Решение Верховного Суда РФ от 29.02.2024 № АКПИ23-1117

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим приказа Россельхознадзора от 31.05.2023 № 654 «Об утверждении форм документов, используемых при осуществлении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (ее территориальными органами) федерального государственного ветеринарного контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, федерального государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре В.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» о признании недействующим приказа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 31 мая 2023 г. № 654 «Об утверждении форм документов, используемых при осуществлении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (ее территориальными органами) федерального государственного ветеринарного контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, федерального государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения»,

приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее также — Россельхознадзор) от 31 мая 2023 г. № 654 (далее также — Приказ) утверждены формы документов, используемых при осуществлении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (ее территориальными органами) федерального государственного ветеринарного контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, федерального государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, а именно: форма задания на проведение контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом (приложение № 1 к Приказу); форма акта по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом (приложение № 2 к Приказу). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 21 июля 2023 г., регистрационный номер 74375, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 21 июля 2023 г.

Общество с ограниченной ответственностью «Азовчане» (далее также — ООО «Азовчане», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа, ссылаясь на его противоречие статьям 39 и 40 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», поскольку лишает Общество и других контролируемых Россельхознадзором лиц права на досудебное обжалование, гарантированное данным федеральным законом при проведении территориальными управлениями Россельхознадзора наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности).

Полагает, что без отметки о размещении (дата и учетный номер) в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий и QR-кода, обеспечивающего переход на страницу в сети «Интернет», содержащую запись указанного реестра, обжалование действий и решений территориальных органов Россельхознадзора и их должностных лиц посредством электронного сервиса https://knd.gosuslugi.ru/ невозможно, тогда как формы, утвержденные приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 31 марта 2021 г. № 151 «О типовых формах документов, используемых контрольным (надзорным) органом» (далее — Приказ от 31 марта 2021 г. № 151), такую возможность предоставляют.

Административный ответчик Россельхознадзор в письменных возражениях на административный иск и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве указали, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его полномочий, не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Представитель административного истца ООО «Азовчане» в судебное заседание не явился, представив письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя Общества.

В судебном заседании представители Россельхознадзора Ж. и Б. возражали против удовлетворения административного искового заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Обсудив доводы общества с ограниченной ответственностью «Азовчане», выслушав возражения представителей Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Ж. и Б., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемый нормативный акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц, в части 2 статьи 21 которого закрепляет, что типовые формы документов, используемых контрольным (надзорным) органом, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В соответствии с частью 3 статьи 21 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» контрольный (надзорный) орган вправе утверждать формы документов, используемых им при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не утвержденные в порядке, установленном частью 2 указанной статьи.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 327, Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, в области семеноводства в отношении семян сельскохозяйственных растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», и виноградопригодных земель), в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, в сфере соблюдения законодательства в области виноградарства и виноделия (за исключением вопросов лицензирования, оказания государственных услуг и осуществления государственного контроля (надзора), регулируемых законодательством в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Пунктом 7 названного положения закреплено, что Россельхознадзор не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Государственный надзор осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданное полномочие (пункт 4 Положения о федеральном государственном ветеринарном контроле (надзоре), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации 30 июня 2021 г. № 1097).

В силу абзаца третьего пункта 3 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области обращения с животными, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1089, государственный контроль (надзор) осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, лицензионных требований при осуществлении деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах.

В соответствии с абзацем вторым пункта 3 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере обращения лекарственных средств, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2021 г. № 1049, федеральный государственный контроль (надзор) в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения осуществляет Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, Приказ принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных такому органу полномочий, порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден.

Доводы административного истца о противоречии Приказа статьям 39 и 40 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» по мотиву того, что оспариваемый акт не содержит положений, регулирующих порядок досудебного обжалования проводимых мероприятий, что исключает возможность досудебного обжалования при проведении территориальными органами Россельхознадзора наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), основаны на ошибочном толковании норм права.

Частью 2 статьи 21 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» предусмотрено, что типовые формы документов, используемых контрольным (надзорным) органом, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Во исполнение приведенной выше части 2 статьи 21 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» Приказом от 31 марта 2021 г. № 151 утверждены типовые формы решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий, типовые формы актов контрольных (надзорных) мероприятий и типовая форма предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Часть 3 статьи 21 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» предусматривает, что контрольный (надзорный) орган вправе утверждать формы документов, используемых им при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не утвержденные в порядке, установленном частью 2 упомянутой статьи.

Контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия проводятся должностными лицами контрольных (надзорных) органов на основании заданий уполномоченных должностных лиц контрольного (надзорного) органа, включая задания, содержащиеся в планах работы контрольного (надзорного) органа, в том числе в случаях, установленных настоящим Федеральным законом (часть 2 статьи 57 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»).

Из буквального содержания вышеприведенных положений Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» следует, что законодатель делегировал контрольным (надзорным) органам право утверждать соответствующие формы, в том числе задания, однако при этом критерии, в соответствии с которыми составляются эти формы в законе, не определил и передал решение этого вопроса фактически на усмотрение указанных органов. Правовые нормы не предусматривают с необходимой точностью и полнотой основания, условия, форму, порядок (процедуру) и сроки принятия таких решений.

Как следует из преамбулы Приказа, он разработан в соответствии с частью 3 статьи 21, частью 2 статьи 57 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», пунктом 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, пунктом 4 Положения о федеральном государственном ветеринарном контроле (надзоре), абзацем третьим пункта 3 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области обращения с животными, абзаца второго пункта 3 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере обращения лекарственных средств.

Главой 9 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» регулируются вопросы, касающиеся обжалования решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц.

Статьей 39 названного федерального закона предусмотрено, что правом на обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц обладает контролируемое лицо, в отношении которого приняты решения или совершены действия (бездействие), указанные в части 4 статьи 40 этого федерального закона (часть 1); судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности (часть 2).

Досудебный порядок подачи жалобы определен статьей 40 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», согласно части 1 которой жалоба подается контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг.

В силу части 4 статьи 40 поименованного федерального закона контролируемые лица, права и законные интересы которых, по их мнению, были непосредственно нарушены в рамках осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, имеют право на досудебное обжалование: 1) решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий; 2) актов контрольных (надзорных) мероприятий, предписаний об устранении выявленных нарушений; 3) действий (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа в рамках контрольных (надзорных) мероприятий.

Жалоба должна содержать: наименование контрольного (надзорного) органа, фамилию, имя, отчество (при наличии) должностного лица, решение и (или) действие (бездействие) которых обжалуются; фамилию, имя, отчество (при наличии), сведения о месте жительства (месте осуществления деятельности) гражданина, либо наименование организации-заявителя, сведения о месте нахождения этой организации, либо реквизиты доверенности и фамилию, имя, отчество (при наличии) лица, подающего жалобу по доверенности, желаемый способ осуществления взаимодействия на время рассмотрения жалобы и желаемый способ получения решения по ней; сведения об обжалуемых решении контрольного (надзорного) органа и (или) действии (бездействии) его должностного лица, которые привели или могут привести к нарушению прав контролируемого лица, подавшего жалобу; основания и доводы, на основании которых заявитель не согласен с решением контрольного (надзорного) органа и (или) действием (бездействием) должностного лица. Заявителем могут быть представлены документы (при наличии), подтверждающие его доводы, либо их копии; требования лица, подавшего жалобу; учетный номер контрольного (надзорного) мероприятия в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, в отношении которого подается жалоба, если Правительством Российской Федерации не установлено иное (часть 1 статьи 41 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2021 г. № 663 «Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб» определен Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб с 1 июля 2021 г., в который включены виды федерального государственного контроля (надзора), осуществляемые Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (пункты 31 - 38).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» установлено, что до 2030 года при обжаловании предписаний, выданных в рамках проведения профилактических визитов, не предусматривающих возможность отказа от их проведения, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом, специальных режимов государственного контроля (надзора), при указании в жалобе учетного номера такого профилактического мероприятия или номера предписания, выданного по результатам контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом или проведения специального режима государственного контроля (надзора), присвоенного с использованием единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, информация, предусмотренная пунктом 6 части 1 статьи 41 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», не указывается контролируемым лицом в жалобе (пункт 11(7)).

Подпунктом «м» пункта 1 Положения о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 861, закреплено, что федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» обеспечивает в том числе возможность направления в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции, и их должностным лицам сообщений, обращений заявителей, осуществления указанными органами и организациями мониторинга и анализа результатов рассмотрения сообщений, обращений, а также информации об удовлетворенности полученным ответом на сообщения и обращения.

Указанные правовые предписания, как видно из их приведенного содержания, не содержат в себе положений, в том числе применительно к анализируемым по настоящему делу правоотношениям, обусловливающих возможность обжалования действий и решений контрольных (надзорных) органов и должностных лиц обязательным наличием в каких-либо документах, связанных с процессом обжалования, сведений и иных отметок, включая QR-код, о едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий.

Не предусматривают такого регулирования и Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере обращения лекарственных средств, Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в области обращения с животными, а также Положение о федеральном государственном ветеринарном контроле (надзоре).

Следовательно, Приказ и его приложения № 1 и № 2 в оспариваемой административным истцом части не могут быть признаны противоречащими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемом им аспекте.

Довод административного истца о нарушении его прав отсутствием в оспариваемом приказе и утвержденных им формах документов положений и отметки о размещении (дата и учетный номер) в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий и QR-кода, обеспечивающего переход на страницу в сети «Интернет», содержащую запись указанного реестра, лишен правового основания, поскольку оспариваемый нормативный акт не содержит нормы, исключающие возможность и препятствующие досудебному обжалованию действий и решений контрольного (надзорного) органа. Указанный довод также фактически направлен на обязание Россельхознадзора предусмотреть в Приказе положения, желаемые заявителем, и по существу означают требование обязать правотворческий орган внести дополнения в названный нормативный правовой акт в том виде, какой считает целесообразными сам административный истец, что является недопустимым.

Исходя из конституционного принципа разделения властей вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суд не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативно-правового регулирования.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» о признании недействующим приказа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 31 мая 2023 г. № 654 «Об утверждении форм документов, используемых при осуществлении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (ее территориальными органами) федерального государственного ветеринарного контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, федерального государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---