Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 09.03.2023 № АПЛ23-13

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 08.12.2022 № АКПИ22-970, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 2.3.1 Перечня и правил формирования тарифов и сборов за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации, утв. приказом Минтранса России от 17.07.2012 № 241>

от 9 марта 2023 г. № АПЛ23-13

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Рыженкова А.М., Тютина Д.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения «Главный центр информационных технологий и метеорологического обслуживания авиации Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» о признании частично недействующим пункта 2.3.1 Перечня и правил формирования тарифов и сборов за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17 июля 2012 г. № 241,

по апелляционной жалобе Федерального государственного бюджетного учреждения «Главный центр информационных технологий и метеорологического обслуживания авиации Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2022 г. по делу № АКПИ22-970, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Федерального государственного бюджетного учреждения «Главный центр информационных технологий и метеорологического обслуживания авиации Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» С., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) приказом от 17 июля 2012 г. № 241 утвердило Перечень и правила формирования тарифов и сборов за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации (далее — Перечень).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 3 августа 2012 г., регистрационный номер 25099, опубликован в «Российской газете» 15 августа 2012 г., № 186.

Пунктом 2.3.1 Перечня предусмотрено, что сбор за аэронавигационное обслуживание в районе аэродрома устанавливается за аэронавигационное обслуживание воздушных судов при посадке на контролируемый аэродром (аэроузел) на этапах снижения для посадки, захода на посадку, посадки и руления до перрона; при вылете с контролируемого аэродрома (аэроузла) на этапах руления от перрона, взлета и набора высоты до выхода на маршрут обслуживания воздушного движения, а также руление на перроне (за исключением случаев, когда выполнение этой операции осуществляется главным оператором аэропорта или уполномоченной им организацией), включая:

организацию воздушного движения;

планирование и координирование использования воздушного пространства, включая рассылку сообщений, поступивших в органы ОВД и связанных с выполнением полета, в соответствии с табелем сообщений о движении воздушных судов;

предоставление средств навигации, радиотехнического обеспечения и связи, каналов связи;

предоставление услуги обслуживания вылета «Деливери» (за исключением случаев, когда выполнение этой операции осуществляется главным оператором аэропорта или уполномоченной им организацией);

аварийное оповещение и координацию полетов при проведении поиска и спасания;

передачу экипажам оперативной аэронавигационной и метеорологической информации и изменений в аэронавигационной обстановке, включая передачу условий выхода с аэродрома;

обеспечение дежурств поисково-спасательных воздушных судов и экипажей (абзацы первый - восьмой).

В стоимостную основу сбора за аэронавигационное обслуживание в районе аэродрома включаются затраты на обслуживание воздушного движения в воздушном пространстве класса G в пределах границ района аэродрома (абзац девятый).

При выполнении обеспеченных диспетчерским обслуживанием полетов воздушных судов с посадочной площадки, расположенной в пределах границ района контролируемого аэродрома, сбор за аэронавигационное обслуживание взимается по ставке, установленной для аэродрома, в пределах границ которого расположена соответствующая посадочная площадка (абзац десятый).

В пунктах посадки и вылета, не обеспеченных диспетчерским обслуживанием, сбор не устанавливается и не применяется (абзац одиннадцатый).

По индивидуальному запросу пользователя воздушного пространства, осуществляющего использование воздушного пространства класса G, кроме полетного-информационного обслуживания и аварийного оповещения по соглашению сторон могут предоставляться дополнительные услуги в соответствии с перечнем и нормами, определенными Административным регламентом Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства, утвержденным приказом Минтранса России от 9 июля 2012 г. № 208 (абзац двенадцатый).

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Главный центр информационных технологий и метеорологического обслуживания авиации Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (далее также — ФГБУ «Авиаметтелеком Росгидромета», Учреждение) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим абзаца одиннадцатого пункта 2.3.1 Перечня. В обоснование заявленного требования указало, что оспариваемая норма противоречит абзацу двенадцатому статьи 1, части 3 статьи 17 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» (далее — Закон о гидрометеорологической службе), статьям 64, 69 Воздушного кодекса Российской Федерации и нарушает права Учреждения на взимание платы за оказанные услуги, так как предусматривает внесение платы за метеообеспечение через механизм взимания сборов за аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства (далее также — аэронавигационные сборы) Федеральным агентством воздушного транспорта либо подведомственной ей организацией по действующим ставкам, которые должны утверждаться федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным устанавливать ставки сборов за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

В административном иске также указано на то, что на основании оспариваемого в части пункта Перечня арбитражным судом Камчатского края с ФГБУ «Авиаметтелеком Росгидромета» взыскано неосновательное обогащение по договору о метеорологическом обслуживании воздушных судов.

Минтранс России и Минюст России, привлеченные к участию в деле в качестве административного ответчика и заинтересованного лица, административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления ФГБУ «Авиаметтелеком Росгидромета» отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, считая указанное решение незаконным, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении данного дела не доказаны обстоятельства, имеющие значение для данного дела, выводы суда о соответствии оспариваемого предписания Перечня нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам административного дела и действующему законодательству.

ФГБУ «Авиаметтелеком Росгидромета» ссылается на то, что, поскольку в пунктах посадки и вылета, не обеспеченных диспетчерским обслуживанием, сохраняется требование о наличии на борту воздушного судна сводок и прогнозов погоды в качестве составной части полетной документации, абзац одиннадцатый пункта 2.3.1 Перечня, устанавливающий, что сбор за аэронавигационное обслуживание на таких посадочных площадках не устанавливается и не применяется, противоречит требованиям статей 1, 17 Закона о гидрометеорологической службе, статей 64, 69 Воздушного кодекса Российской Федерации, закрепляющим возмездный характер предоставления специализированной метеорологической информации.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтранс России просит в ее удовлетворении отказать, считая, что оснований для отмены обжалуемого решения в апелляционном порядке не имеется.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции, и просил рассмотреть ее без участия своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Разрешая данное дело, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания абзаца одиннадцатого пункта 2.3.1 Перечня недействующим отсутствует.

Согласно пункту 2 статьи 64 Воздушного кодекса Российской Федерации перечень тарифов на услуги в области гражданской авиации и сборов за данные услуги, правила формирования указанных тарифов и сборов, правила взимания рассчитанной на основе указанных тарифов и сборов платы за услуги в области гражданской авиации, а также правила продажи билетов, выдачи грузовых накладных и других перевозочных документов устанавливаются уполномоченным органом в области гражданской авиации.

В соответствии с пунктом 1, подпунктом 5.2.2 пункта 5 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, включая перечень тарифов на услуги в области гражданской авиации и сборов за эти услуги, правила формирования указанных тарифов и сборов, правила взимания рассчитанной на основе названных тарифов и сборов платы за услуги в области гражданской авиации.

На основании указанных норм суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Перечень издан Минтрансом России в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий. Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и правила введения его в действие также соблюдены.

Доводы апелляционной жалобы о противоречии абзаца одиннадцатого пункта 2.3.1 Перечня положениям статей 1, 17 Закона о гидрометеорологической службе, статей 64, 69 Воздушного кодекса Российской Федерации и нарушении этим предписанием его прав и законных интересов на взимание платы за оказанные им услуги по метеорологическому обеспечению были проверены судом первой инстанции при разрешении настоящего дела и обоснованно признаны ошибочными, как несоответствующие нормам материального права.

Закон о гидрометеорологической службе, регламентирующий правовые основы деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (деятельности гидрометеорологической службы), разграничивает предоставляемые пользователям сведения на информацию общего назначения, которая предоставляется пользователям (потребителям) бесплатно о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении (абзац десятый статьи 1), и на специализированную информацию, которая предоставляется по заказу пользователя (потребителя) и за счет его средств на основе договоров (абзац одиннадцатый статьи 1, часть 3 статьи 17).

Пунктом 1 статьи 64 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что оказание услуг в области гражданской авиации осуществляется на платной основе (тарифы, сборы), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 69 названного кодекса аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов (организация и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание), а также радио- и светотехническое, инженерно-авиационное, аэродромное, аварийно-спасательное и другое обеспечение полетов воздушных судов осуществляется на единообразных условиях с взиманием платы, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Правилами государственного регулирования сборов за аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. № 978, предусмотрено, что государственное регулирование аэронавигационных сборов осуществляется Федеральной антимонопольной службой посредством установления ставок аэронавигационных сборов (пункт 2). Ставки аэронавигационных сборов устанавливаются в отношении организаций, осуществляющих аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов (организацию и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание), в соответствии с перечнем аэронавигационных сборов, утверждаемым Министерством транспорта Российской Федерации (пункт 3).

Перечнем определено, что аэронавигационные и аэропортовые сборы, тарифы за наземное обслуживание устанавливаются и взимаются за обслуживание в аэропортах, воздушном пространстве Российской Федерации и над открытым морем, где ответственность за организацию воздушного движения возложена на Российскую Федерацию международными договорами Российской Федерации, воздушных судов юридических лиц, зарегистрированных на территории Российской Федерации, или граждан Российской Федерации, пользующихся услугами на маршрутах и/или в аэропортах (пункт 1.1). Аэронавигационные и аэропортовые сборы, тарифы за наземное обслуживание взимаются только за предоставляемые потребителям услуги или операции (пункт 1.13). В стоимостную основу сбора за аэронавигационное обслуживание в районе аэродрома включаются также затраты на обслуживание воздушного движения в воздушном пространстве класса G в пределах границ района аэродрома; при выполнении обеспеченных диспетчерским обслуживанием полетов воздушных судов с посадочной площадки, расположенной в пределах границ района контролируемого аэродрома, сбор за аэронавигационное обслуживание взимается по ставке, установленной для аэродрома, в пределах границ которого расположена соответствующая посадочная площадка (абзацы девятый, десятый пункта 2.3.1).

Таким образом, Перечнем предусмотрено, что аэронавигационные сборы устанавливаются дифференцированно для каждого аэродрома, с учетом условий организации аэронавигационного обслуживания, а также иных условий использования воздушных судов и взимаются только за фактически предоставляемые потребителям услуги или операции.

Согласно пункту 2 Федеральных правил использования воздушного пространства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2020 г. № 138, контролируемый аэродром — это аэродром, на котором обеспечивается диспетчерское обслуживание аэродромного движения вне зависимости от наличия диспетчерской зоны.

Как следует из положений Перечня, сбор за аэронавигационное обслуживание в районе аэродрома устанавливается за аэронавигационное обслуживание воздушных судов при посадке на контролируемый аэродром (аэроузел) и вылете с него (абзац первый пункта 2.3.1); за аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов в воздушном пространстве класса A и класса C на воздушных трассах, маршрутах зональной навигации и местных воздушных линиях и на этапе подготовки к полету, и включает в себя услуги по организации воздушного движения; по передаче экипажам оперативной аэронавигационной информации и изменений в аэронавигационной обстановке; по сбору, обработке, передаче и предоставлению метеорологической информации, в том числе в электронном виде (пункт 2.1.1).

С учетом изложенного оспариваемый абзац одиннадцатый пункта 2.3.1 Перечня, регламентирующий отношения, связанные с осуществлением аэронавигационного обслуживания на контролируемых аэродромах, не противоречит требованиям действующего законодательства, предусматривающим обязательность наличия на борту воздушного судна метеорологической информации, в том числе на этапе подготовки воздушного судна к полету, так как, конкретизируя иные положения оспариваемого пункта и устанавливая, что в пунктах посадки и вылета, не обеспеченных диспетчерским обслуживанием, сбор не устанавливается и не применяется, его предписание не исключает возможность получения командиром воздушного судна метеорологической информации, как ошибочно указывает административный истец в апелляционной жалобе.

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что на основании оспариваемого предписания пункта 2.3.1 Перечня не подлежит оплате и фактически оказанная услуга по предоставлению метеорологической информации, основаны на ошибочном толковании норм материального права, регулирующего рассматриваемые правоотношения, и не опровергают вывод суда о соответствии нормативного положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проанализировав приведенные нормы действующего законодательства, предусматривающие установление соответствующих тарифов и сборов, а также правил их взимания уполномоченным органом с соблюдением установленных требований, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что абзац одиннадцатый пункта 2.3.1 Перечня им не противоречит, принят уполномоченным органом в пределах дискреционных полномочий, в целях экономической обоснованности затрат, прав и законных интересов административного истца на взимание платы за метеорологическое обслуживание гражданской авиации в рамках заключенного им договора не нарушает.

Какого-либо иного федерального закона или нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который по-другому устанавливал правила взимания аэронавигационных и аэропортовых сборов, тарифов за наземное обслуживание в аэропортах, не имеется.

В обоснование данного вывода суд также правомерно сослался на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в определениях от 17 января 2013 г. № 37-О, от 25 ноября 2020 г. № 2854-О, в которой отмечено, что федеральный законодатель в пределах своей дискреции вправе с учетом сложности, многоаспектности и иных особенностей, связанных с уплатой таких сборов, определять объем и содержание законодательного регулирования соответствующих правоотношений.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе содержание оспариваемого положения абзаца одиннадцатого пункта 2.3.1 Перечня является ясным и определенным. Данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует его единообразное понимание, не имеется.

Как правильно указано судом в решении, административный истец, ссылаясь на незаконность Перечня в оспариваемой части и нарушение его прав и законных интересов, фактически выражает несогласие с действующим правовым регулированием и его целесообразности, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации. При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и вопросы о целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает.

Изложенные административным истцом в апелляционной жалобе доводы о незаконности оспариваемого предписания нормативного правового акта повторяют доводы административного искового заявления, которые были проверены судом первой инстанции при разрешении данного дела, и им дана соответствующая оценка с приведением мотивов, подробно изложенных в обжалуемом решении.

Установив, что абзац одиннадцатый пункта 2.3.1 Перечня не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

Выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалованном решении о соответствии оспариваемого нормативного положения, которое не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. Утверждения в апелляционной жалобе о незаконности таких выводов суда направлены на их переоценку, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права и не свидетельствуют о незаконности обжалуемого решения суда.

Решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения «Главный центр информационных технологий и метеорологического обслуживания авиации Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» — без удовлетворения.

---