Решение Верховного Суда РФ от 26.04.2023 № АКПИ23-125

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании не действующими в части пунктов 256, 257 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов», утв. Приказом Ростехнадзора от 07.12.2020 № 500>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «РЕАТЭКС» о признании не действующими в части пунктов 256, 257 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов», утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 декабря 2020 г. № 500,

приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 декабря 2020 г. № 500 (далее также — Приказ) утверждены Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов» (далее также — Правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 22 декабря 2020 г., регистрационный номер 61706, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 23 декабря 2020 г.

Согласно пункту 256 Правил в помещениях, где ведут работы с использованием кислот и щелочей, должен быть организован регулярный контроль за состоянием воздушной среды. В помещениях, где в условиях эксплуатации возможно выделение паров кислот и щелочей, должен быть обеспечен автоматический контроль за их содержанием в воздухе с сигнализацией превышения предельно допустимой концентрации (далее — ПДК). При превышении ПДК в указанных помещениях должны включаться: а) световой и звуковой сигналы в помещении управления и по месту; б) аварийная вентиляция, сблокированная при необходимости с системой аварийного поглощения выбросов вредных веществ в атмосферу.

На складах, пунктах слива-налива, расположенных на открытых площадках, где в условиях эксплуатации возможно поступление в воздух рабочей зоны паров кислот и щелочей, необходимо предусматривать автоматический контроль с сигнализацией превышения ПДК. При превышении ПДК в указанных местах должны включаться световой и звуковой сигналы в помещении управления и по месту. При этом все случаи загазованности должны регистрироваться приборами. Порог чувствительности датчиков, их количество и место расположения должны быть обоснованы и определены в документации на химически опасных производственных объектах (далее также — ХОПО) (пункт 257 Правил).

Акционерное общество «РЕАТЭКС» (далее также — Общество), являющееся предприятием малотоннажной химии, эксплуатирующим химически опасный производственный объект III класса опасности, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими предложения второго пункта 256 и предложения первого пункта 257 Правил в той мере, в которой содержащиеся в них нормативные положения позволяют возлагать обязанность по обеспечению автоматического контроля за содержанием в воздухе паров кислот и щелочей без учета фактических обстоятельств ведения работ с использованием кислот и щелочей в помещениях (на открытых площадках), входящих в состав химически опасных производственных объектов, ссылаясь на их несоответствие части 1 статьи 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее также — Закон об обязательных требованиях). Как полагает административный истец, указанные нормы Правил в оспариваемой части не отвечают принципу правовой определенности, допускают их произвольное толкование в правоприменительной практике, что влечет необоснованное возложение на него обязанности по обеспечению автоматического контроля за содержанием в воздухе паров кислот и щелочей и нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности. По мнению Общества, обязанность по обеспечению автоматического контроля за содержанием в воздухе паров кислот и щелочей должна быть обусловлена наличием реальной возможности выделения этих паров в ходе эксплуатации ХОПО. В иных случаях в помещении достаточно организовать регулярный, но не автоматический контроль за состоянием воздушной среды.

В обоснование своего требования административный истец указал, что использует в производственной деятельности фосфорную кислоту, которая по физико-химическим свойствам относится к классу нелетучих кислот и при заданных на предприятии технологических режимах паров не выделяет, поступление их в воздух производственных помещений (рабочей зоны открытой площадки) ни в обычных условиях эксплуатации ХОПО, ни в случае инцидента или аварии не представляется возможным. Вместе с тем Общество и его должностные лица по результатам плановых и внеплановых выездных проверок неоднократно привлекались к административной ответственности за невыполнение предписаний органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, об установке приборов автоматического контроля за состоянием воздушной среды с сигнализацией превышения ПДК.

Административный ответчик Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее также — Ростехнадзор) в письменных возражениях и заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административный иск указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Представители административного истца Б., С. в судебном заседании настаивали на удовлетворении заявленных требований.

Представитель Ростехнадзора Г. поддержала правовую позицию, изложенную в письменных возражениях, просила отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России своего представителя в судебное заседание не направил, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав пояснения представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Закон о промышленной безопасности) предусмотрено, что правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется этим федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Указанный закон в пункте 1 статьи 5 предусматривает, что Правительством Российской Федерации на федеральные органы исполнительной власти может быть возложено осуществление нормативного регулирования в сфере промышленной безопасности. Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, определяет Ростехнадзор в качестве органа исполнительной власти, уполномоченного — наряду с осуществлением функций по выработке и реализации государственной политики в области промышленной безопасности — самостоятельно принимать федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности (пункт 1, подпункт 5.2.2.16(1) пункта 5).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Правила, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при реализации требований федерального закона с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Согласно преамбуле Закон о промышленной безопасности устанавливает правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Данный закон определяет промышленную безопасность опасных производственных объектов как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий таких аварий (абзац второй статьи 1).

Под опасными производственными объектами Закон о промышленной безопасности понимает предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, приведенные в приложении 1 к данному закону (пункт 1 статьи 2).

Требования промышленной безопасности представляют собой условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в названном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности, которые должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (пункты 1 и 2 статьи 3).

В силу пункта 3 статьи 4 Закона о промышленной безопасности федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности устанавливают обязательные требования к: деятельности в области промышленной безопасности, в том числе работникам опасных производственных объектов, экспертам в области промышленной безопасности; безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте; обоснованию безопасности опасного производственного объекта. Установление и оценка применения содержащихся в федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности обязательных требований осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

Согласно пункту 1 статьи 9 Закона о промышленной безопасности организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения данного закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов» устанавливают требования, направленные на обеспечение промышленной безопасности, предупреждение аварий, случаев производственного травматизма на ХОПО, на которых в соответствии с подпунктами «б», «д», «е», «ж» пункта 1 приложения 1 к Закону о промышленной безопасности получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, и разработаны с целью выполнения положений пункта 3 статьи 4 названного закона в части установления обязательных требований к: деятельности в области промышленной безопасности, в том числе работникам опасных производственных объектов; безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте; обоснованию безопасности опасного производственного объекта (пункты 1 и 2).

Химико-технологические системы (совокупность технических устройств и материальных, тепловых, энергетических потоков (связей) между ними, функционирующая как единое целое и предназначенная для переработки исходных веществ в продукты), включая оборудование стадий хранения и слива-налива исходных веществ и продуктов, необходимо оснащать средствами контроля за параметрами, определяющими химическую опасность процесса, с регистрацией показаний и предаварийной (а при необходимости предупредительной) сигнализацией их значений, а также средствами автоматического регулирования и противоаварийной защиты (пункт 11).

Согласно пункту 16 Правил для ХОПО, связанных с получением, использованием, хранением, транспортированием, уничтожением химически опасных веществ, должны предусматриваться меры и средства, максимально снижающие попадание химически опасных веществ в атмосферу производственного помещения (рабочей зоны), а также контроль содержания химически опасных веществ в воздухе.

Требования к системам контроля, управления, сигнализации, противоаварийной автоматической защиты, обеспечивающим ведение технологических процессов ХОПО, определены главой VI Правил.

В частности, для контроля загазованности по ПДК в производственных помещениях, рабочей зоне открытых наружных установок ХОПО должны быть предусмотрены средства автоматического непрерывного газового контроля и анализа с сигнализацией, срабатывающей при достижении предельно допустимых величин и с выдачей сигналов в систему противоаварийной защиты. При этом все случаи загазованности должны регистрироваться приборами с автоматической записью и документироваться (пункт 190).

Места установки и количество датчиков или пробоотборных устройств анализаторов следует определять в документации на ХОПО с учетом требований нормативных технических документов по размещению датчиков контроля загазованности (пункт 191).

Предписания пунктов 256 и 257 Правил, устанавливающие специальные требования к отдельным ХОПО, связанным с получением, использованием, переработкой, образованием, хранением, транспортированием, уничтожением неорганических жидких кислот и щелочей, не ограничены какими-либо видами и свойствами данных опасных веществ, а также условиями возможного выделения паров и не исключают предусмотренной пунктом 190 Правил необходимости контроля загазованности по ПДК в производственных помещениях, рабочей зоне открытых наружных установок ХОПО.

Оспариваемые в части нормы, находясь в системной взаимосвязи с иными положениями законодательства в области промышленной безопасности, направлены на обеспечение безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, предупреждение аварий, случаев производственного травматизма и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в сфере предпринимательской деятельности.

При этом баланс публичных интересов (предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий) и частных интересов организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, обеспечивается пунктом 4 статьи 3 Закона о промышленной безопасности, согласно которому в случае, если при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены, лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта, касающиеся в том числе мест установки и количества датчиков или пробоотборных устройств анализаторов.

Довод административного истца о несоответствии оспариваемых положений Правил части 1 статьи 7 Закона об обязательных требованиях основан на неправильном толковании норм материального права.

Указанный закон определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (часть 1 статьи 1).

Согласно статье 7 Закона об обязательных требованиях содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом (часть 1).

Вопреки утверждению административного истца каких-либо неясностей, приводящих к их неоднозначному толкованию, пункты 256 и 257 Правил в оспариваемой части не содержат.

Ссылка Общества на постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 22 мая 2003 г. № 35 «Об утверждении Правил безопасности при использовании неорганических жидких кислот и щелочей» не может быть принята во внимание, поскольку данное постановление утратило силу и в настоящее время является недействующим.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование об оспаривании Правил фактически основано на несогласии с действиями и решениями надзорных и судебных органов, связанными с привлечением административного истца к административной ответственности, проверка которых не входит в предмет настоящего административного дела.

С учетом того, что Правила в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, заявленное требование в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «РЕАТЭКС» о признании не действующими в части пунктов 256, 257 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов», утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 декабря 2020 г. № 500, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---