Решение Верховного Суда РФ от 08.12.2022 № АКПИ22-970

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 2.3.1 Перечня и правил формирования тарифов и сборов за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации, утв. приказом Минтранса России от 17.07.2012 № 241>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения «Главный центр информационных технологий и метеорологического обслуживания авиации Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» о признании частично недействующим пункта 2.3.1 Перечня и правил формирования тарифов и сборов за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17 июля 2012 г. № 241,

приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) от 17 июля 2012 г. № 241 утверждены Перечень и правила формирования тарифов и сборов за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации (далее также — Перечень). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 3 августа 2012 г., регистрационный номер 25099, опубликован в «Российской газете» 15 августа 2012 г., № 186.

Согласно пункту 2.3.1 Перечня сбор за аэронавигационное обслуживание в районе аэродрома устанавливается за аэронавигационное обслуживание воздушных судов при посадке на контролируемый аэродром (аэроузел) на этапах снижения для посадки, захода на посадку, посадки и руления до перрона; при вылете с контролируемого аэродрома (аэроузла) на этапах руления от перрона, взлета и набора высоты до выхода на маршрут обслуживания воздушного движения, а также руление на перроне (за исключением случаев, когда выполнение этой операции осуществляется главным оператором аэропорта или уполномоченной им организацией), включая:

организацию воздушного движения;

планирование и координирование использования воздушного пространства, включая рассылку сообщений, поступивших в органы ОВД и связанных с выполнением полета, в соответствии с табелем сообщений о движении воздушных судов;

предоставление средств навигации, радиотехнического обеспечения и связи, каналов связи;

предоставление услуги обслуживания вылета «Деливери» (за исключением случаев, когда выполнение этой операции осуществляется главным оператором аэропорта или уполномоченной им организацией);

аварийное оповещение и координацию полетов при проведении поиска и спасания;

передачу экипажам оперативной аэронавигационной и метеорологической информации и изменений в аэронавигационной обстановке, включая передачу условий выхода с аэродрома;

обеспечение дежурств поисково-спасательных воздушных судов и экипажей.

В стоимостную основу сбора за аэронавигационное обслуживание в районе аэродрома включаются затраты на обслуживание воздушного движения в воздушном пространстве класса G в пределах границ района аэродрома.

При выполнении обеспеченных диспетчерским обслуживанием полетов воздушных судов с посадочной площадки, расположенной в пределах границ района контролируемого аэродрома, сбор за аэронавигационное обслуживание взимается по ставке, установленной для аэродрома, в пределах границ которого расположена соответствующая посадочная площадка.

В пунктах посадки и вылета, не обеспеченных диспетчерским обслуживанием, сбор не устанавливается и не применяется.

По индивидуальному запросу пользователя воздушного пространства, осуществляющего использование воздушного пространства класса G, кроме полетного-информационного обслуживания и аварийного оповещения по соглашению сторон могут предоставляться дополнительные услуги в соответствии с перечнем и нормами, определенными Административным регламентом Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства, утвержденным приказом Минтранса России от 9 июля 2012 г. № 208.

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Главный центр информационных технологий и метеорологического обслуживания авиации Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (далее также — ФГБУ «Авиаметтелеком Росгидромета») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением (с учетом уточнения в ходе судебного разбирательства) о признании частично недействующим абзаца одиннадцатого пункта 2.3.1 Перечня, ссылаясь на его противоречие абзацу двенадцатому статьи 1, части 3 статьи 17 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», статьям 64 и 69 Воздушного кодекса Российской Федерации, предусматривающим возмездный характер предоставления специализированной метеорологической информации.

По мнению административного истца, оспариваемый частично нормативный правовой акт предусматривает внесение платы за метеообеспечение через механизм взимания сборов за аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства (далее также — аэронавигационные сборы) Федерального агентства воздушного транспорта либо уполномоченной организацией по действующим ставкам, которые должны утверждаться федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным устанавливать ставки сборов за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

В обоснование заявленного требования административный истец указывает, что на основании пункта 2.3.1 Перечня арбитражным судом Камчатского края с ФГБУ «Авиаметтелеком Росгидромета» взыскано неосновательное обогащение по договору о метеорологическом обслуживании воздушных судов от 1 апреля 2011 г. № 35-АМО/ВТ-11.

Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемая норма соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца ФГБУ «Авиаметтелеком Росгидромета» С.Д. поддержал заявленное требование.

Представитель Минтранса России К. возражал против удовлетворения административного иска.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца С.Д., возражения представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 2 статьи 64 Воздушного кодекса Российской Федерации перечень тарифов на услуги в области гражданской авиации и сборов за данные услуги, правила формирования указанных тарифов и сборов, правила взимания рассчитанной на основе указанных тарифов и сборов платы за услуги в области гражданской авиации, а также правила продажи билетов, выдачи грузовых накладных и других перевозочных документов устанавливаются уполномоченным органом в области гражданской авиации.

Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, является Минтранс России, который вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, включая перечень тарифов на услуги в области гражданской авиации и сборов за эти услуги, правила формирования указанных тарифов и сборов, правила взимания рассчитанной на основе указанных тарифов и сборов платы за услуги в области гражданской авиации, а также правила продажи билетов, выдачи грузовых накладных и других перевозочных документов (пункт 1, подпункт 5.2.2 пункта 5 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

Следовательно, Перечень издан компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемого положения Перечня абзацу двенадцатому статьи 1, части 3 статьи 17 Федерального закона «О гидрометеорологической службе», статьям 64 и 69 Воздушного кодекса Российской Федерации являются несостоятельными, основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленного требования.

Федеральный закон «О гидрометеорологической службе» в части 3 статьи 17 предусматривает, что специализированная информация предоставляется пользователям (потребителям) на основе договоров. Под специализированной информацией понимается информация, которая предоставляется по заказу пользователя (потребителя) и за счет его средств (абзац двенадцатый статьи 1).

В соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации оказание услуг в области гражданской авиации осуществляется на платной основе (тарифы, сборы), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 64); аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов (организация и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание), а также радио- и светотехническое, инженерно-авиационное, аэродромное, аварийно-спасательное и другое обеспечение полетов воздушных судов осуществляется на единообразных условиях с взиманием платы, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 69).

Правила государственного регулирования сборов за аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. № 978 (далее — Правила № 978), закрепляют, что государственное регулирование аэронавигационных сборов осуществляется Федеральной антимонопольной службой посредством установления ставок аэронавигационных сборов (пункт 2).

В силу пункта 3 Правил № 978 ставки аэронавигационных сборов устанавливаются в отношении организаций, осуществляющих аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов (организацию и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание), в соответствии с перечнем аэронавигационных сборов, утверждаемым Министерством транспорта Российской Федерации.

Согласно Перечню аэронавигационные и аэропортовые сборы, тарифы за наземное обслуживание устанавливаются и взимаются за обслуживание в аэропортах, воздушном пространстве Российской Федерации и над открытым морем, где ответственность за организацию воздушного движения возложена на Российскую Федерацию международными договорами Российской Федерации (далее — воздушное пространство Российской Федерации), воздушных судов юридических лиц, зарегистрированных на территории Российской Федерации, или граждан Российской Федерации, пользующихся услугами на маршрутах и/или в аэропортах (далее — потребители) (пункт 1.1); услуги, за предоставление которых взимаются аэронавигационные, аэропортовые сборы и тарифы за наземное обслуживание воздушных судов, включают мероприятия, предусмотренные федеральными авиационными правилами и федеральными правилами использования воздушного пространства (пункт 1.2); аэронавигационные и аэропортовые сборы, тарифы за наземное обслуживание взимаются только за предоставляемые потребителям услуги или операции (пункт 1.13).

Пунктом 2.3.1 Перечня установлено, что аэронавигационное обслуживание включает в себя в том числе выполнение услуг по передаче экипажам метеорологической информации (абзац седьмой); в пунктах посадки и вылета, не обеспеченных диспетчерским обслуживанием, сбор не устанавливается и не применяется (абзац одиннадцатый).

В стоимостную основу сбора за аэронавигационное обслуживание в районе аэродрома включаются затраты на обслуживание воздушного движения в воздушном пространстве класса G в пределах границ района аэродрома (абзац девятый пункта 2.3.1 Перечня).

Как следует из пояснений представителя Минтранса России в ходе судебного разбирательства, в пунктах посадки и вылета, не обеспеченных диспетчерским обслуживанием, услуга по передаче оперативной метеорологической информации не предоставляется, в связи с чем сбор за аэронавигационное обслуживание не устанавливается.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации при установлении отдельных видов сборов с учетом разнообразия тех обстоятельств, которые могут в определенных случаях влиять на определение их параметров, в том числе обусловленное особенностями их функционального назначения и фактического использования, а также иными особенностями, связанными со сферой их применения, допустимо отсутствие закрепления в законе исчерпывающего перечня основных элементов таких платежей для применения к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций; в свою очередь, федеральный законодатель в пределах своей дискреции вправе с учетом сложности, многоаспектности и иных особенностей, связанных с уплатой таких сборов, определять объем и содержание законодательного регулирования соответствующих отношений (определения от 17 января 2013 г. № 37-О, от 25 ноября 2020 г. № 2854-О).

Предписанное пунктом 2.3.1 Перечня правовое регулирование осуществлено Минтрансом России в пределах своих дискреционных полномочий, предусматривает взимание платы за обязательные услуги в области гражданской авиации, предполагающее установление соответствующих тарифов и сборов, а также правил их взимания уполномоченным органом с соблюдением требований, применимых к законодательному регулированию любых финансовых обременений и к ограничениям прав и свобод граждан, в том числе экономической обоснованности, и сами по себе не могут нарушать права административного истца в упомянутом им аспекте.

Федерального закона или нормативного правового акта, устанавливающих иное правовое регулирование и вступающих в противоречие с оспариваемой нормой, не имеется.

Требование административного истца о признании недействующим пункта 2.3.1 Перечня фактически основано на его несогласии с состоявшимися судебными постановлениями по арбитражному делу, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет настоящего административного дела. При этом из представленных административным истцом документов не усматривается, что применение на практике оспариваемых нормативных положений не соответствует их истолкованию, выявленному судом с учетом места данных актов в системе нормативных правовых актов.

В целом доводы административного истца фактически сводятся к личному несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

При изложенных обстоятельствах оспариваемое нормативное положение, которое не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Федерального государственного бюджетного учреждения «Главный центр информационных технологий и метеорологического обслуживания авиации Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» о признании частично недействующим пункта 2.3.1 Перечня и правил формирования тарифов и сборов за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17 июля 2012 г. № 241, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---