 645, имеющим равную юридическую силу с оспариваемыми положениями, обоснованно признаны судом первой инстанции несостоятельными, поскольку нормативный правовой акт может быть проверен по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лишь на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вопреки утверждениям в апелляционной жалобе содержание оспариваемых предписаний Правил доступно для понимания субъектами соответствующих правоотношений, является ясным, недвусмысленным и определенным. Данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует его единообразное понимание, не имеется, основания для применения части 3 статьи 215 Кодекса административного кодекса Российской Федерации отсутствуют.

Как правильно отмечено в обжалуемом решении, ссылаясь на незаконность и неопределенность Правил в оспариваемой части и нарушение его прав и законных интересов, административный истец фактически выражает несогласие с действующим правовым регулированием и его целесообразностью, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации. При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и вопросы о целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает.

Указание административного истца в апелляционной жалобе на отсутствие у него допуска к отбору проб сточных вод и профессионального образования в этой сфере не опровергает выводов суда первой инстанции, изложенных в обжалуемом решении, и не может повлечь его отмену.

Установив, что оспариваемые положения Правил не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы о незаконности Правил в оспариваемой части повторяют доводы административного искового заявления, которые были проверены судом первой инстанции при разрешении данного административного дела, и им дана соответствующая оценка с приведением мотивов, подробно изложенных в обжалуемом решении.

Решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ч. — без удовлетворения.

---