Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 20.07.2023 № АПЛ23-263

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 26.04.2023 № АКПИ23-125, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании не действующими в части пунктов 256, 257 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов», утв. Приказом Ростехнадзора от 07.12.2020 № 500>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Рыженкова А.М., Шамова А.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «РЕАТЭКС» о признании не действующими в части пунктов 256, 257 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов», утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 декабря 2020 г. № 500,

по апелляционной жалобе акционерного общества «РЕАТЭКС» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2023 г. по делу № АКПИ23-125, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей акционерного общества «РЕАТЭКС» Б. и С., поддержавших апелляционную жалобу, представителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Г., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее также — Ростехнадзор) приказом от 7 декабря 2020 г. № 500 утвердила Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов» (далее — Правила).

Нормативный правовой акт 22 декабря 2020 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 61706, и 23 декабря 2020 г. размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

В соответствии с пунктом 256 Правил в помещениях, где ведут работы с использованием кислот и щелочей, должен быть организован регулярный контроль за состоянием воздушной среды. В помещениях, где в условиях эксплуатации возможно выделение паров кислот и щелочей, должен быть обеспечен автоматический контроль за их содержанием в воздухе с сигнализацией превышения предельно допустимой концентрации (далее — ПДК). При превышении ПДК в указанных помещениях должны включаться: световой и звуковой сигналы в помещении управления и по месту; аварийная вентиляция, сблокированная при необходимости с системой аварийного поглощения выбросов вредных веществ в атмосферу.

Пунктом 257 Правил предусмотрено, что на складах, пунктах слива-налива, расположенных на открытых площадках, где в условиях эксплуатации возможно поступление в воздух рабочей зоны паров кислот и щелочей, необходимо предусматривать автоматический контроль с сигнализацией превышения ПДК. При превышении ПДК в указанных местах должны включаться световой и звуковой сигналы в помещении управления и по месту. При этом все случаи загазованности должны регистрироваться приборами. Порог чувствительности датчиков, их количество и место расположения должны быть обоснованы и определены в документации на химически опасный производственный объект (далее также — ХОПО).

Акционерное общество «РЕАТЭКС» (далее также — Общество), являющееся предприятием малотоннажной химии, эксплуатирующим химически опасный производственный объект III класса опасности, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующими пункты 256, 257 Правил в части, позволяющей возлагать на организацию, эксплуатирующую химически опасный производственный объект, обязанность по обеспечению автоматического контроля за содержанием в воздухе паров кислот и щелочей без учета фактических обстоятельств ведения работ с использованием кислот и щелочей в помещениях (на открытых площадках), входящих в состав ХОПО. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемые положения противоречат части 1 статьи 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее — Закон об обязательных требованиях), не отвечают принципу правовой определенности, допускают их произвольное толкование в правоприменительной практике.

В административном исковом заявлении указано, что Общество использует в производственной деятельности фосфорную кислоту, которая по физико-химическим свойствам относится к классу нелетучих кислот и при заданных на предприятии технологических режимах паров не выделяет, поступление их в воздух производственных помещений (рабочей зоны открытой площадки) ни в обычных условиях эксплуатации ХОПО, ни в случае инцидента или аварии не представляется возможным. Однако административный истец и его должностные лица по результатам плановых и внеплановых выездных проверок неоднократно привлекались к административной ответственности за невыполнение предписаний органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, об установке приборов автоматического контроля за состоянием воздушной среды с сигнализацией превышения ПДК.

Административный ответчик Ростехнадзор и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Правила изданы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе Общество, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить ввиду неправильного применения судом первой инстанции норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что согласно оспариваемым положениям Правил в их взаимосвязи обязанность по обеспечению автоматического контроля за содержанием в воздухе паров кислот и щелочей возникает лишь в случае реальной возможности выделения этих паров в помещениях или их поступления в воздух рабочей зоны открытых площадок в обычных условиях эксплуатации ХОПО: если такая возможность отсутствует, в помещении (на открытой площадке) достаточно организовать регулярный, но не автоматический контроль за состоянием воздушной среды. В связи с этим административный истец выражает несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемые предписания пунктов 256, 257 Правил не ограничены условиями возможного выделения паров.

Административный истец считает, что судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения необоснованно применен пункт 4 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Закон о промышленной безопасности).

По мнению Общества, суд первой инстанции не учел судебную практику арбитражных судов по рассматриваемому вопросу, приведенную в административном исковом заявлении и подтверждающую, что при юридически сходных обстоятельствах суды по-разному истолковывают содержание оспариваемых предписаний.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Ростехнадзор просит в ее удовлетворении отказать, считая доводы административного истца необоснованными и направленными на переоценку выводов суда первой инстанции.

Минюст России представил письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, о том, что административный иск удовлетворению не подлежит, и просил рассмотреть жалобу в отсутствие его представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и изменения обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пунктов 256, 257 Правил в оспариваемой части не действующими отсутствует.

Исходя из содержания пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 5 Закона о промышленной безопасности, пункта 1, подпункта 5.2.2.16(1) пункта 5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, а также норм Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, в обжалуемом решении правомерно указано, что Правила приняты уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением процедуры издания, введения в действие и опубликования.

В силу норм Закона о промышленной безопасности требования промышленной безопасности представляют собой условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в данном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности. Указанные требования должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (пункты 1, 2 статьи 3).

Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности устанавливают обязательные требования к: деятельности в области промышленной безопасности, в том числе работникам опасных производственных объектов, экспертам в области промышленной безопасности; безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте; обоснованию безопасности опасного производственного объекта. Установление и оценка применения содержащихся в федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности обязательных требований осуществляются в соответствии с Законом об обязательных требованиях (пункт 3 статьи 4).

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения Закона о промышленной безопасности, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности (пункт 1 статьи 9).

В пунктах 1, 2 Правил указано, что они устанавливают требования, направленные на обеспечение промышленной безопасности, предупреждение аварий, случаев производственного травматизма на химически опасных производственных объектах, на которых в соответствии с подпунктами «б», «д», «е», «ж» пункта 1 приложения 1 к Закону о промышленной безопасности получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, и разработаны с целью выполнения положений пункта 3 статьи 4 названного закона.

Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции правильно установил, что оспариваемые предписания пунктов 256, 257 Правил, закрепляющие специальные требования к отдельным ХОПО, связанным с получением, использованием, переработкой, образованием, хранением, транспортированием, уничтожением неорганических жидких кислот и щелочей, которые касаются необходимости обеспечения автоматического контроля за содержанием в воздухе паров кислот и щелочей с сигнализацией превышения ПДК, находятся в системной взаимосвязи с иными положениями законодательства в области промышленной безопасности.

Так, пунктом 16 Правил определено, что для ХОПО, связанных с получением, использованием, хранением, транспортированием, уничтожением химически опасных веществ, должны предусматриваться меры и средства, максимально снижающие попадание химически опасных веществ в атмосферу производственного помещения (рабочей зоны), а также контроль содержания химически опасных веществ в воздухе.

В пункте 190 Правил указано, что для контроля загазованности по ПДК в производственных помещениях, рабочей зоне открытых наружных установок ХОПО должны быть предусмотрены средства автоматического непрерывного газового контроля и анализа с сигнализацией, срабатывающей при достижении предельно допустимых величин и с выдачей сигналов в систему противоаварийной защиты. При этом все случаи загазованности должны регистрироваться приборами с автоматической записью и документироваться.

Места установки и количество датчиков или пробоотборных устройств анализаторов следует определять в документации на ХОПО с учетом требований нормативных технических документов по размещению датчиков контроля загазованности (пункт 191 Правил).

Таким образом, пункты 16, 190, 191, 256, 257 Правил закрепляют необходимость контроля содержания химически опасных веществ в воздухе, в том числе путем автоматического контроля с сигнализацией превышения ПДК в местах, где в условиях эксплуатации ХОПО возможно поступление в воздух паров кислот и щелочей.

При этом в обжалуемом решении правомерно отмечено, что оспариваемые предписания не ограничены какими-либо видами и свойствами данных опасных веществ, а также условиями возможного выделения паров и не исключают предусмотренной пунктом 190 Правил необходимости контроля загазованности по ПДК в производственных помещениях, рабочей зоне открытых наружных установок ХОПО.

Такое правовое регулирование направлено на обеспечение безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, предупреждение аварий, случаев производственного травматизма, что соответствует требованиям Закона о промышленной безопасности, в связи с чем оспариваемые положения не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в сфере предпринимательской деятельности.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемые нормы предусматривают обязанность по обеспечению автоматического контроля за содержанием в воздухе паров кислот и щелочей лишь в случае реальной возможности выделения этих паров в помещениях или их поступления в воздух рабочей зоны открытых площадок в обычных условиях эксплуатации ХОПО, является несостоятельным, поскольку, как уже отмечалось выше, предписания пунктов 256, 257 Правил исходя из их содержания не ограничены условиями реальной возможности выделения паров. Необходимость обеспечения производственных помещений, рабочей зоны открытых наружных установок ХОПО средствами непрерывного газового контроля и анализа с размещением соответствующих датчиков контроля загазованности следует из пунктов 190, 191 Правил, с которыми согласуются и оспариваемые положения применительно к отдельным ХОПО, связанным с получением, использованием, переработкой, образованием, хранением, транспортированием, уничтожением неорганических жидких кислот и щелочей.

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе суд первой инстанции при вынесении решения правомерно применил пункт 4 статьи 3 Закона о промышленной безопасности, обеспечивающий баланс публичных интересов и частных интересов организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, в рассматриваемой сфере. Согласно названному законоположению в случае, если при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены, лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта.

Следовательно, отступление от закрепленных в Правилах требований по установке средств автоматического контроля за состоянием воздушной среды в связи с отсутствием, по мнению организации, эксплуатирующей ХОПО, возможности выделения в воздух паров кислот и щелочей может быть предусмотрено в обосновании безопасности, подлежащем экспертизе промышленной безопасности опасного производственного объекта.

Судом первой инстанции обоснованно отклонен довод административного истца о противоречии оспариваемых предписаний части 1 статьи 7 Закона об обязательных требованиях, предусматривающей, что содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

Содержание пунктов 256, 257 Правил отвечает критериям ясности, недвусмысленности, не допускает неоднозначного толкования и согласуется с целями и принципами законодательства в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Ссылки административного истца в обоснование приведенного довода на судебную практику арбитражных судов не могут повлечь отмену обжалуемого судебного акта. Согласно части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта. Однако по настоящему административному делу не имеется данных о том, что применение на практике оспариваемых положений нормативного правового акта не соответствует их истолкованию, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов. Отсутствуют такие сведения и в апелляционной жалобе Общества.

Суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемых норм подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела. Оснований с ними не согласиться у Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункты 256, 257 Правил в оспариваемой части не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «РЕАТЭКС» — без удовлетворения.

---