Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.05.2024 № АПЛ24-154

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 29.02.2024 № АКПИ23-1117, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим приказа Россельхознадзора от 31.05.2023 № 654 «Об утверждении форм документов, используемых при осуществлении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (ее территориальными органами) федерального государственного ветеринарного контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, федерального государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения»>

от 23 мая 2024 г. № АПЛ24-154

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

членов коллегии Александрова В.Н., Рыженкова А.М.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» о признании недействующим приказа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 31 мая 2023 г. № 654 «Об утверждении форм документов, используемых при осуществлении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (ее территориальными органами) федерального государственного ветеринарного контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, федерального государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения»

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 февраля 2024 г. по делу № АКПИ23-1117, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Б., Ж., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее также — Россельхознадзор) от 31 мая 2023 г. № 654 (далее — Приказ) утверждены формы документов, используемых при осуществлении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (ее территориальными органами) федерального государственного ветеринарного контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, федерального государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, а именно: форма задания на проведение контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом (приложение № 1 к Приказу); форма акта по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом (приложение № 2 к Приказу).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 21 июля 2023 г., регистрационный номер 74375, и в этот же день опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru).

Общество с ограниченной ответственностью «Азовчане» (далее также — ООО «Азовчане», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа, полагая его противоречащим статьям 39 и 40 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле) и лишающим ООО «Азовчане» права на досудебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц в порядке, предусмотренном указанным федеральным законом.

В обоснование заявленного требования Общество сослалось на то, что без отметки о размещении (дата и учетный номер) в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий и QR-кода, обеспечивающего переход на страницу в сети «Интернет», содержащую запись указанного реестра, обжалование действий и решений территориальных органов Россельхознадзора и их должностных лиц посредством электронного сервиса «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» невозможно.

Административный ответчик Россельхознадзор и заинтересованное лицо Минюст России представили письменные возражения на административное исковое заявление, указав, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию; соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 февраля 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО «Азовчане» отказано.

В апелляционной жалобе Общество, не соглашаясь с таким решением, просило его отменить, как незаконное, необоснованное и немотивированное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования.

В возражениях на апелляционную жалобу Россельхознадзор не согласился с доводами апелляционной жалобы, считая, что решение суда первой инстанции вынесено с учетом правовых обстоятельств, имеющих значение для дела. Выводы суда основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

В письменном отзыве Минюст России указал, что считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу — не подлежащей удовлетворению. Просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие его представителя, поддерживая позицию, изложенную суду первой инстанции.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения не нашла.

Закон о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц (часть 1 статьи 2).

Согласно части 2 статьи 21 указанного Федерального закона типовые формы документов, используемых контрольным (надзорным) органом, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В соответствии с частью 3 поименованной выше статьи контрольный (надзорный) орган вправе утверждать формы документов, используемых им при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не утвержденные в порядке, установленном частью 2 этой же статьи.

Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, в области семеноводства в отношении семян сельскохозяйственных растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», и виноградопригодных земель), в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, в сфере соблюдения законодательства в области виноградарства и виноделия (за исключением вопросов лицензирования, оказания государственных услуг и осуществления государственного контроля (надзора), регулируемых законодательством в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных (пункт 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 327).

Государственный ветеринарный контроль (надзор) осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданное полномочие (пункт 4 Положения о федеральном государственном ветеринарном контроле (надзоре), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации 30 июня 2021 г. № 1097).

Федеральный государственный контроль (надзор) в области обращения с животными, за исключением обращения со служебными животными, осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, лицензионных требований при осуществлении деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах (абзац третий пункта 3 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области обращения с животными, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1089).

Федеральный государственный контроль (надзор) в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами (абзац второй пункта 3 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере обращения лекарственных средств, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2021 г. № 1049).

С учетом изложенного выше суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных такому органу полномочий.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения его в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления в силу, как установлено судом, соблюдены.

Приказ разработан в соответствии с частью 3 статьи 21, частью 2 статьи 57 Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле, пунктом 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, пунктом 4 Положения о федеральном государственном ветеринарном контроле (надзоре), абзацем третьим пункта 3 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области обращения с животными, абзацем вторым пункта 3 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере обращения лекарственных средств и, как видно из его названия, утверждает формы соответствующих документов, используемых при осуществлении Россельхознадзором федерального государственного ветеринарного контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, федерального государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения. При этом вопросы, связанные с порядком проведения мероприятий государственного контроля (надзора) в отношении контролируемых лиц, а также порядок досудебного обжалования проводимых мероприятий Приказ не регулирует.

Довод административного истца, повторенный в апелляционной жалобе, о противоречии Приказа статьям 39, 40 Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле по мотиву того, что оспариваемый акт не содержит положений, регулирующих порядок досудебного обжалования проводимых мероприятий, что исключает возможность досудебного обжалования при проведении территориальными органами Россельхознадзора наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), судом первой инстанции проверялся и правильно признан несостоятельным по следующим основаниям.

В силу части 3 статьи 56 Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле без взаимодействия с контролируемым лицом проводятся следующие контрольные (надзорные) мероприятия (далее — контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия): наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование.

Согласно части 2 статьи 57 указанного Федерального закона контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия проводятся должностными лицами контрольных (надзорных) органов на основании заданий уполномоченных должностных лиц контрольного (надзорного) органа, включая задания, содержащиеся в планах работы контрольного (надзорного) органа, в том числе в случаях, установленных данным законом.

Таким образом, без оформления задания проведение контрольных (надзорных) мероприятий не допускается, однако формы документов (бланки), используемых контрольными (надзорными) органами при осуществлении контрольных (надзорных) мероприятий, рассматриваемые по данному административному делу, не подменяют собой конкретные решения контрольного (надзорного) органа, а также действия (бездействие) его должностных лиц.

Порядок обжалования решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц закреплен в главе 9 Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле, статьей 39 которого предусмотрено, что правом на обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц обладает контролируемое лицо, в отношении которого приняты решения или совершены действия (бездействие), указанные в части 4 статьи 40 этого Федерального закона (часть 1); судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности (часть 2).

Согласно части 4 статьи 40 названного Федерального закона контролируемые лица, права и законные интересы которых, по их мнению, были непосредственно нарушены в рамках осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, имеют право на досудебное обжалование: 1) решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий; 2) актов контрольных (надзорных) мероприятий, предписаний об устранении выявленных нарушений; 3) действий (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа в рамках контрольных (надзорных) мероприятий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2021 г. № 663 «Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб» определен перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб, в который включены виды федерального государственного контроля (надзора), осуществляемые Россельхознадзором (пункты 31 - 38).

Досудебный порядок подачи жалобы контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган регламентирован в статье 40 Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле, согласно части 1 которой жалоба подается контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг.

Требования к форме и содержанию соответствующей жалобы установлены в статье 41 приведенного Федерального закона.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» установлено, что до 2030 г. при обжаловании предписаний, выданных в рамках проведения профилактических визитов, не предусматривающих возможность отказа от их проведения, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом, специальных режимов государственного контроля (надзора), при указании в жалобе учетного номера такого профилактического мероприятия или номера предписания, выданного по результатам контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом или проведения специального режима государственного контроля (надзора), присвоенного с использованием единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, информация, предусмотренная пунктом 6 части 1 статьи 41 Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле (учетный номер контрольного (надзорного) мероприятия в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, в отношении которого подается жалоба), если Правительством Российской Федерации не установлено иное, не указывается контролируемым лицом в жалобе (пункт 11(7)).

Подпунктом «м» пункта 1 Положения о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 861, предусмотрено, что федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» обеспечивает в том числе возможность направления в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции, и их должностным лицам сообщений, обращений заявителей, осуществления указанными органами и организациями мониторинга и анализа результатов рассмотрения сообщений, обращений, а также информации об удовлетворенности полученным ответом на сообщения и обращения.

Приведя в решении подробный правовой анализ, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что законодательство, регулирующее правоотношения в рассматриваемой сфере, не содержит требований об обязательности включения положений об обжаловании решений контрольных (надзорных) органов в формы документов, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти в соответствии с частью 3 статьи 21 Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле. Также отсутствуют предписания, обусловливающие возможность обжалования действий и решений контрольных (надзорных) органов и должностных лиц обязательным наличием в каких-либо документах, связанных с процессом обжалования, сведений и иных отметок, включая QR-код, о едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий.

Следовательно, Приказ и его приложения № 1 и 2 в оспариваемой Обществом части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемом им аспекте.

Доводы ООО «Азовчане», изложенные в апелляционной жалобе, по сути, сводятся к изменению действующего правового регулирования и проверке решений контрольного (надзорного) органа, а также действий (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа, что не отнесено к компетенции суда, рассматривающего дело в порядке абстрактного нормоконтроля.

Ссылка в апелляционной жалобе на нарушение гарантируемого статьей 46 Конституции Российской Федерации права Общества на судебную защиту несостоятельна и не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, поскольку Приказ не содержит каких-либо положений, исключающих возможность и препятствующих досудебному обжалованию действий и решений контрольного (надзорного) органа в установленном законом порядке.

Утверждение о том, что суд первой инстанции не рассмотрел ходатайство Общества о проведении судебной компьютерно-технической экспертизы, ошибочно. Как следует из протокола судебного заседания, указанное ходатайство было судом рассмотрено и оставлено без удовлетворения, как не относящееся к предмету данного административного спора (л.д. 137).

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, Приказ в оспариваемой части не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал ООО «Азовчане» в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 февраля 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» — без удовлетворения.

---